II GSK 540/23

II GSK 540/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SAB/Lu 53/22 - Postanowienie WSA w Lublinie z 2022-12-14
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 2 pkt 4;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 988
art. 130a ust. 10
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 87, art. 88
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Lu 53/22 w sprawie ze skargi W.R. na bezczynność Starosty Zamojskiego w przedmiocie wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Lu 53/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę W.R. (dalej: skarżący) na bezczynność Starosty Zamojskiego (dalej: starosta) w sprawie złożenia do sądu powszechnego wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżący w skardze na bezczynność starosty wniósł o zobowiązanie organu do wystąpienia do właściwego sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, zgodnie z art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.; dalej: p.r.d.), ewentualnie o nakazanie organowi sprawującemu nadzór wykonania wyżej wymienionej czynności, na koszt i ryzyko powiatu na podstawie art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526).
W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingu w związku z nakazem usunięcia pojazdów z drogi, na podstawie art. 130a p.r.d. Skarżący podkreślił, że z art. 130a ust. 10 p.r.d. wynika obowiązek organu wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu usuniętego z drogi na rzecz powiatu. Pomimo, że wielokrotnie występował do organu z wnioskiem o podjęcie działań w tym zakresie starosta nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku, skutkiem czego skarżący pozbawiony jest prawnej możliwości uzyskania wynagrodzenia z tytułu sprawowania dozoru nad pojazdami.
Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując na niedopuszczalność skargi.
Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę wskazał, że zakres kognicji sądów administracyjnych jest ograniczony do ściśle określonego rodzaju spraw. Podniósł, że sprawy dotyczące przepadku pojazdów na rzecz powiatu rozpoznawane są przez sąd powszechny, stosownie do przepisów art. 610(6) ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.; dalej: k.p.c.).
WSA podkreślił, że złożenie przez starostę, zgodnie z art. 130a ust. 10 p.r.d., wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu nie stanowi rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej w formie władczego działania w drodze decyzji administracyjnej. Nie następuje ono również w formie postanowienia, ani nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taki akt lub czynność muszą mieć charakter bezwzględnie zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność oraz muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, a dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego.
Zdaniem sądu pierwszej instancji z art. 130a ust. 10 p.r.d. w żaden sposób nie wynika, że w aktualnym stanie prawnym organ może prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie przejęcia (przepadku) pojazdu na rzecz powiatu. Sąd uznał również, że dopuszczalności zaskarżenia bezczynności starosty nie można wywodzić z art. 87 i art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż starosta nie jest organem powiatu.
WSA uznał, że skoro przedmiotowa skarga nie dotyczy żadnej z form działania organu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a..
Skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a.:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 130a ust. 10 p.r.d. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
a) art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym nie mogą stanowić podstaw zaskarżenia bezczynności starosty, gdyż starosta nie jest organem powiatu, podczas gdy możliwość zaskarżenia bezczynności starosty dopuszczona została w orzecznictwie sądów administracyjnych,
b) w celu zaskarżenia aktu starosty w oparciu o treść powyższych przepisów konieczne jest, aby działanie starosty stanowiło akt lub czynność podejmowaną w sprawach z zakresu administracji publicznej, podczas gdy z treści art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie wynika, że przepisy art. 87 stosuje się gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub nawet wyłącznie faktyczne narusza prawa osób trzecich,
c) niewystąpienie przez starostę z wnioskiem, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. nie stanowi czynności, której niewykonanie narusza prawa skarżącego i która może zostać poddana przez Sąd kontroli w trybie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której organ nie wykonując czynności nakazanej organowi prawem, narusza prawa skarżącego, co uzasadnia konieczność skorzystania przez sąd z dyspozycji przepisów art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy powołany przepis nakłada na sąd obowiązek orzekania w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i obowiązek zastosowania środków określonych w tych przepisach, a zatem sąd winien skargę rozpoznać i zastosować środki określone w przepisach szczególnych, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym.
Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) stwierdza, że identycznie sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej, w sprawach o tożsamym stanie prawnym, wniesione przez skarżącego były przedmiotem orzeczeń NSA m.in. w sprawach o sygn. akt: II GSK 538/23, II GSK 536/23, II GSK 535/23. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela, uznając je za własne.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że przepis art. 87 tej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Skoro z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że art. 87 tej ustawy stosuje się odpowiednio, a przy tym bez żadnych wyłączeń to nie może budzić wątpliwości, że czynności nakazane prawem oraz czynności prawne i faktyczne, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, to czynności nakazane prawem oraz czynności prawne i faktyczne, dokonywane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie zaniechanie złożenia stosownego wniosku do sądu powszechnego nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Na marginesie zatem jedynie należy dostrzec i to, że konstrukcja art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do oczywistego wniosku, że naruszeniem praw osób trzecich kwalifikowane jest tylko podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych, nie zaś niewykonywanie czynności nakazanych prawem.
Odmiennego poglądu nie sposób wywieść z powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowienia WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 689/12 (dostępne w CBOSA), które zapadło na gruncie innego stanu faktycznego i prawnego. W postanowieniu tym sąd uznał za dopuszczalne zaskarżenie do sądu administracyjnego, na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie tylko uchwał podjętych przez organ powiatu, w sprawach z zakresu administracji publicznej, ale także innych aktów stanowionych przez organ samorządu powiatowego, niebędących uchwałami, ale stanowiących – co wymaga wyraźnego podkreślenia w związku z treścią art. 130a ust. 10 p.r.d. – akty z zakresu administracji publicznej, do których należą także czynności organu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym i którą to czynnością jest zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu.
W tym kontekście wymaga podkreślenia, że skarga kasacyjna nie kwestionuje prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji odnośnie do braku podstaw kwalifikowania wniosku, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d., jako aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. s. 6 skargi kasacyjnej), czy też odnośnie do braku podstaw kwalifikowania wymienionego wniosku, jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nie sposób jest zasadnie twierdzić, że stosowanie art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym – gdy chodzi o jego zakres – nie obejmuje spraw z zakresu administracji publicznej (por. s. 4 skargi kasacyjnej oraz zarzuty z pkt 1 lit. a-b jej petitum).
Skarga kasacyjna nie podważa również podejścia sądu pierwszej instancji do rozumienia art. 130a ust. 10 p.r.d., zgodnie z którym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.
Jeżeli bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wymieniony przepis prawa nie dotyczy wykonywania kompetencji z zakresu administracji publicznej, ani też nie odnosi się do żadnych władczych form działania administracji publicznej – czego skarga kasacyjna nie podważa – to wobec przywołanego powyżej rozumienia art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz zakresu stosowania w sprawach nim określonych przepisu art. 87 tej ustawy, w pełni zasadnie należałoby przyjąć, że nie jest nieprawidłowe stanowisko sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że przedmiotem skargi na bezczynność, na podstawie art. 88 ust. 1 przywołanej ustawy, nie może być zobowiązanie podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu (por. również postanowienie NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1197/19).
Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.