II GSK 544/08

II GSK 544/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat -Rembelska
Stanisław Gronowski
Tadeusz Cysek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Inne
Sygn. powiązane
II GZ 115/07 - Postanowienie NSA z 2007-08-01
V SA/Wa 275/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-04-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 275/07 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 275/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. A. M. sprecyzował wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r., wnosząc o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami z uwagi na trudną sytuację finansową uniemożliwiającą spłatę zadłużenia bez pozbawienia skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności i związanych z nimi odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (w kwocie 23.615,02 zł), ubezpieczenie zdrowotne (4.607,16 zł) oraz fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (1.705,44 zł) za okresy od maja 1999 r. do grudnia 1999 r. oraz od czerwca 2000 r. do lutego 2001 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreślono, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie ujawniły się nowe dowody lub okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę zmiany decyzji. Zaznaczono przy tym, że skuteczne prowadzenie egzekucji ze świadczenia emerytalnego wyłącza możliwość umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej ustawa o ubezpieczeniach społecznych; zaś stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3a tej ustawy, bowiem nie zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365); powoływanego dalej jako rozporządzenie MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. Stwierdzono ponadto, iż zadłużenie A. M. obejmuje także składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne, które to składki, z mocy art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w oparciu o art. 28 tej ustawy, umarzane być nie mogą.
W skardze na opisaną wyżej decyzję A. M. zarzucił naruszenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych art. 7, 8, 9, 35 k.p.a. Podniósł brak informowania go o rosnących zadłużeniach, wyjaśniając, że do zaległości doszło na skutek nierzetelności osoby, której powierzył prowadzenie spraw finansowych. Zdaniem skarżącego, opłacenie zaległych składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zastosowanie w sprawie winien mieć art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ nie uwzględnił, iż prowadzenie przez niego jednoosobowego gospodarstwa obciąża go wszystkimi wydatkami i obciążają go tez inne zadłużenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę A. M. na powyższą decyzję zauważył m.in., że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, ustalając w sposób niesporny - niekwestionowany przez skarżącego - jego stan rodzinny, wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego, zaległości z tytułu składek oraz istnienie innych zadłużeń, a także przeprowadzając analizę skuteczności prowadzonych postępowań egzekucyjnych. A. M. uzyskiwał w toku postępowania informacje co do jego przebiegu a decyzje administracyjne zawierały stosowne pouczenia. Stwierdzenia strony dotyczące większych obciążeń finansowych przy prowadzeniu gospodarstwa jednoosobowego i wyrażanie obaw na przyszłość co do możliwości finansowych w razie choroby czy innych zdarzeń losowych przez swą ogólnikowość, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie mogły wpłynąć na prawidłowo wyprowadzone przez organ wnioski co do tego, iż obowiązek spłaty nie pociągnie dla zobowiązanego zbyt ciężkich skutków.
Sąd I instancji zaakcentował, że skarżący pobiera miesięczne świadczenia emerytalne w wysokości 1417 zł, która to kwota w obecnych realiach społecznych zapewnia rzeczywiste zaspokojenie potrzeb życiowych. Uwzględnił przy tym, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych (Dz. U. Nr 135, poz. 950); dalej rozporządzenie RM z dnia 24 lipca 2006 r.; obecne kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej to kwota 477 zł.
WSA w W. uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie stwierdził, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może mieć przesądzającego znaczenia fakt obciążenia strony wykazanymi przez nią innymi zobowiązaniami finansowymi. Wskazując na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz cele, na które są one przeznaczane, Sąd I instancji zauważył, że umorzenie przedmiotowych składek winno być stosowane wyjątkowo. W sytuacji zatem, gdy właściwy organ dostrzegł możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy, rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Z uwagi na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ załatwiając niniejszą sprawę w sposób wynikający z art. 7 k.p.a. zważył zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywatela rozumiany obiektywnie, nie zaś wyprowadzony z przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał ponadto za niezasadny zarzut naruszenia przez organ art. 35 k.p.a., nie dopatrując się zwłoki w rozpoznawaniu przez ZUS wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych.
Skargą kasacyjną A. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o:
1) uwzględnienie skargi i zmianę wyroku poprzez merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego o zasadności umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zgodnie z jego wnioskiem, tj. orzeczenie o umorzeniu należności i związanych z nimi odsetek z tytułu:
- składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 23.615,02 zł,
- składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwoce 4.607,16 zł,
- składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 1.705,44 zł
za okresy od maja 1999 r. do grudnia 1999 r. i od czerwca 2000 r. do lutego 2001 r.;
2) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu kasator, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
a) art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy, tj. skuteczne prowadzenie egzekucji ze świadczenia emerytalnego wyłącza możliwość umorzenia należności w oparciu o "przepisy",
b) art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy, przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu MGPiPS;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności:
a) art. 134 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności dla rozpoznania niniejszej sprawy,
b) art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie w związku z powyżej opisanymi naruszeniami prawa materialnego w oparciu o przepisy prawa,
c) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu strony skarżącej i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,
d) art. 8 k.p.a. poprzez niepogłębienie zaufania skarżącego do organów Państwa poprzez nierozpoznanie zarzutów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. M. podniósł, iż dla właściwego rozpoznania konkretnej sprawy wskazać trzeba na treść art. 28 ustawy o ubezpieczeniach społecznych, w tym w szczególności na jego ust. 3. Ponadto uwzględnić trzeba art. 28 ust. 3a omawianego aktu prawnego i rozporządzenie MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. W zaskarżonym wyroku skoncentrowano się na podkreśleniu wysokości obecnego kryterium dochodowego osoby gospodarującej samotnie (477 zł) i podniesiono brak przesądzającego znaczenia obciążenia skarżącego innymi zobowiązaniami finansowymi. Stwierdził m.in., że posiada znaczne zadłużenie wobec Urzędu Skarbowego w K. z tytułu podatku od towarów i usług oraz podatku dochodowego na kwotę ok. 15.000 zł, a także jest zadłużony w SKOK z tytułu kredytów na kwotę ok. 31.000 zł. Podniósł, iż zamieszkuje sam i choć nie ma na utrzymaniu ani dzieci, ani żony, to ze swej emerytury musi opłacić czynsz, energię, telefon, co powoduje, że na bieżące wydatki pozostaje mu "niewielka kwota". Z uwagi na powyższe, wskazana przez Sąd pierwszej instancji jako wystarczająca do samodzielnego przeżycia całego miesiąca kwota 477 zł zostaje skarżącemu po uwzględnieniu obowiązku spłaty rat kredytowych do SKOK w wysokości ok. 900 zł. Egzekucja, która będzie prowadzona przez ZUS spowoduje zaś całkowity brak środków na życie oraz leki.
Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, iż nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność nieinformowania go w stosownym terminie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o rosnącym zadłużeniu, co spowodowało znaczne narośnięcie zobowiązania z tytułu odsetek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem - co warto podkreślić - nie w jej całokształcie), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.
Rozpoznania wymagały w tej sytuacji sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.
Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy rozpoznawaniu sprawy, granicami skargi kasacyjnej wynika powinność kasatora (wg art. 175 p.p.s.a. skargę kasacyjną sporządzać mogą tylko osoby będące profesjonalistami w zakresie prawnym) precyzyjnego formułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Poprawne ujęcie zarzutów skargi kasacyjnej jest bowiem warunkiem wstępnym w osiąganiu przez omawiany środek zaskarżenia (o niewątpliwie sformalizowanym charakterze) zamierzonego celu. Uwaga ta odnosi się również do konieczności podania właściwego uzasadnienia co do konkretnego zarzutu (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 213/05, Lex nr 188975, z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 52/06).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może doprecyzować czy też uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej - opierając się na domysłach, co do intencji kasatora i snując rozważania w zakresie pożądanej treści skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny nie może rozważać kwestii naruszenia przez zaskarżony wyrok prawa w świetle przepisów, które nie zostały wprost powołane przez kasatora (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1401/05, Lex nr 26297; z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, Lex nr 201531; z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753 i wiele innych).
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Powołując w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy, tj. skuteczne prowadzenie egzekucji ze świadczenia emerytalnego wyłącza możliwość umorzenia należności w oparciu o przepisy", kasator ujął swe zastrzeżenia w tym zakresie w sposób niewątpliwie ogólnikowy i niejasny. Pominął też wymóg rozróżniania twierdzenia co do błędności wykładni prawa materialnego i jego niewłaściwego zastosowania jako różnych przecież form naruszenia prawa materialnego na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W zasadzie nie wiadomo też do jakich konkretnych fragmentów "art. 28 ust. 1-3" ustawy o ubezpieczeniach społecznych nawiązują w rzeczywistości analizowane wywody kasatora. W każdym razie podkreślić wypada, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3. To kiedy zaś całkowita nieściągalność zachodzi określone zostało w ust. 3 art. 28 ustawy o ubezpieczeniach społecznych, który z kolei ma wiele jednostek redakcyjnych, których kasator nie precyzuje, podobnie jak i znaczenia terminu "przepisy" znajdującego się w końcowej części omawianego zarzutu. Ponadto istnieje niewątpliwie sprzeczność pomiędzy przesłanką całkowitej nieściągalności ważną w zakresie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach społecznych, a akcentowanym przez kasatora skutecznym prowadzeniem egzekucji w stosunku do skarżącego.
Co do zaś drugiego z zarzutów sformułowanych w obrębie podstawy, o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. odnośnie naruszenia art. 28 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach społecznych poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego), to zważyć należy, iż kasator zmierza w istocie do podważenia ustaleń faktycznych zaakcentowanych przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne w ramach powoływania się na naruszenie prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 524/07, Lex nr 413589; wyrok NSA sygn. akt I OSK 764/07, Lex nr 443689; wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1235/05, Lex nr 28433; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1045/04, Lex nr 187142,;wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt FSK 568/04 ONSAiWSA 2005/4/67).
Do podważenia zaskarżonego wyroku nie mogły doprowadzić zarzuty naruszenia przepisów postępowania w takim kształcie, jak to sformułował kasator.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga jako warunek sine qua non w konstrukcji zarzutu wskazania dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasator wprawdzie użył określenia o możliwości istotnego wpływu na wynik sprawy na początku formułowania zarzutów co do prawa procesowego, ale nie wyjaśnił już tego wpływu w odniesieniu do podnoszonego naruszenia poszczególnych przepisów.
Ponadto powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. z kwestią pominięcia "istotnych okoliczności dla rozpoznania niniejszej sprawy" wymaga - poza podkreśleniem niedopuszczalnej ogólnikowości takiego ujęcia przy formułowaniu zarzutu skargi kasacyjnej - zwrócenia wagi, iż powołany przepis dotyczy braku związania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przy wykonywaniu roli tego sądu, tj. badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (kontroli legalności aktu kończącego postępowanie administracyjne, a nie rozpoznawaniu spraw administracyjnych). Sposób sformułowania omawianego zarzutu skargi kasacyjnej tego aspektu nie uwzględnia. Dodać też trzeba, że zagadnienie pominięcia przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy istotnych dla jej rozpoznania okoliczności (przy ich uprzednim sprecyzowaniu) mogłoby być rozważane na gruncie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (z powodu jego niezastosowania przez Sąd I instancji), czego jednak w niniejszej sprawie nie zarzucono. Kasator nie zarzucił też wyrokowi Sądu I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - właściwego dla zgłaszania zastrzeżeń odnośnie braków w przedstawieniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego.
Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia art. art. 6, 7 i 8 k.p.a. wypada zaznaczyć, iż postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego nie regulują przepisy k.p.a., a jedynie przepisy p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt 104/05 OSP 2007/1/7 z glosa aprobującą A. Kubiak-Kozłowskiej i wiele innych w dawniejszym i aktualnym orzecznictwie NSA).
W rezultacie, aby skutecznie postawić w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ konieczne jest powiązanie tego rodzaju zastrzeżenia z uwagami co do uchybienia odpowiedniemu przepisowi p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2007 r. sygn. akt I FSK 1104/06 Jur. Pod. 2007/6/93).
Tego wymogu skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie uwzględnia, powołując się na naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a.
Na zakończenie można dodać na marginesie, iż wywody skargi kasacyjnej akcentujące kwestie niebezpieczeństwa braku zaspokojenia przez skarżącego niezbędnych potrzeb życiowych, są pozbawione szczegółowego wyliczenia kwoty, jaka pozostawałaby skarżącemu. Kasator ogranicza się do podania, że skarżącemu pozostaje "niewielka kwota". Podobne zastrzeżenia odnieść też trzeba było do sugestii kasatora w zakresie obaw skarżącego na przyszłość. W tym kontekście wypowiadał się już Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, podnosząc, iż ogólnikowość stwierdzeń strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trafnie też zauważył wyjątkowość instytucji umarzania przedmiotowego rodzaju zaległości i w tym aspekcie zwrócił uwagę na brak dowolności stanowiska rozstrzygającego organu z racji możliwości egzekwowania należności od skarżącego.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.