II GSK 563/25

II GSK 563/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka /sprawozdawca/
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III SA/Łd 493/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
art. 1, art. 2a pkt 2, art. 40 ust. 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 493/24 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 maja 2024 r. nr SKO.4141.85.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz R. K. 6040 (sześć tysięcy czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Łodzi wyrokiem z 24 października 2024 r. III SA/Łd 493/24 oddalił na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa") skargę R. K., zwanego dalej: "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, dalej: "SKO w Łodzi" lub też "Kolegium", z 9 maja 2024 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.
Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu przed WSA w Łodzi stanowiła decyzja SKO w Łodzi z 9 maja 2024 r., które działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "kpa"), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 29 grudnia 2023 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 17 280 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ulicy [...] w Ł. (działka nr [...]) na wysokości posesji nr [...], od 13 do 16 czerwca 2023 r., o pow. 86,4 m2, w celu funkcjonowania na prawach wyłączności zaplecza budowy – składowania materiałów i odpadów budowlanych, w okresie od 13 czerwca do 16 czerwca 2023 r., bez zezwolenia zarządcy drogi – i wymierzyło karę pieniężną w wysokości 13 824 złotych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, po pierwsze, że w wyniku analizy dokumentów załączonych do akt sprawy uznało za ustalone następujące okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy: 1) ul. [...] w Ł. była w okresie objętym skarżoną decyzją drogą publiczną gminną, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej: "udp") obejmował działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], graniczącą z posesją nr [...]; 2) w okresie od 13 do 16 czerwca 2023 r. ów pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany na prawach wyłączności jako zaplecze budowy – miejsce składowania materiałów budowlanych, a powierzchnia tego zajęcia wynosiła 86,4 m2; 3) podmiotem zajmującym pas drogowy w ww. okresie był skarżący; 4) w okresie tym nie legitymował się on wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 udp zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego we wskazanym celu.
Po drugie, SKO w Łodzi oceniło spełnienie ustawowych warunków odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mając na względzie status prawny kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego jako administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b kpa.
Po trzecie, zweryfikowało określoną w skarżonej decyzji wysokość kary pieniężnej i stwierdziło, że została ona ustalona wadliwie ze względu na zastosowanie przez organ I instancji niewłaściwej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Kolegium wskazało, że wprawdzie organ I instancji ten nie wyjaśnił w uzasadnieniu skarżonej decyzji motywów oparcia się w zakresie obliczenia wysokości kary na stawce 5,00 zł za 1 m2/dzień, lecz SKO w Łodzi uznało, że chodzi o stawkę określoną w Lp. V pkt 8 załącznika do uchwały nr LX/1804/22 Rady Miejskiej w Łodzi (po jej nowelizacji), mającą zastosowanie do "pozostałych zajęć na prawach wyłączności dla celów innych niż wymienione w pkt 1-7". Organ ten nie dostrzegł jednak, że w Lp. V pkt 1 załącznika do uchwały została ustalona, w kwocie 4,00 zł za 1 m2/dzień, odrębna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego "na prawach wyłączności w celach innych niż określone w pkt I-IV" pod "zaplecza budowy (w szczególności składowanie materiałów budowlanych, kontenery biurowo-socjalne itp.)", czyli odpowiadająca dokładnie temu rodzajowi zajęcia pasa, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie. Powyższy błąd, w ocenie Kolegium, spowodował konieczność uchylenia skarżonej decyzji w całości i wydania merytorycznego orzeczenia w tej sprawie przez organ II instancji.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący.
Oddalając skargę, WSA w Łodzi wskazał, że SKO w Łodzi trafnie uznało za ustalone, że ul. [...] w Ł. była w okresie objętym zaskarżoną decyzją drogą publiczną gminną, której pas drogowy obejmował działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], graniczącą z posesją nr 6. Zgodnie z art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z wypisu z rejestru gruntów z 23 czerwca 2023 r. wynika, że działka nr [...] została oznaczona symbolem dr, a ul. [...] ma status drogi gminnej [...] (poz. 189 wykazu dróg publicznych nr 1 (https://uml.lodz.pl/komunikacja-i-transport/kierowca/wykaz-drog/nr 1). Działka ta graniczy z posesją skarżącego (posesja nr [...], ortofotomapa).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowa jest również ocena Kolegium, że: w okresie 13-16 czerwca 2023 r. pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany na prawach wyłączności jako zaplecze budowy – miejsce składowania materiałów budowlanych, a powierzchnia tego zajęcia wynosiła 86,4 m² (18 m x 4,80 m); podmiotem zajmującym pas drogowy w skarżący, który nie posiadał na to zezwolenia zarządcy drogi; fakt zajęcia wynika z pisma Straży Miejskiej w Łodzi z 13 czerwca 2023 r. skierowanego do Zarządu Dróg i Transportu wraz z dokumentacją fotograficzną, z ustaleń kontroli w terenie dokonanej przez pracowników Wydziału Zezwoleń w Zarządzie Dróg i Transportu w Łodzi w dniu 16 czerwca 2023 r. oraz ortofotomapy z naniesioną nań siatką działek ewidencyjnych i zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego.
WSA w Łodzi stanął na stanowisku, że ustalenia, że materiały budowlane poza paletami – głównie w postaci kostki brukowej – zostały przez skarżącego sprzedane osobie trzeciej, która sukcesywnie zabierała materiał z miejsca przechowywania w pasie drogowym, nie miały znaczenia dla sprawy. Istotna była bowiem kwestia sprawstwa, a mianowicie to, kto zajął pas drogowy bez zezwolenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niewątpliwie był nim skarżący, co dostatecznie potwierdza znajdujący się w aktach przyjęty przez skarżącego mandat karny z 15 czerwca 2023 r. (seria Df nr 0059357), będący następstwem ustaleń dokonanych przez strażników miejskich, w którym skarżący został wskazany jako sprawca wykroczenia polegającego na tamowaniu lub utrudnianiu ruchu na drodze publicznej (poprzez składowanie tychże materiałów i odpadów budowlanych). W sprawie nie było sporne, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], a w okresie objętym zaskarżoną decyzją na gruncie tym były prowadzone roboty budowlane, jak i to, że skarżący zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie posiadał.
WSA w Łodzi podzielił ocenę, że nie było żadnych podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy słusznie przystąpił więc do nałożenia kary, rozpoczynając od weryfikacji wysokości kary nałożonej przez organ I instancji. W wyniku jego ustaleń kara ta uległa obniżeniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Kolegium zastosowało tu właściwą stawkę (4 zł za 1m²/dzień – zgodnie z l.p. V. pkt 8 uchwały Nr LX/1804/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2022 r. poz. 3671; zm.: Łódzk. z 2022 r. poz. 7025). Kara w wysokości 13.824 zł jest wynikiem prawidłowego jej wyliczenia w postaci 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 udp), gdzie podstawę wyliczenia opłaty stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 udp).
Skarżący R. K., zwany dalej też: "skarżącym kasacyjnie", nie zgodził się z powyższym wyrokiem i uczynił go przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie wyroku WSA w Łodzi z 24 października 2024 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wywołanych wywiedzeniem skargi kasacyjnej, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 ppsa skargę kasacyjną oparta na zarzutach:
1. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 189f pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") w zw. z art. 90 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2119) przez ich niewłaściwą wykładnię i dowolne uznanie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy uprzednie ukaranie skarżącego w postępowaniu mandatowym za popełnienia wykroczenia zdefiniowanego przepisem art. 90 § 1 Kodeksu wykroczeń nie spełniło celu uzasadniającego nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, której celem, w ocenie WSA w Łodzi, jest karanie za dopuszczenie się deliktów administracyjnych, podczas gdy fakt uprzedniego ukarania skarżącego w ramach postępowania mandatowego, które skutkowało natychmiastowym usunięciem materiałów budowlanych znajdujących się w pasie drogowym ul. [...] w Ł., wyeliminowało w samo w sobie potrzebę ukarania skarżącego z zastosowaniem instrumentu prawnego wynikającego z przepisu art. 40 ust. 12 udp, wobec zaprzestania dopuszczania się deliktu administracyjnego i co ewentualnie otwierało zarządcy drogi możliwość nałożenia na skarżącego opłaty za zajęcie pasa drogowego wyliczonej zgodnie z ogólnymi zasadami wynikającymi z przepisów art. 40 ust. 1, 3 i 4 udp za okres faktycznego zajęcia pasa drogowego i co łącznie należy uznać za spełnienie celu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, które winno skutkować podjęciem decyzji o odstąpieniu od jej nałożenia.
2. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 1 w zw. z art. 2a pkt. 2 w zw. z art. 40 ust. 12 udp przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki prawne upoważniające zarządcę drogi do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, podczas gdy przesłanką materialno-prawną nałożenia takiej kary jest posiadanie przez zajętą drogę statusu drogi publicznej, która to kategoria w przypadku dróg gminnych implikuje przysługiwanie prawa własności działki gruntu stanowiącej drogę właściwej gminie, podczas gdy działka gruntu nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł., stanowiąca ulicę [...], należy do osoby fizycznej – A. M., córki B. i H., i jako taka nie spełnią kryterium "drogi publicznej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takiego rodzaju przesłanek, w świetle dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy, z urzędu nie odnotowano.
Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 182 § 2 ppsa oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r.IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r.FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r. II GSK 634/19).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 ppsa, to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z: 9 marca 2005 r.FSK 618/04, 3 grudnia 2024 r. II GSK 1000/24).
Procedowana skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie z postawionych zarzutów i nie cała argumentacja na ich poparcie okazały się trafne.
W pierwszej kolejności należy się więc odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pożądanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu nie mogły przynieść zarzuty naruszenia "art. 189f pkt 2" kpa w zw. z art. 90 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń, tym bardziej że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany. Jednym z warunków prawidłowego sformułowania zarzutu kasacyjnego jest bowiem wskazanie przepisu wraz z jego mniejszymi jednostkami redakcyjnymi, jeśli takie dany przepis zawiera. Obydwa przywołane przepisy dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Przepis art. 189f kpa dzieli się przy tym na trzy paragrafy, która dzielą się na jeszcze mniejsze jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak jednoznacznie, który paragraf art. 189f kpa miałyby zostać naruszony w niniejszej sprawie, tym bardziej że zarówno art. 189f § 1, jak i § 2, zawierają punkty o numerze 2. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Prawidłowo sformułowany zarzut winien zatem precyzować, którego paragrafu dotyczy ze wskazaniem mniejszej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Dlatego też zarzut naruszenia art. 189f pkt 2 kpa z uwagi na swoją konstrukcyjną wadliwość nie mógł zostać uznany za zasadny.
W stanie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadny ocenił natomiast zarzut odnoszący się do kwestii naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art. 2a pkt. 2 w zw. z art. 40 ust. 12 udp.
Istota sprawy koncentruje się na problemie, czy legalne było nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 udp.
Zgodnie z art. 1 udp, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stąd a contrario droga publiczna nie może stanowić własności osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych. W tym miejscu należy jeszcze przywołać art. 2a ust. 2 udp, zgodnie z którym drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wobec powyższego aby dana droga stanowiła drogę gminną wszystkie działki wchodzące w jej zakres muszą stanowić własność gminy.
Zaliczenie drogi w poczet dróg gminnych zostało uregulowane w art. 7 ust. 1 udp, zgodnie z którym do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.
Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nie można zaliczyć drogi do kategorii dróg gminnych, jeżeli chociaż część tej drogi posiada innych niż gmina właścicieli, a zatem uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 14lipca 2020 r. I OSK 2846/19,). Jak słusznie podniósł bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2013 r. II GSK 300/12: "Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest zatem trafne stanowisko, że nie ma znaczenia czyją własnością jest grunt na którym znajdują się reklamy, a znaczenie ma tylko to, że były umieszczone w pasie drogowym". Co więcej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że uchwała o ustaleniu przebiegu istniejącej drogi gminnej ma charakter deklaratoryjny. Nie może ona służyć jako narzędzie do konstytutywnego regulowania granic własnościowych drogi gminnej oraz usuwania sporów własnościowych między gminą a podmiotami trzecimi (por. wyrok NSA z: 7 marca 2024 r.II GSK 1465/23, 15 stycznia 2025 r. II GSK 1642/21).
Należy przy tym zauważyć, że skarga na uchwałę rady gminy w sprawie zaliczenia konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych może być zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153). Wówczas skarżący musiałby wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wyżej wymienioną uchwałą. Niniejsza sprawa nie dotyczy wprawdzie oceny prawnej określonej uchwały, ale nie można wykluczyć, że podmiot, który nie jest właścicielem działki zaliczonej wbrew art. 7 w zw. z art. 2a ust. 2 udp do kategorii dróg gminnych, mógłby być uznany za niemającego interesu prawnego do kwestionowania takiej uchwały.
Ponadto specyficzny tryb przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu wyżej wymienionych jednostek, statuuje art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu stwierdza, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Należy więc zauważyć, że przy tak ukształtowanej konstrukcji przejęcia na własność jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, skarżący kasacyjnie nie będąc właścicielem działki zajętej w trybie powołanego przepisu, nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu ostatecznej decyzji wojewody.
Według ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa wyrokowania, ul. [...] w Ł. była w okresie objętym skarżoną decyzją zaliczona na podstawie stosownej uchwały do dróg gminnych, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp) obejmował działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], graniczącą z posesją nr [...]. Z wypisu z rejestru gruntów z 23 czerwca 2023 r., stanowiącego część akt administracyjnych, zdaniem WSA w Łodzi, wynika, że działka nr [...] została oznaczona symbolem dr, a ul. [...] ma status drogi gminnej Nr [...] (poz. 189 wykazu dróg publicznych miasta Ł.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe nie dowodzi jednak, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] jest drogą gminną.
Z okoliczności przedstawionych w skardze kasacyjnej wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność prywatną, na co wskazywać ma treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny ustalenia te podziela. W Dziale II ("Własność") Księgi wieczystej nr [...] wpisano bowiem, że działka nr [...] stanowi własność osoby fizycznej – A. M. Przy czym w Dziale III ("Prawa, Roszczenia i Ograniczenia) w rubryce 3.4 wpisano ostrzeżenie, że "Stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym z uwagi na fakt, że na podstawie Aktu poświadczenia dziedziczenia [...] przed M. K. zastępcą T. Ś. Notariusza w Z., J. M. i M. B. nabyli po ½ części każdy z nich spadek po zmarłej A. M. ujawnionej w niniejszej Księdze wieczystej jako właściciel". Powyższe ostrzeżenie nie zmienia jednak faktu, że nie można wykluczyć sytuacji, że właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] jest osoba fizyczna lub osoby fizyczne, a nie gmina.
Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 341), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a domniemanie to może być obalone, co do zasady, wyłącznie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej wszczętym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (por. np. uchwałę SN III CZP 123/10 i cyt. tam orzecznictwo).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] może stanowić w własność innego podmiotu niż gmina, uzasadnia twierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość może faktycznie nie być (w części/całości) drogą gminną. Z powyższego wywodu wynika, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i Kolegium, było co najmniej przedwczesne.
Faktem jest, że skarżący nie zakwestionował stanu prawnego nieruchomości obejmującej działkę nr [...] na poprzednim etapie postępowania. Podniósł to dopiero przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i dopiero przed tym sądem zakwestionował własność gminy w stosunku do zajętej przez skarżącego nieruchomości. Wprawdzie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r. II OSK 2441/10 stwierdzono, że obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych – gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy (art. 2a ustawy o drogach publicznych), odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej, w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a ustawy o drogach publicznych. Uregulowaniu tych stanów prawnych ma służyć przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na co zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, nie stosując jednak tej normy przy rozstrzyganiu sprawy, nie mógł więc naruszyć prawa materialnego w tym zakresie. Jednak powyższe orzeczenie odnosiło się do odmiennego niż w niniejszej sprawie stanu faktycznego, którego przedmiotem były warunki zabudowy terenu, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowiska tego nie podziela w odniesieniu do stanów faktycznych opartych na art. 40 udp. Niewątpliwe bowiem jest, że przejęcie na własność jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) uwarunkowane jest wydaniem ostatecznej decyzji przez wojewodę. Co więcej, jest to decyzja uznaniowa, gdyż muszą zostać spełnione przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a więc, że konkretna nieruchomość pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a nie stanowiąca ich własności, a jednocześnie zajęta pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Potwierdzenie tego stanu rzeczy znajduje się dopiero w decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i może być wydana wyłącznie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Innymi słowy decyzja taka nie może zostać wydana w sytuacji braku bezsprzecznych i niespornych dowodów świadczących o tym, że dana nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, natomiast była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 28 października 2024 r. I OSK 1431/23). Istotne jest więc, że bez potwierdzenia przejścia własności poprzez istnienie ostatecznej decyzji wojewody, nie ma jakiegokolwiek domniemania w tym zakresie. Może się bowiem okazać w konkretnym przypadku, że decyzja będzie negatywna dla wnioskodawcy. Zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powoduje bowiem odebranie prawa własności nieruchomości lub jej części z mocy samego prawa i dlatego spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie, które warunkują jego zastosowanie, nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, dlatego musi być wyczerpująco wyjaśnione i udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. I OSK 2777/19).
Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2017 r. I OSK 1771/06 dotyczący także sprawy administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że strona powołała się jednocześnie – odnosząc się do kwestii własności gruntu podnoszonej (pod rzekomą drogę publiczną – przyp. własny Sądu) – na treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ale w aktach sprawy brak stosownej decyzji właściwego wojewody, o jakiej mowa w ust. 3 tego artykułu. To sprawiło, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że problem podniesiony przez stronę nadal wymagał stosownego wyjaśnienia organu prowadzącego postępowanie. Z powyższego wynika zatem, że w przypadku ujawnienia w księdze wieczystej innych właścicieli drogi publicznej niż stosowna jednostka samorządu terytorialnego do akt administracyjnych dołączona powinna być powyższa decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Wobec powyższego z punktu widzenia zarzutu określonego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów art. 1 w zw. z art. 2a pkt. 2 w zw. z art. 40 ust. 12 udp istotne jest wykazanie przez organ za pomocą odpisu z księgi wieczystej, czy zajęty przez skarżącego grunt stanowił własność gminy, czy to na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czy też na innej podstawie, co należy ustalić w postępowaniu administracyjnym. Trafnie podkreśla się ten wymóg w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazując, że pas drogowy to obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10, LEX nr 1080103). Pasem drogowym jest więc wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest zatem trafne stanowisko, że nie ma znaczenia czyją własnością jest grunt na którym znajdują się reklamy, a znaczenie ma tylko to, że były umieszczone w pasie drogowym (wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 300/12; wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2023 r. III SA/Kr 1691/22 iIII SA/Kr 1889/22). Nie jest dopuszczalne z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i ochrony prawa własności nie tylko pobieranie opłat o których mowa w art. 40 udp za zajęcie pasa drogowego w zakresie w jakim konkretna działka wchodząca w jego skład nie stanowi własności gminy, ale tym bardziej nakładanie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji gdy nie może się on wylegitymować prawem własności. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na podstawie której gmina ma prawo przejąć na własność nieruchomości zajętych pod drogi publiczne obowiązuje od wielu lat i organy miały czas na prawidłowe ukształtowanie własności działek wchodzących w skład pasa drogowego. Do czasu wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 wskazanej ustawy formalnym właścicielem działek wchodzących w skład drogi pozostaje osoba fizyczna czy osoba prawna wpisana jako taka w księdze wieczystej.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i skarżonej decyzji SKO w Łodzi, wydanej na skutek rozpoznania odwołania. Organ ma więc obowiązek prawidłowego ustalenia, kto jest właścicielem działki, która została zajęta przez skarżącego kasacyjnie.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa, art. 200 ppsa i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 6040 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (208 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który prowadził sprawę w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (1800 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za udział w postpowaniu przed WSA (3600 zł) oraz równowartość wpisu od skargi (415 zł).