II GSK 563/10

II GSK 563/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /sprawozdawca/
Jan Bała
Magdalena Bosakirska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Lu 607/09 - Wyrok WSA w Lublinie z 2010-01-15
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
Art. 4
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 Art.l 74
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 607/09 w sprawie ze skargi J. Sz. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 lipca 2009 r. nr [] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. o sygn. akt I SA/Lu 607/09 oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia 22 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych za 2004 rok.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 28 maja 2004 r. J. S. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W ramach wszczętego postępowania została przeprowadzona kontrola kompletności oraz kontrola administracyjna wniosku.
W dniu 5 sierpnia 2004 r. J. S. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Z kolei w dniu 15 grudnia 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. złożył Akt Notarialny Rep. A Nr [...] z dnia 7 grudnia 2004., na mocy którego posiadanie gospodarstwa rolnego zostało przeniesione na G. i S. małżeństwo S., oraz oświadczenie informujące, iż z dniem 7 grudnia 2004 r. całkowicie zaprzestał działalności rolniczej.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu 8 marca 2005 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności do gruntów rolnych, a w dniu 22 marca 2005 r. decyzję o przyznaniu renty strukturalnej.
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2009r. stwierdzona została nieważność decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, gdyż decyzja ta rażąco naruszała przepis art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). W związku z tym, w dniu 28 maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wydał nową decyzję o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych.
Po rozpoznaniu odwołania strony Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w E. w zaskarżonej decyzji podtrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w tej kwestii. Organ odwoławczy podniósł, iż podstawę prawną przyznania płatności bezpośrednich stanowi art. 2 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru, zgodnie z którym płatność może być przyznana tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Przeniesienie posiadania przed wydaniem tej decyzji uniemożliwia przyznanie płatności bezpośrednich. Z aktu notarialnego z dnia 7 grudnia 2004 r. wynika, że przeniesione zostało posiadanie gospodarstwa rolnego. Tym samym w dniu 8 marca 2005 r. tj. w dacie wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznaniu płatności Skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego i w związku z tym niemożliwe było przyznanie mu wnioskowanej płatności.
Na powyższą decyzję J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L.
Sąd I instancji powołując się na treść art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru płatności bezpośrednie przyznawane są w systemie rocznym. Prawo do płatności ma ścisły związek z gospodarstwem rolnym. Służy ono bowiem realizacji określonych celów, dotyczących gospodarstwa rolnego i przysługuje każdemu posiadaczowi tego gospodarstwa, który spełnia określone wymagania - przede wszystkim o charakterze przedmiotowym.
Wskazuje to, w ocenie Sądu, iż dla przyznania płatności na podstawie wniosku producenta rolnego złożonego na dany rok kalendarzowy istotne było ustalenie stanu posiadania gruntów rolnych i utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy objęty wnioskiem o płatność. Skoro Skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego przez cały rok 2004, to nie spełnił warunków do otrzymania płatności bezpośrednich na ten rok.
Zdaniem Sądu I instancji powyższemu stanowisku nie stoi na przeszkodzie treść wskazywanego w skardze art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr[...], zgodnie z którym działki, do których rolnik domaga się dopłat powinny pozostawać w jego dyspozycji przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Agencji, iż posiadanie przez producenta rolnego gruntów rolnych, ocenia się na dzień wydania decyzji w sprawie płatności.
Sąd I instancji zaznaczył, iż wbrew twierdzeniom Skarżącego przedstawionym w piśmie procesowym z dnia 6 stycznia 2010 r. syn i synowa wnioskodawcy - mogli przejąć płatności na rok 2004 na podstawie art. 4 ust.1 tej ustawy, zgodnie z którym gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Sąd I instancji podkreślił, że uprawnieni w zakreślonym terminie nie złożyli wspomnianego wniosku.
Od wyroku Sądu I instancji J. S. złożył skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust.1 i ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.) poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w nieuwzględnieniu przy jej dokonywaniu, norm zawartych w wiążących Polskę przepisach prawa unijnego w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, nr 1452/2001 WE, nr 1453/2001 skutkiem czego było uznanie, że jednym z warunków przyznania płatności bezpośrednich jest posiadanie działek gruntu przez cały rok kalendarzowy i w konsekwencji przyjęcie stanowiska, że nie ma podstaw do przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich za rok 2004.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podniósł, że art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. wskazywał, iż warunkiem otrzymania płatności przez osobę fizyczną było posiadanie przez producenta działek rolnych o łącznej powierzchni mniejszej niż 1 ha. Innych warunków przyznania płatności ustawa nie określała. Mając na uwadze, że powołana ustawa związana była z implementacją prawa europejskiego tj. rozporządzenia Rady WE z dnia 29 września 2003 r. nr 1782/2003 dlatego według Skarżącego wykładnia ustawy nie może być dokonywana w sprzeczności z normami prawa unijnego. Przepis art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady daje autonomię Państwom Członkowskim, jak należy liczyć okres posiadania gruntów. Według Skarżącego w myśl wspomnianego przepisu rolnikowi, który w danym roku kalendarzowym wystąpił o dopłaty do posiadanych przez siebie gruntów i posiadał je przez okres co najmniej dziesięciu miesięcy powinno się przyznać dopłatę, o ile utrzymuje on grunty w dobrej kulturze rolnej. Zdaniem Skarżącego ani przepis art. 4 ani żaden innych przepis ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. nie wskazywał rozwiązania sytuacji, w której pomimo przeniesienia posiadania gruntów, w okresie poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu płatności, następca nie wystąpił o jej przyznanie.
Mając powyższe na uwadze, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt. 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art.2 ust.1 i ust.2 oraz art.4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów prawa nieuwzględniającą przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 z 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną warunkiem uzyskania dopłat przez rolnika (wnioskodawcę) jest posiadanie gospodarstwa rolnego (działek rolnych objętych wnioskiem) przez okres co najmniej dziesięciu miesięcy, począwszy od daty określonej przez państwo członkowskie z tym, że data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku.
W tym miejscu należy więc przypomnieć, że płatności bezpośrednie są formą wsparcia bezpośredniego w ramach polityki rolnej, będącej jednym z głównych celów Unii Europejskiej. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że ustawa z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ustalała warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonych w Rozporządzeniu Nr 1782/2003. Stosownie do treści art.2 lit.a wymienionego wyżej rozporządzenia "rolnikiem" jest osoba fizyczna lub prawna, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art.299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Z treści powołanego przepisu prawa wynika, że istnieje związek pomiędzy osobą fizyczną lub prawną, czy też grupą osób a ich gospodarstwem rolnym oraz prowadzoną przez nie działalnością rolniczą. Ponadto z treści rozporządzenia wynika, że zasadą jest, iż płatności przyznawane są na wniosek rolnika, złożony w określonym przez Państwa Członkowskie terminie. Oznacza to, że płatności bezpośrednie są ściśle powiązane z rolnikiem, który na określonych działkach rolnych prowadzi działalność rolniczą i utrzymuje grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Tak więc skoro płatności bezpośrednie są ściśle powiązane z rolnikiem, to każda zmiana podmiotowa powoduje określone skutki w zakresie uprawnień co do przysługujących płatności. Regulacja taka znajduje także swoje uzasadnienie w przepisach wykonawczych do w/w Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Na podstawie odesłania zawartego w art.145 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 Komisja, uwzględniając wymóg przyjęcia szczegółowych przepisów dotyczących wdrożenia tego aktu, wydała Rozporządzenie Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30.04.2004 str.18). Poza sporem pozostaje okoliczność, że rozporządzenia, jako jedna z form wtórnego prawa wspólnotowego, są aktami prawnymi, które obowiązują w całości i podlegają bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Należy jednak podkreślić, że bezpośrednie stosowanie rozporządzenia w państwach członkowskich nie wyklucza możliwości nałożenia na państwa członkowskie obowiązku wydania odpowiednich aktów normatywnych (przepisów wykonawczych), gdy wymagają tego przepisy rozporządzenia.
W tym miejscu przypomnieć więc należy, że w art.74 Rozporządzenia Nr 796/2004 określone zostały następstwa przekazywania gospodarstw rolnych w zakresie nabycia prawa do uzyskania płatności z nimi związanych. Niewątpliwie prawodawca wspólnotowy przyjął, że przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa rolnego w przypadku, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo rolne przez jednego rolnika na rzecz innego rolnika, po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania takiej pomocy. Ponadto przepis ten wskazuje, że pomoc, o którą ubiega się przekazujący, przyznawana jest przejmującemu w przypadku, gdy w odpowiednim czasie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu gospodarstwa rolnego i zwróci się o wypłacenie pomocy, a także przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze, a ponadto gdy zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa rolnego. Natomiast w przypadku, gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego rolnika po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu, pod warunkiem, że w czasie przekazywania ustalonym przez państwa członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się z wnioskiem o wypłacenie pomocy oraz przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze. Wreszcie wskazać należy, że zgodnie z ust.6 wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia państwa członkowskie mogą zdecydować, tam gdzie ma to zastosowanie, o przyznaniu pomocy przekazującemu. W takim przypadku: przejmującemu nie przyznaje się żadnej pomocy; państwa członkowskie zastosują z potrzebnymi zmianami, wymogi określone w ust.2-5 tego przepisu. Podkreślić także należy, że wskazany wyżej przepis art.74 rozporządzenia wprowadza zasady przekazywania gospodarstw, odnoszące się do stron tej czynności prawnej, przyjmując, że: a) wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego występującego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego, b) wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszelkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych, c) gospodarstwo przekazane uważa się, tam gdzie ma to zastosowanie, za odrębne gospodarstwo w odniesieniu do roku gospodarczego lub danego okresu premiowego.
Niewątpliwie z tej regulacji wspólnotowej wynikają następstwa przekazania gospodarstwa rolnego w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a przyznaniem płatności. Z tych względów przywołany w skardze kasacyjnej przepis art.4 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, zgodnie z przyznaną krajom członkowskim w Rozporządzeniu Nr 796/2004 kompetencją, ma charakter wykonawczy i uzupełniający w stosunku do przyjętych w Rozporządzeniu reguł przyznawania pomocy w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że skuteczne przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego w wyniku jednej z czynności prawnych opisanych w tym przepisie praw powoduje skutek w postaci przejścia prawa do dopłaty na rzecz innego podmiotu (przejmującego) i z punktu widzenia procesowego następuje przekształcenie po jednej ze stron istniejącego stosunku prawnego w ten sposób, że przejmujący staje się stroną tego stosunku prawnego w miejsce poprzednika (wnioskodawcy), a następnie staje się adresatem decyzji o przyznaniu pomocy. Jednocześnie wystąpienie przez przejmującego z wnioskiem o przyznanie pomocy w zakreślonym terminie stanowi wyjątek od zasady dotyczącej obowiązku przestrzegania przez kraje członkowskie wiążącego określenia terminu do składania wniosku o przyznanie pomocy przez producenta rolnego, który wystąpił z wnioskiem na dany rok.
Uwzględniając omówione wyżej regulacje prawa wspólnotowego oraz mając na uwadze przepisy prawa krajowego należy stwierdzić, że w wyniku opisanych wyżej przekształceń podmiotowych, przejmujący gospodarstwo rolne staje się (wstępuje) producentem rolnym, który przy spełnieniu warunków uzasadniających przyznanie prawa pomocy w odniesieniu do konkretnego gospodarstwa rolnego, przedstawieniu dowodów potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i po złożeniu w określonym terminie stosownego wniosku, staje się adresatem decyzji o przyznaniu płatności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.