II GSK 544/25

II GSK 544/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Maciejko /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2039/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-18
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, 75, 77 § 1 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2039/24 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr 134/07/2024/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S.B. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 4. zwraca S.B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 listopada 2024 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2039/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 9 kwietnia 2024 r. nr 134/07/2024/Ub w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Siedlcach (dalej: ZUS) wnioskiem z 16 stycznia 2024 r. zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) o wydanie decyzji w sprawie podlegania przez skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, będącej wspólnikiem spółki cywilnej w okresie od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. ZUS poinformował, że na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) ustalił, że skarżący prowadził działalność do 31 grudnia 2022 r. Do wniosku ZUS załączył: kopię pisma z 19 lipca 2023 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Mokotów, z którego wynika, że skarżący w roku 2020 złożył zeznanie podatkowe - PIT-36L, w którym wykazał przychody z tytułu prowadzenia działalności; kopię pisma z 25 lipca 2023 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa Praga, z którego wynika, że skarżący złożył zeznania podatkowe za lata 2011-2022, w których wykazał przychody i dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej; kopię pisma z 28 sierpnia 2023 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Wawer, z którego wynika, że skarżący złożył zeznania podatkowe PIT-36L za lata 2011-2022 z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej; kopię pisma z 2 marca 2023 r. Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Wawer, z którego wynika, że skarżący złożył zeznanie podatkowe PIT-36L za rok 2021, w którym wykazał przychody z tytułu prowadzenia działalności.
W CEIDG odnotowane zostało, że skarżący rozpoczął prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej od 1 października 1996 r. pod nazwą: [...] S.B. wspólnik spółki cywilnej". Przedmiotem prowadzonej działalności była: obróbka mechaniczna elementów metalowych. Skarżący 15 marca 2012 r. zmienił oznaczenie przedsiębiorcy na: [...]. Skarżący wskazał datę zakończenia działalności gospodarczej na 1 września 2022 r. Jednakże 3 lipca 2023 r. nastąpiło wykreślenie/sprostowanie z urzędu statusu działalności z "nie rozpoczął działalności" na "wykreślony" a wpis został wykreślony z CEIDG z dniem 31 grudnia 2022 r.
Pismem z 23 stycznia 2024 r. Prezes NFZ zawiadomił skarżącego o prowadzonym postępowaniu w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Jednocześnie skarżący został pouczony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), w tym o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów.
Skarżący 31 stycznia 2024 r. przesłał drogą elektroniczną skany zdjęć ze strony CEIDG, jak również skontaktował się telefonicznie z pracownikiem NFZ wyjaśniając, że przesłane skany dotyczą sprostowania statusu działalności – zamiast: "nie rozpoczęto" poprawiono wpis na: "zakończono".
Prezes NFZ decyzją z 9 kwietnia 2024 r. nr 134/07/2024/Ub stwierdził, że skarżący podlegał od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność będąca wspólnikiem spółki cywilnej pod nazwą: [...]. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 109 ust. 1 i 4, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 69 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 146; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 8 ust. 6 pkt 1, art. 13 pkt 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 497; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych).
Prezes NFZ wskazał m.in., że z informacji zawartych w CEIDG oraz informacji uzyskanych od skarżącego wynika, że w ewidencji wpisano, że skarżący zakończył działalność gospodarczą od 1 września 2022 r. Następnie jednak 23 lipca 2023 r. wpis dotyczący tej działalności został sprostowany z urzędu w postaci zmiany jej statusu, a datę zaprzestania jej wykonywania wskazano jako 31 grudnia 2022 r. Z tych względów – w ocenie organu - stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach skarżący w okresie wskazanym w decyzji podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, będąca wspólnikiem spółki cywilnej wskazanej w decyzji.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wpis zmiany w CEIDG, który ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny;
- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieustalenie przyczyn wpisania w CEIDG daty zaprzestania wykonywania działalności jako 31 grudnia 2022 r. zamiast 31 sierpnia 2022 r.;
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpisania daty 31 grudnia 2022 r. bezpośrednio w Ministerstwie Rozwoju i Technologii;
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie przekształcenia w dniu 28 lipca 2022 r. spółki cywilnej, której skarżący był wspólnikiem w spółkę z o.o., stanowiące okoliczność wskazującą na faktyczne zaprzestanie działalności oraz pominięcie faktu wykreślenia spółki cywilnej, której skarżący był wspólnikiem z rejestru REGON 6 września 2022 r.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący wypełnia przesłanki, na podstawie których można go uznać w okresie od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. za podmiot ubezpieczany w rozumieniu tej ustawy, w sytuacji gdy we wskazanym okresie skarżący nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej ani nie był wspólnikiem spółki cywilnej;
- art. 8 ust. 6 pkt 1 oraz art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący w ww. okresie był osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, w sytuacji gdy w okresie tym skarżący nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej ani nie był wspólnikiem spółki cywilnej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
WSA wskazał, że aktywny wpis do CEIDG tworzy domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność. W konsekwencji domniemywa się, że skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to działalność ta była faktycznie prowadzona. Domniemanie to można podważyć przedstawiając dowody przeciwne. Podstawą do powstania obowiązku ubezpieczenia społecznego jest faktyczne wykonywanie działalności pozarolniczej (art. 13 pkt 4 o ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), w tym działalności gospodarczej, czyli rzeczywiste podjęcie i prowadzenie działalności zarobkowej, wykonywanej w sposób zorganizowany i ciągły. Ocena czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana należy do sfery ustaleń faktycznych, a samo istnienie wpisu w ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej.
Sąd I instancji zauważył, że domniemanie wynikające z zarejestrowania działalności gospodarczej, może być więc obalone. Przeprowadzenie przeciwdowodu obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z dokumentów urzędowych. Ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia obciąża zatem tę stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia.
Jak WSA wskazał w rozpatrywanej sprawie, w wyniku analizy informacji przekazanych przez ZUS odnośnie do ubezpieczenia zdrowotnego, dołączonych do akt kopii pism Naczelników Urzędów Skarbowych oraz danych zawartych w CEIDG, Prezes NFZ stwierdził, że skarżący prowadził działalność pozarolniczą w formie spółki cywilnej w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, a w związku z tym podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
W ocenie WSA, Prezes NFZ w toku postępowania administracyjnego podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności istotnych z punktu widzenia powołanych przepisów prawa materialnego mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy, a jego wnioskowanie było zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Działanie organu odpowiadało więc standardom wynikającym z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zdaniem WSA skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, został bowiem zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a także poinformowany o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. (zob. pismo z 23 stycznia 2024 r.). Dodatkowo, o możliwości złożenia wyjaśnień i dokumentów na ich poparcie, skarżący został również poinformowany przez pracownika organu w rozmowie telefonicznej, o czym świadczy treść notatki służbowej z 5 kwietnia 2024 r. (k. 5 akt administracyjnych). Pomimo pouczeń, skarżący w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa NFZ nie przedstawił informacji podważających wiarygodność powołanych przez organ danych pochodzących z CEIDG ani dowodów na okoliczności, z których mógłby wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne. Dopiero po wydaniu decyzji, na etapie wnoszenia skargi do Sądu skarżący oświadczył, że zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej z uwagi na przekształcenie spółki cywilnej w spółkę z o.o. Z analizy akt sprawy nie wynika, by skarżący przedstawił Prezesowi NFZ tę informację lub dowody na jej poparcie przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W zaistniałej sytuacji nie można skutecznie zarzucać organowi, że powołanej okoliczności nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy i nie odniósł się do niej w uzasadnieniu decyzji.
W ocenie WSA Prezes NFZ właściwy w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego prowadził w tym przedmiocie postępowanie odrębne w stosunku do postępowań prowadzonych przez ZUS oraz Ministra Rozwoju i Technologii. Nie można zatem zakładać, że były mu znane z urzędu wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach innych postępowań. Prezes NFZ nie miał więc powodów by powziąć wątpliwości co do prawidłowości wpisów figurujących w CEIDG, a następnie dążyć do ich wyjaśnienia. Skarżący miał możliwość przedstawienia wyjaśnień i dowodów w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa NFZ, o którym został powiadomiony, jednak - z sobie tylko wiadomych względów – z możliwości tych skorzystał jedynie w sposób szczątkowy - ograniczając się do nadesłania wiadomości e-mail z widokiem informacji z CEIDG oraz rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu.
WSA stwierdził, że brak aktywności dowodowej skarżącego w toku postępowania przed organem nie mogło zrekompensować opisanie okoliczności zaprzestania prowadzenia działalności w formie spółki cywilnej w skardze skierowanej do Sądu. Wskazał przy tym, że powyższe nie pozbawia skarżącego prawa do wystąpienia do organu administracji z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ewentualne skorzystanie przez stronę z nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji i przedłożenie organowi posiadanych dokumentów dotyczących prowadzonej działalności pozarolniczej, w tym tych, dotyczących ewentualnego przekształcenia spółki cywilnej w spółkę z o.o., pozwoli na dokonanie przez organ oceny wystąpienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.B. zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że dopiero po wydaniu decyzji, na etapie wnoszenia skargi do Sądu skarżący oświadczył, że zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej z uwagi na przekształcenie spółki cywilnej w spółkę z o.o., podczas gdy w aktach sprawy znajduje się dokument urzędowy wskazujący numer NIP spółki z.o.o. (karta nr 18 akt administracyjnych) oraz dokument wskazujący, że skarżący w okresie 01.09.2022 do 31.12.2022 był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy (karta nr 17 akt administracyjnych);
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7b oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do uchybienia wskazanych przepisów podczas gdy organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zaniechał współdziałania organów niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy a w szczególności poprzez:
a. niewyjaśnienie rozbieżności w dokumencie urzędowym tj. piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Wawer z 2 marca 2023 r. (karta nr 18 akt administracyjnych) wskazującego nr NIP spółki z o.o. w adnotacji o spółce cywilnej oraz niezweryfikowanie jaki podmiot identyfikuje wskazany w dokumencie nr NIP,
b. niewyjaśnienie rozbieżności dat zakończenia działalności gospodarczej zapisanej w CEIDG oraz dat wskazanych w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa Mokotów z dnia 19.07.2023 r. (karta 19 akt administracyjnych),
c. niewyjaśnienie przyczyn wpisania w CEIDG daty zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej dnia 31.12.2022 zamiast dnia 31.08.2022 pomimo złożenia telefonicznych wyjaśnień w tej sprawie przez skarżącego
d. niewyjaśnienie okoliczności, że skarżący w okresie 01.09.2022 do 31.12.2022 był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy,
e. nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów publicznych poprzez nierzetelne dokumentowanie informacji przekazywanych w rozmowach telefonicznych bowiem skarżący informował podczas rozmów o przekształceniu spółki cywilnej w spółkę z o.o. oraz o tym, że składał oświadczenia w tej sprawie do ZUS oddział w Siedlcach, a co za tym idzie,
f. niewyjaśnienie informacji pozyskanych na podstawie rozmów telefonicznych, czy ZUS oddział w Siedlcach przekazał całą niezbędną dokumentację w sprawie Organowi.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zebrany i rozpatrzony został cały materiał dowodowy, podczas gdy organ:
a. nie zebrał całego niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, takiego jak oświadczeń składanych w postępowaniu przed ZUS czy danych z konta płatnika,
b. nie rozpatrzył w sposób dostateczny pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Wawer z dnia 2 marca 2023 roku (karta nr 18 akt administracyjnych) wskazującego nr NIP spółki z o.o. w adnotacji o spółce cywilnej, który dokumentuje istnienie spółki z o.o. powstałej wskutek przekształcenia ze spółki cywilnej tym samym potwierdzając nieprawidłowość wpisów w CEIDG,
c. nie rozpatrzył w sposób dostateczny pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Mokotów z dnia 19.07.2023 roku (karta nr 19 akt administracyjnych), w której wskazany jest okres prowadzenia działalności gospodarczej jako wspólnika spółki cywilnej [...] od 23.07.2011 do 27.07.2022 roku tj. do daty poprzedzającej dzień wpisania spółki z o.o. do rejestru przedsiębiorców tj. na dzień przed "dniem przekształcenia" potwierdzającej tym samym stanowisko skarżącego.
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku i ograniczenie się jedynie do wymienienia przepisów o charakterze materialnym bez wskazania na jakiej podstawie lub w związku z jakim faktem uznaje je za prawidłowo lub nieprawidłowo zastosowane przez organ co uniemożliwia kontrolę orzeczenia pod względem materialnym.
Skarżący wskazał, że w przypadku niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych zarzutów i uznania, że informacja w zakresie powzięcia
wiadomości na temat przekształcenia spółki cywilnej w spółkę z o.o. dotarła do organu dopiero na etapie odwołania od decyzji skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości mimo tego, że wyszły na jaw istotne dla sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi w dniu wydania decyzji.
W związku z powyższym skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie stosownie od wymogu z art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądał, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego oraz weryfikacja materialnoprawnej podstawy zaskarżonego aktu pozostawały poza zakresem kontroli sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sposób sformułowania zarzutów oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały tak przedstawione, że wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą ściśle powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Postępowanie w tej sprawie dotyczyło ustalenia obowiązku podlegania skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na ocenie zgodności z prawem poglądu Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające było prawidłowe i kompletne, spełniając wymogi przewidziane w art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. Okolicznością faktyczną sporną w tej sprawie jest to, czy skarżący w przyjętym przez organ okresie od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. prowadził pozarolniczą działalność będąc wspólnikiem spółki cywilnej pod nazwą: [...] i w związku z tym winien podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.
W ocenie NSA zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne nie było prawidłowe (zarzut z punktu 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Nie jest natomiast zasadny podniesiony w pkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - brak jest podstaw by twierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów procesowych skargi.
Powołany jako podstawa zarzutu m.in. art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.
Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracyjny ciężar przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych.
W tej sprawie zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że organ się z tego obowiązku w pełni nie wywiązał. Ustalając istotną dla rozstrzygnięcia sprawy przesłankę posiadania przez skarżącego statusu wspólnika spółki cywilnej pod nazwą: [...] organ oparł się w zasadzie jedynie na informacji uwidocznionej z urzędu w CEIDG, że skarżący zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej z dniem 31 grudnia 2022 r., pomijając całkowicie zapisy zawarte w KRS [...], z których wynika, że z dniem 28 lipca 2022 r. doszło do przekształcenia spółki cywilnej E. w spółkę handlową E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zatem skarżący nie mógł podlegać w okresie od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność będąca wspólnikiem spółki cywilnej pod nazwą: [...], skoro w tym okresie spółka cywilna E. już nie istniała, bowiem uległa przekształceniu w spółkę handlową.
Zasadnie zarzuca zatem skarżący kasacyjnie, że w tej sprawie przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie było prawidłowe, zaniechano bowiem przeprowadzenia dowodów zmierzających do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, poprzestając na oparciu się na niepełnym materiale dowodowym i rezygnując z weryfikacji istotnych w sprawie elementów stanu faktycznego.
Z dokumentów, na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji tj. kopii pisma: Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Mokotów z 19 lipca 2023 r., Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa Praga z 25 lipca 2023 r., Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Wawer z 28 sierpnia 2023 r. i Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Wawer z 2 marca 2023 r. nie wynika, wbrew temu co twierdzi organ, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., a wyłącznie to, że skarżący złożył zeznania podatkowe za lata 2011-2022, w których wykazał przychody i dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Przy czym nie jest sporne, że do końca sierpnia 2022 r. skarżący taką działalność w formie spółki cywilnej prowadził.
Słusznie podnosi strona w skardze kasacyjnej, iż rzetelna analiza opisanych wyżej pism urzędowych doprowadzić powinna do weryfikacji numeru NIP podanego w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Wawer z 2 marca 2023 r., który wskazał numer NIP nie spółki cywilnej E., a spółki handlowej E., co w połączeniu z informacją jaką dysponował organ, tj. że w okresie od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. skarżący był zatrudniony w spółce handlowej na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy winno skutkować analizą zapisów KRS dotyczących spółki z o.o. E. Z akt administracyjnych wynika, iż ZUS Oddział w Siedlcach w piśmie z dnia 16 stycznia 2024 roku poinformował Prezesa NFZ, że w okresie 01.09.2022 ro 31.12.2022 skarżący nie spełnia warunków do objęcia obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej z uwagi na okoliczności wyłączające - istnienie obowiązku ubezpieczeń społecznych, tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Niniejsza informacja została w zasadzie pominięta przez organ, który nie tylko nie podjął żadnych czynności w tym zakresie, niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, które ujawniłyby, że skarżący pozostawał w stosunku pracy z nowo przekształconą spółką z o.o., której dane musiał posiadać ZUS Oddział w Siedlcach. Niezwykle widoczny w niniejszej sprawie jest brak współdziałania organów w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w odniesieniu do braku przekazania przez ZUS Oddział w Siedlcach informacji o przekształceniu spółki cywilnej w spółkę z o.o. Całkowicie również pominięta została przy tym przez WSA podnoszona przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2024 r. (k. 22 akt sądowych) okoliczność, iż organ winien dysponować wiedzą o przekształceniu spółki cywilnej E. w spółkę handlową E., gdyż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej z dnia 02.06.2023 r. znak: [...], ZUS Oddział w Siedlcach wskazał: "Z danych figurujących w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wynika, że był Pan wspólnikiem spółki cywilnej E. S.B, M.W., która została przekształcona w spółkę z o.o. Spółka z o. o. została wpisana do KRS z dniem 28.07.2022 r.". Opisane przez skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 02.06.2023 r. nie zostało załączone do akt administracyjnych, co może świadczyć o tym, iż ZUS Oddział w Siedlcach wraz z wnioskiem z 16 stycznia 2024 r. o wydanie decyzji w sprawie podlegania przez S.B. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność będącej wspólnikiem spółki cywilnej w okresie od 1 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. nie przekazał Prezesowi NFZ kompletu dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ nie dokonał również dostatecznej analizy pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Mokotów z dnia 19.07.2023 roku, w którym wskazany jest okres prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej jako wspólnika spółki cywilnej E. od 23.07.2011 do 27.07.2022 roku tj. do daty poprzedzającej dzień przekształcenia spółki cywilnej w spółkę z o.o.
Odnosząc się do argumentacji Sądu i organu o braku aktywności strony w niniejszym postępowaniu należy podnieść, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy obiektywnej oznacza obowiązek podejmowania przez organ wszelkich niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nie zwalnia to wprawdzie strony z obowiązku aktywnego współdziałania z organem przy ustalaniu stanu faktycznego, ale nie oznacza dopuszczalności poprzestania organu na wybiórczym materiale dowodowym i niesprawdzonych okolicznościach faktycznych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Opierając rozstrzygnięcie na okoliczności faktycznej dotyczącej statusu wspólnika spółki cywilnej, organ winien był zatem tę okoliczność faktyczną prawidłowo ustalić, czego w tej sprawie zaniechał, poprzestając w zasadzie na dacie wpisania zmiany do CEIDG, ale nie weryfikując chociażby w oparciu o KRS, czy była ona tożsama z datą przekształcenia spółki cywilnej w spółkę z o.o.
Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, nawet jeśli strona nie powoływała się na określone i ważne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, stanowiło uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji.
Nietrafnie Sąd wysunął wniosek, że w rozpoznawanej sprawie organ nie miał obowiązku prawidłowego ustalenia faktu mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wywodząc z samej daty wpisu zmiany w CEIDG datę ustania statusu wspólnika spółki cywilnej, organ nie sprostał wymogom należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W razie braku pewności co do istotnej okoliczności faktycznej, powinien był przeprowadzić na tę okoliczność postępowanie dowodowe.
Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 16 ust. 1 zd. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 541 z późn. zm., zwanej dalej ustawa o CEiDG) domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. W orzecznictwie przyjmuje się, że domniemanie to jest domniemaniem wzruszalnym (zob. wyrok NSA z 22.07.2021 r., I GSK 382/21, LEX nr 3226916). Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 zd. 2 ww ustawy, osoba fizyczna wpisana do CEIDG ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgłoszeniem danych podlegających obowiązkowi wpisu do CEIDG w ustawowym terminie albo niezgłoszeniem zmian danych objętych wpisem, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą osoba wpisana do CEIDG nie ponosi odpowiedzialności. Jednak wobec organu administracyjnego prowadzącego postępowanie administracyjne i ustalającego w jego ramach stan faktyczny sprawy, nie ma zastosowania art. 16 ust. 1 zd. 2 ww ustawy, gdyż przepis ten konstruuje specyficzny instrument domniemania istnienia dobrej wiary w stosunkach cywilnoprawnych.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 9 kwietnia 2024 r. nr 134/07/2024/Ub.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 720 zł Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że pełnomocnik, który sporządził skargę kasacyjną, reprezentował stronę także w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 225 p.p.s.a. zwrócił skarżącemu całą kwotę nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (punkt 4 sentencji wyroku). Stosownie bowiem do art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a., strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Zgodnie natomiast z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 2/15, przez sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych należy rozumieć także sprawę z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną NSA oraz prawidłowo ustalić datę od kiedy skarżący zaprzestał prowadzenia pozarolniczej działalność gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej pod nazwą: [...], a następnie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie podlegania przez skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, uwzględniające wynik prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.