III SA/Kr 802/22

III SA/Kr 802/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 542/23 - Wyrok NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1376
Art. 29  ust. 1, ust. 4, ust. 5
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 marca 2022 r. znak SKO.Dr/4122/228/2021 w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu z drogi gminnej oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 8 marca 2022 r., znak SKO.Dr/4111/228/2021, działając na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 13 września 2021 r., nr [...], orzekającej o odmowie lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi publicznej kategorii gminnej ul. [...] w K. na działkę nr [...], obr [...], jedn. [...] jedn. ewid. P. w K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 13 września 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1, 3, i 5 oraz art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) w związku z § 55 ust 1 pkt 4 oraz § 77 i § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) oraz art. 104 k.p.a., a także upoważnienia Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 8 marca 2019 r. do załatwiania spraw należących do kompetencji zarządcy drogi, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, po rozpatrzeniu wniosku A. N. o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. [...] w K. – odmówił lokalizacji zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii gminnej: ul. [...] w K. na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. w K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że ulica [...] jest drogą publiczną o kategorii gminnej. Projektowany zjazd znajduje się w obrębie istniejącego przystanku autobusowego, skracając długość krawędzi peronowej i pogarszając obsługę przystanku przez autobusy komunikacji publicznej, jak również ma wpływ na obniżenie poziomu bezpieczeństwa pieszych korzystających z tego przystanku. Wnioskowana lokalizacja zjazdu umiejscowiona jest również w bezpośrednim sąsiedztwie przejścia dla pieszych, co jest niezgodne z § 113 ust. 7 Rozporządzenia. Taka lokalizacja jest nie do pogodzenia z naczelną zasadą, którą powinien się kierować zarządca drogi – bezpieczeństwa ruchu. Każdy manewr pojazdu, mogący mieć wpływ na przepustowość i płynność ruchu w obrębie przejścia dla pieszych, a w szczególności na widoczność wszystkich uczestników ruchu, musi być uznany za mający negatywny wpływ na poziom bezpieczeństwa. Kolejną okolicznością wpływającą na poziom bezpieczeństwa są istniejące ekrany akustyczne. Zgodnie z § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. To zarządca drogi, działając w interesie publicznym, odpowiada za bezpieczeństwo na drogach publicznych i nie może wydać decyzji narażającej uczestników ruchu drogowego.
Na skutek odwołania A. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 8 marca 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych – i wskazał, że z przepisów tych wynika, iż kryteria udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie zostały w sposób jednoznaczny sprecyzowane przez przepisy. W orzecznictwie wskazuje się, że wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi gminnej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wynikającymi z § 77-79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wydając zgodę lub odmawiając wydania zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg, zarząd drogi musi przestrzegać wytycznych w zakresie projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne. Zarząd drogi musi kierować się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze, któremu z pewnością zagraża nadmierna liczba zjazdów, szczególnie z dróg o dużym natężeniu ruchu. Zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zjazd indywidualny powinien spełniać wymogi określone w § 79 powołanego rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: – w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; – w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 15 października 2020 r. A. N. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej kategorii gminnej ul. [...] w K. na działkę nr [...], obr [...], jedn. ewid. P. w K. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] jest A. N. Decyzja organu I instancji jest, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowa. Ulica [...], na której miał być zlokalizowany zajazd, jest drogą gminną. Podstawową kwestią przy wydawaniu decyzji o lokalizacji zjazdu są względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wnioskowana lokalizacja zjazdu umiejscowiona jest w bezpośrednim sąsiedztwie przejścia dla pieszych, co jest niezgodne z § 113 ust. 7 Rozporządzenia. Taka lokalizacja jest nie do pogodzenia z naczelną zasadą, która powinien się kierować zarządca drogi – bezpieczeństwa ruchu. Każdy manewr pojazdu, mogący mieć wpływ na przepustowość i płynność ruchu w obrębie przejścia dla pieszych, a w szczególności na widoczność wszystkich uczestników ruchu, musi być uznany za mający negatywny wpływ na poziom bezpieczeństwa. Kolejną okolicznością wpływającą na poziom bezpieczeństwa są istniejące ekrany akustyczne. Jak wynika z pisma Zarządu Transportu Publicznego w K. z dnia 10 czerwca 2021 r.: "Projektowany zjazd znajduje się w obrębie przystanku autobusowego, skracając długość krawędzi peronowej i pogarszając obsługę przystanku przez autobusy Komunikacji Miejskiej w K. Dodatkowo nie jest zapewniona widoczność przy przekraczaniu drogi przez pieszych i rowerów związana z istniejącym ekranem akustycznym. Z powyższych względów ZPT nie może obecnie pozytywnie zaopiniować projektowanego zjazdu". Z pisma Wydziału Miejskiego Inżyniera Ruchu z dnia 25 czerwca 2021 r. wynika, iż "przedstawiona obsługa komunikacyjna istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz nie zapewnia prawidłowego funkcjonowania terenu przyległego (§ 77 rozporządzenia)". Powołane konstatacje są dokonane przez wyspecjalizowane podmioty. Organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę. Z pisma Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 23 lipca 2019 r. skierowanego do A. N. wynika, iż istnieje "możliwość realizacji zjazdu z drogi dojazdowej prowadzącej do zajezdni MPK na działkę drogową nr [...]". Tak więc istnieje jeszcze inna możliwość dostępu do drogi publicznej działki nr [...]. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, iż na terenie K. jest wiele zjazdów, które znajdują się na w obrębie przystanków autobusowych MPK oraz znajduje się droga dla pieszych i ścieżka rowerowa – organ odwoławczy wskazał, że tych przypadków pozostaje poza jego kompetencją i zależała od różnych stanów faktycznych konkretnych spraw.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. A. N. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że od początku prac związanych z przebudową układu komunikacyjnego w rejonie ulic [...] i [...] zgłaszała sprzeciw wobec pominięcia dostępu do jej nieruchomości; wcześniej działka skarżącej miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy [...]. Nowe zagospodarowanie (zatoka przystanku komunikacji miejskiej oraz ekran akustyczny) odcięło dostęp działki [...] do ulicy [...]. Brak zgody na budowę wjazdu pozbawia skarżącą dostępu do drogi publicznej; również proponowany przez zarząd dróg zjazd od strony zajezdni MPK jest niemożliwy z uwagi na rozwiązania kierunku ruchu w tym miejscu oraz działkę [...], która jest własnością Gminy K. Zdaniem skarżącej, przystanek autobusowy można było zaprojektować w innym miejscu. Skarżąca podniosła, że w K. znajduje się wiele zjazdów w obrębie przystanków komunikacyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "ustawa") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, dotyczącego przypadku budowy lub przebudowy drogi. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o określonych obowiązkach. Z kolei art. 29 ust. 4 ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (do dnia 21 września 2022 r.) – stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
W dniu wydania zaskarżonej decyzji szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać zjazdy indywidualne, określone były w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej "rozporządzenie"). W szczególności § 77 rozporządzenia stanowił, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Wedle § 79 rozporządzenia zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania: 1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 4,50 m, w tym: a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, o których mowa w pkt 2 – nie mniejsza niż 3,00 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu, b) szerokość obustronnych poboczy – nie mniejsza niż 0,75 m każde; 2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3,00 m lub ścięte skosem o proporcji n: m, gdzie n = m ≥ 1,50 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych; 3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%; 4) nawierzchnia: a) jezdni na terenie zabudowy – twarda ulepszona, b) jezdni poza terenem zabudowy oraz poboczy – co najmniej gruntowa ulepszona. Zgodnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.
Przytoczone przepisy stanowią materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji – w ocenie Sądu, organ prawidłowo tę podstawę zidentyfikował i zinterpretował. W szczególności organ zasadnie stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. "Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. (...) Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. (...) Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki" (wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 266/21, CBOSA).
Przedmiotowy zjazd indywidualny z drogi publicznej kategorii gminnej ul. [...] w K. na działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. w K. został zaprojektowany w obrębie istniejącego przystanku autobusowego, powodowałby skrócenie krawędzi peronowej i pogorszenie obsługi przystanku przez autobusy komunikacji publicznej oraz obniżenie poziomu bezpieczeństwa. Ponadto zjazd miałby się znajdować w bezpośrednim sąsiedztwie przejścia dla pieszych i także z tego powodu – rzutując na przepustowość i płynność ruchu – oddziaływałby negatywnie na poziom bezpieczeństwa. Kolejnym czynnikiem jest ekran akustyczny, który ogranicza widoczność. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach organ prawidłowo skonstatował konieczność wydania decyzji o odmowie zezwolenia ma lokalizację zjazdu. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia naczelnej zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także szczegółowych przepisów rozporządzenia, w tym § 77 oraz § 113 ust. 7.
Rozpatrując przedmiotową sprawę organ musiał brać pod uwagę zastany stan fatyczny, toteż nie mogły mieć znaczenia okoliczności podnoszone w skardze, w tym rozwiązania komunikacyjne istniejące wcześniej czy też formułowany przez skarżącą postulat lokalizacji przystanku w innym miejscu. Jak zasadnie wskazał organ, ocena lokalizacji innych zjazdów na terenie K. wykracza poza granice przedmiotowej sprawy i nie można w niej upatrywać podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.