II GSK 556/25

II GSK 556/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Służba zdrowia
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1444/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-02
Skarżony organ
Rada Lekarska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 par. 4; art. 190.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2020 poz 514
art. 12 ust. 3; art. 57 ust. 2 i 3.
Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1444/24 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r., nr 35/20/VIII-pouf w przedmiocie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz R. G. 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2024 r. w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 35/20/VIII-pouf w przedmiocie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 6 października 2020 r. nr 26/2020 oraz zasądził od Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz R. G. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Okręgowa Rada Lekarska w Rzeszowie powołała komisję do oceny stanu zdrowia lekarza – R. G. (dalej: "Skarżący") - z uwagi na informacje zawarte w oświadczeniu jego pracodawcy z 22 maja 2020 r. o rozwiązaniu umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia. W oświadczeniu tym wskazano na nienależyte wykonywanie obowiązków pracowniczych przez Skarżącego polegające na: (-) odmowie udzielania pacjentom świadczeń zdrowotnych zgodnie z zasadami sztuki medycznej (w okresie 18-21 maja 2020 r. nie przyjął w gabinecie żadnego pacjenta, 21 maja 2020 r. przeprowadził badanie oka pacjenta przez szybę w drzwiach nie wykonując prawidłowego badania fizykalnego; (-) nieadekwatnym do okoliczności, nadmiernym uzewnętrznianiu swoich obaw dotyczących zarażenia koronawirusem, co wywoływało dyskomfort po stronie pacjentów (21 maja 2020 r. odmówił skorygowania przedłożonego przez pacjenta zaświadczenia umożliwiającego nabycie specjalnego łóżka w sklepie z zaopatrzeniem medycznym, powołując się na ryzyko zarażenia koronawirusem w przypadku dotknięcia dokumentu, zaś od innego pacjenta odmówił przyjęcia karty leczenia szpitalnego powołując się na koronawirus); (-) powołując się na obawy dotyczące zarażenia koronawirusem dezorganizował proces udzielania świadczeń zdrowotnych i wywoływał stres po stronie personelu (sprzeciwiał się pobieraniu krwi, podnosił że dla potrzeb wykonania zwykłego zastrzyku pacjenta należy kierować na szpitalny oddział zakaźny; odmawiał przyjmowania dokumentacji medycznej pacjentów; od lutego 2020 r. nie uczestniczył w odbywaniu wizyt domowych u pacjentów), (-) naruszał zasady współżycia społecznego w zakładzie pracy (wielokrotnie podsłuchiwał rozmowy telefoniczne prowadzone przez personel ośrodka zdrowia, w którym jest zatrudniony; sposób w jaki komunikuje się z pozostałym personelem powoduje, że pracownicy deklarują brak woli współpracy z nim, z uwagi na wywoływane przez niego napięcia i stres).
Zaskarżoną uchwałą z 10 grudnia 2020 r. nr 35/20/VIII-pouf Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie (dalej również: "ORL") z 6 października 2020 r. nr 26/2020, w sprawie powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności Skarżącego do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Podstawę prawna tej uchwały stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 40 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 965 ze zm.) w związku z uchwałą Naczelnej Rady Lekarskiej z 12 lutego 2010 r. nr 2/10/\/l w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 514 ze zm.).
Wyrokiem z 22 marca 2022 r. sygn. V SA/Wa 771/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 kwietnia 2024 r. sygn. II GSK 517/23 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd stwierdzając, że kontrolowana uchwała nie jest niezgodna z prawem. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi, w tym do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ani do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. NSA wskazał na potrzebę zajęcia jednoznacznego, zindywidualizowanego stanowiska wobec pojęcia "uzasadnionego podejrzenia" oraz wobec zawartego w tym przepisie odesłania pozasystemowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił konsekwencje wyroku w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2032/20.
W piśmie procesowym z 6 czerwca 2024 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwał organów obu instancji, stwierdzenie wydania tych uchwał z naruszeniem prawa oraz umorzenie postępowania wszczętego uchwałą Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r. nr 26/2020. Dodatkowo Skarżący zarzucił, że Naczelna Rada Lekarska i Okręgowa Rada Lekarska w IX, VIII i VII kadencji zostały wyłonione w wyniku nieważnych wyborów delegatów na zjazdy lekarskie, jak również, że przewodnicząca komisji powołanej ww. uchwałą nr 26/2020 nie była członkiem okręgowej rady lekarskiej powołującej komisję, co jest niezgodne z § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Skarżący wniósł także o skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego RP i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytań prawnych i prejudycjalnych o zgodność z prawem korespondencyjnego wyboru delegatów na zjazdy w izbach lekarskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty powołane na jej poparcie okazały się zasadne.
Na wstępie, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała podlega kontroli sądowej jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), a więc uwzględnienie skargi może polegać na uchyleniu aktu, a nie stwierdzeniu jego nieważności.
Zdaniem WSA, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, na mocy uchwały z 12 lutego 2010 r. nr 2/10/\/l, która została powołana w treści zaskarżonej uchwały, Naczelna Rada Lekarska umocowała Prezydium do działania w jej imieniu m.in. w sprawach indywidualnych do których stosuje się przepisy k.p.a. oraz do podejmowania uchwał w sprawach lekarzy, do których na podstawie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty stosuje się przepisy k.p.a. Zmiany osobowe w składzie Rady lub Prezydium, w tym związane z upływem kadencji, nie miały wpływu na ważność tego umocowania.
Ponadto, w ocenie WSA, nie doszło do utrzymania w mocy przez organ odwoławczy uchwały organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem właściwości miejscowej organu. Do rozpoznania sprawy niezdolności lekarza do wykonywania zawodu właściwa miejscowo jest okręgowa rada lekarska izby, której członkiem jest lekarz (zob. E. Zielińska, B. Namysłowska-Gabrysiak [w:] E. Barcikowska-Szydło, A. Dąbek, R. Kubiak, K. Majcher, M. Malczewska, K. Sakowski, K. Syroka-Marczewska, E. Zielińska, B. Namysłowska-Gabrysiak, Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 12). W przypadku Skarżącego była to Okręgowa Rada Lekarska w Rzeszowie, co znajduje potwierdzenie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2021 r. sygn. VII SA/Wa 2032/20.
Sąd I instancji podkreślił również, że fakt, iż organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrzył sprawę, przed wydaniem wskazanego powyżej wyroku, nie mogło być zakwalifikowane jako wada uzasadniająca wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały z 6 października 2020 r. nr 26/2020 oraz utrzymującej ją w mocy uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 10 grudnia 2020 r. nr 35/20/VIII-pouf. W ocenie Sądu I instancji, nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., ponieważ decyzja nie została wydana w oparciu o inną decyzją lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył również, że motywy uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r. nr 26/2020 zostały przedstawione w formie pisemnej w sposób, który pozwalał na realizację podstawowych funkcji uzasadnienia rozstrzygnięcia, tj. zapoznanie się ze sposobem rozumowania organu i postawienie zarzutów podważających stanowisko organu co do meritum zarówno w odwołaniu, jak i w skardze skierowanej do Sądu. Umożliwiło to także Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem wydanych w sprawie uchwał z uwzględnieniem zarzutów sformułowanych w skardze.
Sąd I instancji uznał jednak, że zarzuty wskazujące na brak podstaw do zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 514) są zasadne. W ocenie Sądu, organy po przeprowadzeniu postępowania powinny w sposób przekonujący wykazać, dlaczego zgromadzone dowody uzasadniają przypuszczenie, że stan zdrowia lekarza, oceniany w sferze faktów a nie domniemań, uprawdopodabnia podejrzenie, że zachodzą co do niego uzasadnione wątpliwości uzasadniające powołanie komisji lekarskiej. Zdaniem WSA, dla powołania komisji lekarskiej nie były wystarczające okoliczności wymienione w uchwale OLR, ponieważ nie są oczywiste i nie zostały poparte dowodami. Wymienione w uchwale ORL powody jej podjęcia, będące w istocie przyczynami rozwiązania ze skarżącym umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia, nie stwarzały podejrzeń co do stanu zdrowia psychicznego skarżącego. Sąd zaznaczył, że organy samorządu zawodowego nie prowadziły postępowania wyjaśniającego i nie dokonały żadnych ustaleń, które pozwalałyby uznać, że w sprawie wykazano spełnienie przesłanki "uzasadnionego podejrzenia" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty.
Sąd I instancji za zasadny uznał również zarzut dotyczący wadliwości składu powołanej komisji. Uwzględniając okoliczności powołane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2023 r. sygn. V SA/Wa 3115/22, co było wiadome Sądowi z urzędu, powołana uchwałą Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z 6 października 2020 r. nr 26/2020, utrzymaną w mocy uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 10 grudnia 2020 r., komisja orzekającą w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, nie spełniała wymogu zgodności z § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (Dz.U. Nr 246 poz. 1475). Przewodnicząca tej komisji nie była bowiem członkiem okręgowej rady lekarskiej powołującej komisję.
Sąd nie uwzględnił natomiast wniosków Skarżącego o skierowanie pytań prawnych do Trybunał Konstytucyjnego i prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz o przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zagadnień prawnych, uznając brak podstaw do wystąpień w tym zakresie. Zdaniem Sądu, z powodów wcześniej opisanych, kwestie podnoszone przez stronę w formułowanych pytaniach nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Sąd I instancji stwierdził, iż rozpoznając ponownie sprawę organ powinien uwzględnić przedstawioną w orzeczeniu ocenę prawną, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy wobec Skarżącego wystąpiły przesłanki warunkujące powołanie komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, umożliwić Skarżącemu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a następnie wydać należycie umotywowane rozstrzygnięcie.
W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skarżący nie zgadzając się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lipca 2024 r., wywiódł skargę kasacyjną, w której zaskarżył go w całości zarzucając mu na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż zaskarżone uchwały są aktami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem - w przypadku uwzględnienia skargi - ma do nich zastosowanie przepis art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargą na akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, a zatem co do zasady - nie jest możliwe stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - podczas gdy zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności uchwał, o których mowa powyżej - zgodnie z wnioskiem skarżącego - było możliwe, a jego wniosek w tym zakresie zasadny gdyż zaskarżone uchwały są decyzjami administracyjnym o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., co wprost wynika z art. 57 ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a.;
II. naruszenie prawa materialnego, polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji nieprawidłowym zastosowaniu polegającym na:
1) naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - za Naczelną Radą Lekarską i Okręgową Radą Lekarską w Rzeszowie - przepisu prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; NRL i ORL w IX , VIII, VII kadencji zostały wyłonione w wyniku nieważnych wyborów delegatów na zjazdy lekarskie i są oraz były nielegalne, a ich wszystkie decyzje są nieważne. W sytuacji nieważnego wyboru decyzje organów są wydane z naruszeniem przepisów o właściwości zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a. i nieważne;
2) naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 57 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty poprzez uznanie, że:
a) Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (które nie jest organem) było właściwe do rozpatrzenia odwołania skarżącego od Uchwały Nr 51/2022 OIL w Rzeszowie do Naczelnej Rady Lekarskiej, bowiem:
b) na podstawie art. 57 ust. 1 Ustawy o zawodzie lekarza i dentysty odwołanie skarżący wniósł do organu jakim jest NRL; Prezydium NRL w dacie orzekania nie posiadało wymaganego przez art. 40 ust. 4 zd. drugie ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 2019 r., poz. 965),zwanej dalej u.i.l, upoważnienia od ustawowego organu odwoławczego, tzn. od Naczelnej Rady Lekarskiej;
c) art. 40 ust. 4 określa, że Naczelna Rada Lekarska może, ale nie musi, w drodze uchwały, upoważnić Prezydium do podejmowania uchwał w sprawach lekarzy, do których na podstawie Ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego, odnoszące się do decyzji administracyjnych. Sformułowanie może, ale nie musi oznacza fakultatywny charakter takiego działania, co oznacza, że nie upoważnia z mocy ustawy. W IX kadencji, czyli w okresie rozpatrywania niniejszej sprawy to NRL była właściwa do rozpatrywania odwołania od uchwały 51/2022 ORL w Rzeszowie. Wynika z tego, że NRL ma prawo pozostawić sobie te uprawnienia nie dając upoważnienia Prezydium NRL w danej kadencji;
d) przywołane w decyzji upoważnienie objęte uchwałą Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 12 lutego 2010 r., nr 2/10/VI nie dotyczy podejmowania uchwał w sprawach lekarzy, do których na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, odnoszące się do decyzji administracyjnych. Upoważnienie to upoważnia jedynie Prezydium NRL do działania w imieniu NRL w sprawach podejmowania uchwał (par. 2.4) między posiedzeniami NRL, a zatem nie do podejmowania uchwał a jedynie ich przygotowania i administrowania tym procesem;
e) przywołane w decyzji upoważnienie objęte uchwałą Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 12 lutego 2010 r,, nr 2/10/VI nie było adresowane do Prezydium w składzie orzekającym w badanej sprawie, gdyż uchwałę upoważniającą podjęto jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej kadencji organów samorządu lekarskiego kilkanaście łat temu, których skład osobowy aktualnie jest odmienny. W świetle orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego VI SA/Wa 2186/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009- 02-24, II GSK 494/09 (cytuje trzeci akapit od końca: Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a. powinno być wydawane w formie pisemnej, w którym należy szczegółowo określić zakres upoważnienia oraz jego ramy czasowe. Może być ono jednorazowe lub stałe, zaś w przypadku wydania na czas nieokreślony wygasa ono z dniem upływu kadencji lub wygaśnięcia mandatu do jego wykonywania).
f) wskazane upoważnienie podpisane jest w trybie z art. 57 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (prezes i sekretarz), a powinno zdaniem skarżącego być podpisane w trybie z art. 18 ustawy o izbach lekarskich; powoduje to zdaniem skarżącego wadę skutkującą nieważnością tego upoważnienia.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku uznania przez Sąd orzekający, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez:
1) stwierdzenie nieważności w całości uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 35/20ZVIII-pouf oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie z dnia 6 października 2020 r. nr 26/2020, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego;
2) stwierdzenie wydania decyzji/uchwał z naruszeniem prawa;
3) umorzenie postępowania Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie wszczętego uchwałą Okręgowej Rady Lekarskiej w Rzeszowie nr 26/2020 z dnia 6 października 2020 r.
Ponadto Skarżący wniósł o skierowanie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego o następującej treści gdyż od rozstrzygnięcia tych zagadnień prawnych może zależeć rozstrzygnięcie tej sprawy:
1) Organem który wydał kwestionowany akt normatywny jest Krajowy Zjazd Lekarzy Naczelnej Izby Lekarskiej. Kwestionowany akt normatywny to Uchwała nr 12 X Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 29 stycznia 2010 r. Zarzut polega na rozstrzygnięciu dopuszczalności przeprowadzania korespondencyjnych wyborów delegatów na zjazdy w izbach lekarskich w Polsce po 2010 r. do VII, VIII, IX ich kadencji na podstawie regulaminu wyborów ustanowionego Uchwałą Nr 12 X Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 29 stycznia 2010 r. w sytuacji gdy regulamin jest sprzeczny z art. 12 i art. 9.1.1 Ustawy o izbach lekarskich oraz art. 58 i art. 17 Konstytucji RP oraz narusza art. 31 i art. 2 Konstytucji RP. Powoduje to stan gdy akt niższego rzędu jakim jest uchwała Krajowego Zjazdu Lekarzy (niepodpisana) znosi wolności gwarantowane w Ustawie o izbach lekarskich w art 12 i art. 9.1.1 wynikające z art. 17, art. 58 i art. 2 Konstytucji RP. Konstytucja RP w art. 31 dopuszcza ograniczanie praw i wolności w drodze ustawy. Konstytucja RP w art. 2 gwarantuje praworządność. Czy stan taki narusza prawo europejskie to jest art. 2 Traktatu Lizbońskiego o EU?
2) Akt normatywny będący przedmiotem pytania prawnego to ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty ( Dz. U. z 2020 r. poz. 514, 567). Zarzut polega na rozstrzygnięciu konieczności obowiązkowego członkostwa lekarza i lekarza dentysty w obecnych izbach lekarskich i dopuszczalności utworzenia innych izb lekarskich w oparciu o wskazaną istniejącą ustawę i członkostwa w nich zamiast w obecnej tworzącej monopol. Ustawa o zawodzie lekarza i lekarza dentysty zakreśla jedynie ramy działania izb lekarskich. Obecne władze izb lekarskich narzuciły swój monopol, który jednak nie ma oparcia we wskazanej ustawie i jest sprzeczny z art. 17, art. 58 i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 17 i art. 58, Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty, Ustawa o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342, z 2023 r. poz. 1234. ) nie wykluczają istnienia wielu różnych izb lekarskich działających równolegle. To praktyka spowodowała istnienie obecnego monopolu sprzecznego z art. 58 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Skarżący wnosi również o skierowanie pytań prawnych do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i pytania prejudycjalnego to Trybunału Sprawiedliwości UE o następującej treści, gdyż od rozstrzygnięcia tych zagadnień prawnych może zależeć rozstrzygnięcie tej sprawy:
1) Czy dopuszczalne jest przeprowadzanie korespondencyjnych wyborów delegatów na zjazdy w izbach lekarskich w Polsce po 2010 r. na podstawie regulaminu wyborów ustanowionego Uchwałą Nr 12 X Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 29 stycznia 2010 r. w sytuacji gdy regulamin jest sprzeczny z art. 12 i art. 9.1.1 Ustawy o izbach lekarskich oraz art. 58, art. 17 Konstytucji RP oraz narusza art. 31 i art. 2 Konstytucji RP. Powoduje to stan gdy akt niższego rzędu jakim jest uchwała Krajowego Zjazdu Lekarzy (niepodpisana) znosi wolności gwarantowane w Ustawie o izbach lekarskich w art. 12 i art. 9.1.1 , wynikające z art. 17 i art. 58 Konstytucji RP. Konstytucja RP w art. 31 dopuszcza ograniczanie praw i wolności w drodze ustawy, a w art. 2 gwarantuje praworządność. Regulamin wyborów wprowadza wybory korespondencyjne, choć ustawa o izbach lekarskich takich nie przewiduje. Ustawa o izbach lekarskich w art. 12 gwarantuje wybory przez zgromadzenia wyborcze lekarzy w okręgach wyborczych.
2) Czy niezachowanie warunków z art. 12 Ustawy o izbach lekarskich i korespondencyjny wybór delegatów bez zgromadzeń wyborczych lekarzy, powoduje nieważność wyborów delegatów w wyborach do władz izb lekarskich IX i VIII , VII kadencji i zjazdów lekarskich we wskazanych kadencjach oraz tak wyłonionych władz izb lekarskich i ich wszystkich decyzji.
3) Czy ważne są wybory delegatów IX kadencji OIL w Rzeszowie w sytuacji, gdy sąd lekarski w składzie trzech członków nie rozpatrzył protestu wyborczego R. G. (art. 17 Ustawy o izbach lekarskich). Wybory korespondencyjne delegatów po 2010 r. nie zachowują też tajności przewidzianej w art. 12 Ustawy o izbach lekarskich.
4) Czy stan taki nie narusza prawa europejskiego to jest art. 2 Traktatu Lizbońskiego o EU?
Skarżący wniósł równie o przeprowadzenie rozprawy oraz na postawie art. 203 p.p.s.a. o zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej oraz postępowaniem przed Sądem I instancji, według norm prawem przepisanych.
Pismem z dnia 8 listopada 2025 r., Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania oraz ponowił wnioski o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, pytań prawnych do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i pytania prejudycjalnego to Trybunału Sprawiedliwości UE.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Nadto wskazać należy, iż przedmiotowy wyrok, został wydany w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II GSK 517/23) wcześniejszego wyroku WSA z dnia 22 marca 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 771/21). NSA uchylił wyrok Sądu I instancji i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu istotnym, mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. NSA uznał, iż Sad i instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skargi, w tym między innymi do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ani też do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty,: "albowiem w tym zakresie nie może być uznane za wystarczające, a tym samym za prawidłowe stanowisko, z którego wynika – bo do tego się ono wyłącznie ogranicza – że pojęcie <
> jest pojęciem nieostrym." (s. 15 uzasadnienia wskazanego wyroku NSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien skontrolować prawidłowość podejścia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do rozumienia powołanego pojęcia ("uzasadnionego podejrzenia") niedookreślonego (nieostrego, ocennego) w relacji do faktów, które organ administracji uznał za odpowiadające sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, a w konsekwencji za odpowiadające sytuacji aktualizującej jej dyspozycję.
Zatem stosownie do treści art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."
W aktualnie kontrolowanym wyroku WSA ponownie uchylił obie uchwały samorządu lekarskiego, uznając, iż: "Jak wynika z akt sprawy i uzasadnień kontrolowanych uchwał, organy samorządu zawodowego nie prowadziły postępowania wyjaśniającego i nie dokonały żadnych ustaleń, które pozwalałyby uznać, że w sprawie wykazano spełnienie przesłanki <
> w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Z powołanych względów, w rozpatrywanej sprawie organ w wyniku wadliwej interpretacji przepisów ustawy przedwcześnie stwierdził, że zostały spełnione przesłanki powołania komisji. W konsekwencji art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty został wadliwie zastosowany". (s. 12 uzasadnienia wyroku WSA z 2 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1444/24). Sąd I instancji uznał także zasadność zarzutu dotyczącego wadliwości składu powołanej komisji, która nie spełnia wymogu zgodności z § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (Dz. U. Nr 246, poz. 1475). Przewodnicząca tej komisji nie była bowiem członkiem okręgowej rady lekarskiej powołującej komisję.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowisko Sądu I instancji, który uznał iż zaskarżona uchwała, której materialnoprawną podstawę stanowił art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie stanowi decyzji administracyjnej, co w ocenie WSA wynika z treści art. 57 ust. 3 tej ustawy, który do uchwał samorządu lekarzy w sprawach, o których mowa w ust. 1, nakazuje stosować przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji administracyjnych. Zdaniem WSA uchwała w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych podlega więc kontroli sądowej jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. "W przypadku tego rodzaju aktów uwzględnienie skargi polega na uchyleniu aktu. Regulujący tę kwestię art. 146 § 1 p.p.s.a. nie przewiduje natomiast możliwości stwierdzenia nieważności aktu." (s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Zarówno doktryna jak i judykatura przyjmują, iż uchwała w sprawie powołania komisji do wydania orzeczenia w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (art. 12 ust. 1 ustawy) nie są wprawdzie klasycznymi decyzjami administracyjnymi, a poprzedzające ich wydanie postępowanie nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, do którego znalazłyby wprost zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak na mocy odesłania z art. 57 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 3 zd. 2 ustawy można i należy wywieść twierdzenie, że organy samorządu lekarskiego podejmując taką uchwałę powinny uwzględnić nakazy, jakie ustanawiają przepisy k.p.a. względem podmiotu wydającego akt zrównany w swoich skutkach z decyzją administracyjną. (por.: wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1401/22, z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 273/15; Zielińska Eleonora (red): Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Komentarz, wyd. III). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, uznał za zasadne zarzuty pomieszczone w punkcie I skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia: "przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż zaskarżone uchwały są aktami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem - w przypadku uwzględnienia skargi - ma do nich zastosowanie przepis art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargą na akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, a zatem co do zasady - nie jest możliwe stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - podczas gdy zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności uchwał, o których mowa powyżej - zgodnie z wnioskiem skarżącego - było możliwe, a jego wniosek w tym zakresie zasadny gdyż zaskarżone uchwały są decyzjami administracyjnym o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., co wprost wynika z art. 57 ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a."
Podkreślić należy, iż w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II GSK 517/23), którym związany był Sąd I instancji w tej sprawie (oraz wszystkie inne sądy i organy), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji winien odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co wskazuje, iż Naczelny Sąd Administracyjny już w tymże wyroku uznał za możliwe uwzględnienie tego przepisu w ocenie przedmiotowej uchwały, czego Sąd I instancji w kontrolowanym tu wyroku nie uczynił w sposób wnikliwy i całościowy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej za przedwczesne.
NSA postanowił także nie uwzględnić wniosków skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania i skierowanie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego i prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz o przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zagadnień prawnych (w składzie 7 sędziów), z uwagi na brak ich wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.
Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 185 p.p.s.a. wyrok Sądu I instancji uchylił i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz, 1964 ze zm.).