II GSK 540/19

II GSK 540/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Cezary Pryca /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Sygn. powiązane
II SA/Ke 753/18 - Wyrok WSA w Kielcach z 2019-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 31 par. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 106 par. 3, art. 133 par.. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach skargi kasacyjnej A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 753/18 w sprawie ze skargi A. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 753/18 oddalił skargę S. w L. (dalej: S., Skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: SKO, Kolegium) z 5 października 2018 r. znak: SKO.RD-52/2783/235/2018 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 25 czerwca 2018 r. organ I instancji, działając z upoważnienia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego wydał postanowienie, znak: WZT-I.8070.248.2018, uzgadniające wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa – Kraków – Myślenice (dalej: postanowienie uzgodnieniowe) dla przedsiębiorstwa F.
Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Uczestnik), powołując się m.in. na
art. 18 ust. 1 pkt 1g ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym
(Dz.U. z 2017r. poz. 2200 z późn. zm.). Organ odstąpił od uzasadnienia postanowienia, gdyż uznał, że uwzględnia w całości żądanie strony.
Na postanowienie to w dniu 20 lipca 2018r. (data nadania) zażalenie wniosło S.. Podniosło m.in., że bez swojej winy nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Zostało bowiem dopuszczone do ww. postępowania na prawach strony postanowieniem z 28 czerwca 2018r., zaś o treści skarżonego postanowienia dowiedziało się dopiero 18 lipca 2018r., po uzyskaniu dostępu do akt sprawy.
Postanowieniem z 5 października 2018r. SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na opisane postanowienie uzgodnieniowe. Przyjęło wystąpienie negatywnej przesłanki przedmiotowej, uzasadniającej stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), ponieważ w obrocie prawnym pozostaje ostateczne ww. postanowienie uzgodnieniowe Marszałka Województwa Świętokrzyskiego (dalej: MWŚ) z 25 czerwca 2018r. Postanowienie to zostało wysłane pocztą elektroniczną 27 czerwca 2018r. i w tym samym dniu zostało odebrane przez Uczestnika. Zatem termin do wniesienia zażalenia na to rozstrzygnięcie upłynął 5 lipca 2018r., tj. po 7 dniach od dnia doręczenia Uczestnikowi postanowienia. Z tą datą postanowienie uzgodnieniowe stało się ostateczne i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego. Tymczasem S. wniosło zażalenie na to postanowienie 20 lipca 2018r., o czym świadczyła data nadania listu - data stempla pocztowego. Z akt sprawy wynikało zaś, że S. nie brało udziału w postępowaniu przed MWŚ.
Kolegium uznało, że jeżeli na postanowienie organu I instancji nie zostało wniesione zażalenie i postanowienie to uprawomocniło się wskutek upływu terminu zażaleniowego, osoba która w postępowaniu I instancji nie brała udziału, a uważa się za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie ma prawa do wniesienia zażalenia, gdyż postanowienie stało się ostateczne w świetle przepisów k.p.a., a więc prawomocne formalnie. Po upływie tego terminu stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zatem, kiedy zażalenie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i który nie wniósł zażalenia na postanowienie kończące postępowanie w terminie otwartym dla tej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność z mocy art. 134 k.p.a. gdyż dotyczy postanowienia ostatecznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA), rozpoznając skargę S. na ww. postanowienie Kolegium, uznał ja za niezasadną i oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), mimo braków uzasadnienia postanowienia SKO.
Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 134 k.p.a. (organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania), mający odpowiednie zastosowanie na mocy art. 144 k.p.a. do zażaleń. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Wyjaśnił WSA, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych do których orzecznictwo i doktryny zaliczyły, np. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, jak też z przyczyn podmiotowych, m.in. przypadek, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie (podobnie zażalenie) dopóty, dopóki decyzja (postanowienie) nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia). Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania (zażalenia), i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odwołanie (odpowiednio zażalenie) przysługuje również organizacji społecznej, która uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony na podstawie m.in. ostatecznego postanowienia organu I instancji o dopuszczeniu jej do udziału w toczącym się postępowaniu (art. 31 k.p.a.). Organ odwoławczy, do którego zostało wniesione odwołanie organizacji społecznej, uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony, obowiązany jest ocenić, czy organizacja ta rzeczywiście brała udział w postępowaniu, a jeżeli nie, to czy nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia) dla stron, które w postępowaniu brały udział. Te i inne wątpliwości odnośnie legitymacji organizacji społecznej do wniesienia odwołania powinny być rozstrzygane w trybie art. 134 k.p.a., a nie na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy.
W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem WSA, zaistniały obie wskazane wyżej podstawy wydania zaskarżonego postanowienia.
Wbrew twierdzeniom skargi, a także wywodom SKO, postanowienie uzgodnieniowe nie było doręczane Uczestnikowi za pomocą platformy e-PUAP, tj. za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. 2017.1219), lecz za pośrednictwem Poczty Polskiej w trybie art. 39 k.p.a. Postanowienie to zostało wysłane Uczestnikowi 27 czerwca 2018 r., co wynika z adnotacji zamieszczonej na jego drugiej stronie, znajdującej się w aktach kopii, zgodnej z dokumentem elektronicznym. Zostało doręczone Uczestnikowi 2 lipca 2018 r., co wynikało z notatki urzędowej i dołączonego do niej: odpisu z pocztowej książki nadawczej, śledzenia przesyłek oraz pisma z Urzędu Marszałkowskiego z 16 stycznia 2019 r.
Wobec tego niewątpliwy fakt doręczenia Uczestnikowi (tj. jedynej stronie ujawnionej w toku postępowania uzgodnieniowego) postanowienia uzgodnieniowego, kończącego postępowanie, powodowało, że w dacie wniesienia przez Skarżącego zażalenia na to postanowienie, tj. w dniu 20 lipca 2018r. (data wpływu do organu – 26 lipca 2018 r.) było ono już ostateczne, co uzasadniało stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia.
Opisane fakty, dotyczące sposobu doręczenia Uczestnikowi postanowienia uzgodnieniowego skutkowały tym, że bezprzedmiotowe były zarówno rozważania SKO, jak i zarzuty skargi dotyczące wadliwości przy doręczaniu tego postanowienia za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Ponadto wydanie zaskarżonego postanowienia, choć SKO tego nie dostrzegło, usprawiedliwiała okoliczność, że zażalenie na postanowienie uzgadniające z 25 czerwca 2018 r., zostało wydane w związku z wystąpieniem Marszałka Województwa Mazowieckiego z 19 czerwca 2018 r. w sprawie wydania dla Uczestnika zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Kraków-Myślenice. Natomiast powoływane przez S. jako podstawa żądania rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie uzgadniające, postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z 28 czerwca 2018 r., dopuszczało S., jako organizację społeczną, do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania Uczestnikowi zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, ale na linii komunikacyjnej Warszawa-Radom-Kraków-Myślenice, czyli na zupełnie innej trasie. Również w uzasadnieniu postanowienia z 28 czerwca 2018r., wydanego na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., z wyjątkiem początkowego, prawdopodobnie błędnego określenia będącej przedmiotem postępowania linii komunikacyjnej relacji Łódź-Częstochowa-Katowice-Kraków-Rzeszów, wskazano trzykrotnie na linię komunikacyjną Warszawa-Radom-Kraków-Myślenice, jako będącą przedmiotem postępowania. Oznacza to, że Skarżący, nie tylko nie został dopuszczony do postępowania uzgodnieniowego zakończonego postanowieniem z 25 czerwca 2018 r., ale też nie został dopuszczony do postępowania głównego prowadzonego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej: MWM) w sprawie wydania dla Uczestnika zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Kraków-Myślenice, którego to postępowania dotyczyło postanowienie uzgodnieniowe, zaskarżone zażaleniem S. W konsekwencji Skarżący, który nie brał udziału ani w opisanym wyżej postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez MWŚ, ani też nie wykazał, aby został dopuszczony do udziału w prowadzonym przez MWM postępowaniu głównym, nie mógł zostać uznany za uprawnionego do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające z 25 czerwca 2018 r. Podkreślił WSA, że organizacja społeczna, która w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony dopiero po wydaniu przez właściwy organ postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, na które to postanowienie służy zażalenie (art. 31 § 2 i 3 k.p.a.). W sprawie wydanie takiego postanowienia nie zostało wykazane i dlatego nie można było przyjąć, że S. brało w nim udział na prawach strony, a w związku z tym mogło złożyć zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w tym oczekiwania życzliwej interpretacji pism składanych w toku postępowania w oparciu o art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a., Sąd I instancji podał, że organ administracji winien uwzględnić treść pisma, a nie jego formę, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywateli. Jednocześnie organ nie powinien wykorzystywać nieadekwatnej do etapu postępowania formy pisma tylko po to, aby pominąć zawarte w jego treści żądanie. Przy tym na mocy art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest wyłącznie na żądanie strony, a w związku z tym podmiot działający na prawach strony uprawnienia takiego nie posiada.
S. nie zgodziło się z wyrokiem WSA i wystąpiło ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Wyrok zaskarżyło w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
I. art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na tym, że WSA, badając legalność zaskarżonego postanowienia, oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny, bowiem nie zaszły opisane przez Sąd I instancji i SKO przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, gdyż:
1) w aktach sprawy nie znajduje się dowód doręczenia stronie, tj. F. sp. z o.o. postanowienia uzgodnieniowego, a zatem nie jest przesądzone, że upłynął już termin do złożenia zażalenia w sprawie przez Skarżącego i wystąpiły negatywne przesłanki przedmiotowe do rozpatrzenia zażalenia;
2) Skarżący został prawidłowo dopuszczony do udziału w postępowaniu przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego i tym samym posiadał legitymację do złożenia zażalenia, gdyż błąd w dokładnym określeniu linii komunikacyjnej w postanowieniu uzgodnieniowym z 25 czerwca 2018 r., polegający na pominięciu jednego z przystanków linii, nie miał wpływu na fakt, iż postanowienie uzgodnieniowe dotyczyło zezwolenia w sprawie linii komunikacyjnej Warszawa- Radom-Kraków-Myślenice, a nawet jeśli WSA dostrzegł braki lub nieścisłości postępowania przed organem II instancji, powinien uchylić postanowienie i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ powinien uzupełnić lub okoliczności, które powinien wyjaśnić, a nie oddalać skargę z tego powodu;
II. art. 151, art. 133 w zw. z art. 106 § 3, art. 48 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegające na tym, że WSA:
1. oddalił skargę pomimo niekompletnych akt sprawy, bowiem jak wynika z akt sprawy administracyjnej, brak jest dowodu doręczenia Uczestnikowi postanowienia uzgadniającego z 25 czerwca 2018 r., a zatem nie jest przesądzone, że upłynął już termin do złożenia zażalenia w sprawie przez Skarżącego, która to okoliczność powinna skutkować uchyleniem postanowienia,
2. oparł rozstrzygnięcie na dowodach, których forma nie odpowiada przepisom p.p.s.a., a mianowicie w dniu wyrokowania Sąd I instancji posiadał jedynie skany oraz faks dokumentów, które stały się następnie podstawą do oddalenia skargi,
3. przeprowadzając z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, gdyż Sąd I instancji nie wydał postanowienia dowodowego o dopuszczeniu dowodów z "dokumentów" otrzymanych od organu I instancji
- opisane w pkt I i II naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, bowiem nie zaszły przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności, a w rezultacie Sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie o oddaleniu skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., Skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 15 czerwca 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1
(W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 30 sierpnia 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, co obligowałoby do wydanie postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a.
Należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku sądu I instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny kierowane do tego sądu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej sprawia, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez zgłoszone zarzuty, które w myśl art. 174 p.p.s.a. mogą być oparte na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych.
Kierując się ww. wytycznymi skargę kasacyjną w konsekwencji należało uznać za niezasadną.
Przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest wyrok WSA, który zaakceptował postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia S. na postanowienie MWŚ z 25 czerwca 2018 r. uzgadniające wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Kraków-Myślenice dla Uczestnika. Kolegium postanowienie oparło na podstawie z art. 134 k.p.a., przyjmując, że zażalenie S. wniosło, gdy postanowienie MWŚ było już ostateczne, bo stronom upłynął termin na jego zaskarżenie. Sąd I instancji, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, podzielił stanowisko WSA, przy czym dodatkowo podniósł, że S. nie zostało dopuszczone do udziału ani w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym postanowieniem MWŚ z 25 czerwca 2018 r., ani do postępowania głównego w sprawie ww. zezwolenia, prowadzonego przez MWM. S. zaś postanowieniem MWM z 28 czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku z 18 czerwca 2018 r, zostało dopuszczone jako organizacja społeczna do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla Uczestnika na linii komunikacyjnej relacji Warszawa -Radom-Kraków-Myślenice.
Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej o naruszeniu przez WSA przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.
Podstawą rozstrzygnięcia SKO był art. 134 k.p.a., odpowiednio stosowany na mocy art. 144 k.p.a., a stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Odnosząc się do wyroku, w myśl art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W ocenie Sądu odwoławczego WSA niezasadnie przyjął, że S. nie zostało dopuszczone do postępowania uzgodnieniowego oraz postępowania głównego w sprawie omawianego zezwolenia. Sąd I instancji dokonując oceny postanowienia Kolegium niezasadnie zarzucił organowi, że nie rozpatrzył w wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie, czyli wbrew zasadzie wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładających na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Okoliczność, że w postanowieniu uzgodnieniowym MWŚ opisał linię, której dotyczyło uzgodnienie jako Warszawa-Kraków-Myślenice, co też podobnie uczyniło SKO w zaskarżonym postanowieniu, a w postanowieniu z 28 czerwca 2018 r. dopuszczającym S. na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu w sprawie ww. zezwolenia, MWM określił linię komunikacyjną: Warszawa-Radom-Kraków-Myślenice, nie oznaczało, jak wywodził WSA, że Skarżący nie był stroną kontrolowanego postępowania. Jak słusznie podnosił Skarżący – pominięcie przez MWŚ w postanowieniu uzgodnieniowym z 25 czerwca 2018 r. jednego elementu: "Radom" w opisie linii komunikacyjnej nie oznaczało, że postanowienie MWŚ z 25 czerwca 2018 r. oraz postanowienie MWM z 28 czerwca 2018 r. dotyczyły różnych postępowań, dotyczących różnych tras. Mimo że z pisma MWM z 19 czerwca 2018 r., skierowanego do MWŚ i wnoszącego o uzgodnienie wydania zezwolenia podano, że chodzi o linię komunikacyjną Warszawa-Kraków-Myślenice, to już z dokumentów dołączonych do tego wniosku wynikało jednoznacznie, że chodziło o linię komunikacyjną Warszawa - Radom – Kraków – Myślenice (w rozkładzie jazdy podano, że przystanek jest w Radomiu), a przy tym postanowienie MWM z 28 czerwca 2018r. oraz pismo tego organu kierowane do MWŚ pochodziły z tego samego postępowania (podano identyczny nr sprawy).
Wobec tego WSA niezasadnie, bez wyczerpującej i wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, podważył stanowisko Kolegium, które nie rozważało tej kwestii, bo nie miało wątpliwości,.
Opisana opinia WSA stanowiła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który mówi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale nie w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a czego wymaga cytowany przepis. Kolegium, a za nim WSA przyjęli ponadto, że S. złożyło zażalenie co do postanowienia uzgodnieniowego, co do którego upłynął stronom termin na złożenie zażalenia i było ostateczne w chwili składania przez S. zażalenia. W tym zaś zakresie stanowisko SKO i Kolegium należało zaś uznać za prawidłowe, a skargę kasacyjną za nieuzasadnioną.
Zarzuty skargi kasacyjnej w dalszym zakresie, tj. ujęte w pkt I.1. i pkt II. jej petitum zostały oparte na poglądzie S. o nieprawidłowym zastosowaniu wobec niego art. 134 k.p.a., skoro nie zostało przesądzone, czy Uczestnikowi skutecznie doręczono postanowienie uzgodnieniowe z 25 czerwca 2018 r. i ewentualnie, w jakim terminie, a Sąd I instancji natomiast, zamiast ocenić prawidłowość kwestionowanego postanowienia SKO, wydał wyrok z naruszeniem
art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i w oparciu o dowody zgromadzone z naruszeniem ww. przepisów i nie spełniające wymogów z art. 106 § 3 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu odwoławczego, postawienie zarzutów kasacyjnych w opisany sposób, z uwagi na ich komplementarny charakter pozwala na ich łączną ocenę.
Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku całego postępowania toczącego się przed organami. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które pozwolą sądowi rozstrzygnąć o zasadności skargi. Orzekanie przez sąd administracyjny jest możliwe tylko na podstawie całości akt sprawy, co związane jest z tym, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych we własnym zakresie, a tylko bada, czy dokonane przez organy administracji ustalenia odpowiadają prawu. Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Wskazane przepisy p.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ. Równocześnie, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r. sygn. II GSK 164/05.
W świetle powyższego, orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie o przesłane (nadesłane) przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akta, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w sprawie. Jeżeli z lektury akt wynika, że nie przesłano sądowi kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem sądu jest ich skompletowanie, bowiem tylko kompletne akta sprawy pozwalają uznać sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.
Wskazówka z art. 106 § 3 p.p.s.a., że chodzi o "dowody uzupełniające" oznacza, że chodzi w tym przepisie o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2618/21).
W realiach niniejszej sprawy, skoro Kolegium błędnie przyjęło, że postanowienie uzgodnieniowe MWŚ z 25 czerwca 2018 r. zostało doręczone Przedsiębiorcy – Uczestnikowi za pomocą poczty elektronicznej w dniu 27 czerwca 2018 r., a z adnotacji na drugiej stronie tego postanowienia wynikało, że zostało wysłane pocztą listem poleconym, a tylko do MWM zostało przesłane 26 czerwca 2018r. za pomocą platformy e-PUAP, co potwierdza Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia w aktach adm., to WSA podjął czynności w celu wyjaśnienia daty rzeczywistego doręczenia Uczestnikowi postanowienia uzgodnieniowego. Podjął czynności, które powinno było przeprowadzić Kolegium, aby wywiązać się z obowiązku przedłożenia WSA kompletnych akt. Obowiązkiem organu bowiem było przedstawienie WSA urzędowego poświadczenia odbioru przez Uczestnika postanowienia z 25 czerwca 2018 r., mając na uwadze treść art. 39, art. 45 i art. 46 k.p.a. Jednakże w trakcie postępowania sadowego okazało się, że postanowienie uzgodnieniowe zostało przesłane do Uczestnika listem poleconym bez potwierdzenia odbioru (notatka urzędowa, k. -35 akt sąd.). W tej sytuacji WSA podjął dalsze czynności zmierzające do ustalenia daty doręczenia omawianego postanowienia Uczestnikowi, której ustalenie miało istotne znaczenie dla oceny rozstrzygnięcia Kolegium. Uzyskana od organu I instancji kopia pocztowej książki nadawczej (k. -36 akt sądowych) oraz wydruk ze stron internetowych Poczty Polskiej S.A., dotyczących śledzenia przesyłek wykazały, że Uczestnikowi ww. postanowienie z 25 czerwca 2018r. doręczono 2 lipca 2018 r. (k. -37 akt sąd.). Należy zauważyć, że dowody te zostały zgromadzone 16 stycznia 2019 r., przed rozprawą przed WSA, która odbyła się 17 stycznia 2019 r., czyli Sąd I instancji podczas wyrokowania dysponował nimi. Sąd jeszcze występował w trakcie rozprawy do MWŚ o informacje co do sposobu i daty doręczenia Uczestnikowi postanowienia uzgodnieniowego. Owszem, odpowiedź nadesłano już po zamknięciu rozprawy, ale była oparta na dokumentach zgromadzonych przed rozprawą, dlatego miała drugorzędne znaczenie. Przeprowadzone dowody były dowodami z dokumentów, jak wymaga art. 106 § 3 p.p.s.a. To, że zostały nadesłane przez organ w formie faksów, kopii albo miały charakter wydruku z internetu, nie umniejszało ich mocy dowodowej, gdyż były przeprowadzane przez WSA z urzędu (nie miał wtedy zastosowania art. 48 p.p.s.a., który odnosi się do dowodów z dokumentów przedkładanych przez stronę), a Skarżący nie podważał ich treści, a jedynie formę.
Opisane procedowanie WSA, który nie wydał postanowienia w sprawie przeprowadzenia dowodu było w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. nieprawidłowe. Z jednej strony wymaga zauważenia, że postanowienie to powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole rozprawy (art. 162 p.p.s.a.) jako niekończące sprawy, a z drugiej z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika przyczyna przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy tym autor skargi kasacyjnej powinien był, na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wykazać istotny wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, a czego nie uczynił.
Istota uzupełniającego postępowania dowodowego bowiem polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ, czyli gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; opubl.: ONSAiWSA z 2006 r. z. 2, poz. 45).
Wobec powyższego S. nie podważyło skutecznie ustaleń, że postanowienie uzgodnieniowe z 25 czerwca 2018 r. zostało doręczone Uczestnikowi 2 lipca 2018 r., co oznaczało, że termin na wniesienie zażalenia, także dla S., upłynął 9 lipca 2018r., podczas gdy Skarżący złożył zażalenie 20 lipca 2018 r., kiedy omawiane postanowienie było już ostateczne. Zatem zarzuty podniesione w pkt I.2. i pkt II. petitum skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.
Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści tego przepisu wynika, że błędne, czy też częściowo błędne uzasadnienie orzeczenia sądu, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno powodować oddalenie skargi kasacyjnej, co wystąpiło w niniejszej sprawie. Zatem NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.