II GSK 54/24

II GSK 54/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 321/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-09-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 645
art. 2a ust. 2 u.d.p. i art. 7 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Kleszczów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 321/23 w sprawie ze skargi A. S.A. w B. i Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kleszczów z dnia 29 września 2022 r. nr LIII/654/2022 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Gminy Kleszczów na rzecz A. S.A. w B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Rady Gminy Kleszczów na rzecz Wojewody Łódzkiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 321/23 po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. S. A. w B. i Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kleszczów z 29 września 2022 roku nr LIII/654/2022 w sprawie zaliczenia drogi Kamień – Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a także orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Rada Gminy Kleszczów 29 września 2022 r., na podstawie art. 7 ust. 1, pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 7 ust. 1, 2, 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, 1595 ze zm.), dalej u.d.p., podjęła uchwałę Nr LIII/654/2022 w sprawie zaliczenia drogi Kamień - Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 21 października 2022 r. pod. poz. 5731 i weszła w życie w dniu 1 stycznia 2023 r.
5 maja 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Kleszczów Nr LIII/654/2022 z 29 września 2022 r. w sprawie zaliczenia drogi Kamień - Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych. Zaskarżając powyższą uchwałę w całości zarzucił naruszenie:
1. art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaliczenie do kategorii dróg gminnych działek o nr 12/2 położonych w obrębie Żłobnica, gm. Kleszczów oraz działek o nr 180/3, nr 238/2, nr 235/2, nr 242/1, 239/2, nr 230/9, nr 230/6, nr 223/4, nr 214/2, nr 200/2, nr 89/2, nr 292/3, nr 348/2, nr 40/4 położonych w obrębie Dębina, gm. Kleszczów w sytuacji, gdy działki te stanowią własność Skarbu Państwa;
2. art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak w części opisowej załącznika do zaskarżonej uchwały ustalenia przebiegu drogi gminnej tzw. "Obwodnicy Kleszczowa" na odcinku od granic gminy w miejscowości Kamień do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1901E w miejscowości Żłobnica w sposób jasny, czytelny i precyzyjny z uwzględnieniem oznaczeń ewidencyjnych gruntów, podczas gdy z treści zaskarżonej uchwały, w tym z załączników stanowiących jej integralną część, powinny wynikać w szczególności oznaczenia ewidencyjne gruntów, po których rada ustaliła przebieg istniejącej drogi gminnej.
W oparciu o postawione zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W dniu 18 kwietnia 2023 r. A. S.A. z siedzibą w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę Rady Gminy Kleszczów z 29 września 2022 r., Nr LIII/654/2022 r. w sprawie zaliczenia drogi Kamień - Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych. Zaskarżając powyższą uchwałę w całości spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 2a ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowanej częściowo na nieruchomościach, których właścicielem nie jest gmina,
- art. 125 i art. 126 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556), dalej p.o.ś. poprzez naruszenie zasady ochrony złóż kopalin i sposobu eksploatacji złóż kopalin, polegające na uniemożliwieniu prowadzenia przez stronę działalności polegającej na wydobywaniu węgla brunatnego z terenu obejmującego wysad solny "Dębina".
W oparciu o postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 321/23 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W pierwszej kolejności WSA uznał, że spółka A. S.A. posiada czynną legitymację do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. Zaskarżona uchwała narusza prawa spółki wynikające z art.16 ust.1 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022r. poz.1072 ze zm.) dalej p.g.g., gdyż mimo posiadania koncesji i prawa użytkowania górniczego terenów objętych uchwałą nie będzie mogła nabyć tych gruntów i wydobywać z nich węgla brunatnego oraz innych kopalin towarzyszących. WSA stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny spółki.
W ocenie Sądu I instancji, uzasadnione są zarzuty obu skarg naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów art.2a ust.2 w związku z art. 7 ust.2 ustawy z 21 marca 1985r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2023r. poz. 645), dalej u.d.p. W rozpoznawanej sprawie nie wszystkie działki, na których usytuowana jest droga Kamień – Żłobnica, stanowi własność Gminy Kleszczów. Jedna działka w obrębie Żłobnica i 14 działek w obrębie Dębina nie są własnością Gminy Kleszczów, lecz ich właścicielem jest Skarb Państwa. W sytuacji, gdy 15 działek, przez które przebiega droga Kamień – Żłobnica nie stanowi własności Gminy, to droga ta nie może zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych. Rada Gminy Kleszczów zaliczając te drogi do kategorii dróg gminnych naruszyła przepisy art. 2 ust.2a w związku z art.7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreślił, że za drogę gminną nie można uznać drogi przebiegającej przez działki, co do których gmina nie legitymuje się prawem własności, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie ma również istotnego znaczenia okoliczność, ze jedynie niespełna 6% działek, przez które przebiega obwodnica Kleszczowa, stanowi własność Skarbu Państwa, który nadto wyraził zgodę na wybudowanie drogi na tych działkach. Wymieniona okoliczność nie może także sanować naruszenia wymogu określonego w art.2a ust.2 u.d.p., że gmina musi być właścicielem wszystkich działek, na których posadowiona jest droga będąca drogą gminną.
Reasumując sąd uznał, że obie skargi są uzasadnione. Zaskarżoną uchwałą wydano z naruszeniem przepisów art.2a ust.2 w związku z art.7 ust.2 u.d.p. gdyż część gruntów na których posadowiona jest obwodnica Kleszczowa nie stanowi własności Gminy Kleszczów co uniemożliwia zaliczenie tej drogi do kategorii dróg gminnych. Naruszenie prawa przez Radę Gminy Kleszczów ma charakter istotny. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Kleszczów, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
a) art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, w efekcie przyjęcia, że przesłanki do zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych zostały sformułowane zarówno w art. 2a ust. 2 u.d.p., jak i w art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że przesłanki te zawiera jedynie art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p., natomiast art. 2a ust. 2 u.d.p. reguluje wyłącznie kwestie własnościowe dróg publicznych, czego konsekwencją powinno być uznanie, że gmina nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości zajętych pod drogę na etapie podejmowania uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, albowiem nie jest to jedna z przesłanek do podjęcia takiej uchwały. Efektem błędnej wykładni ww. przepisów było niewłaściwe zastosowanie art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania.
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z 94 ust. 1 u.s.g. i w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. i art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadne było oddalenie wniesionych skarg, ewentualnie stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w tej części, w jakiej dotyczyła ona nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa tj. działki ewidencyjnej nr 12/2, obręb Żłobnica, gmina Kleszczów oraz działek ewidencyjnych nr 180/3, 238/2, 235/2, 242/1, 239/2, 230/9, 230/6, 223/4, 214/2, 200/2, 89/2, 292/3, 348/2, 40/4, obręb Dębina, gmina Kleszczów.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A S. A. w B. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
W tym miejscu należy jedynie podkreślić, że A. S. A. w B. miało swój własny interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Kleszczów z 29 września 2022 roku nr LIII/654/2022 w sprawie zaliczenia drogi Kamień – Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych.
Skarga A. S. A. w B. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), zwanej dalej "u.s.g." Zgodnie z powołanym przepisem z skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżącego. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, (w:) CBOSA).
W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonana została w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą A. S. A. w B. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14, LEX nr 2111153, Wyrok NSA z 5.07.2017 r., II OSK 2389/16, LEX nr 2357903, Wyrok NSA z 10.09.2025 r., II OSK 1910/23, LEX nr 3912951, Wyrok NSA z 10.09.2025 r., II OSK 2018/23, LEX nr 3912952).
Trafnie Sąd I instancji zauważył, że spółka A. posiada koncesję udzieloną przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1 października 1997r. nr 25/97 na wydobywanie węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego "Szczerców", w tym z terenu obejmującego wysad solny "Dębina". Posiada także prawo użytkowania górniczego wnętrza skorupy ziemskiej obejmujące pole Szczerców, w tym wysad solny "Dębina", przyznane umową o ustanowieniu użytkowania górniczego w celu wydobywania węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących ze złoża " Bełchatów – pole Szczerców" zawartą w dniu 19 marca 2013r. pomiędzy Skarbem Państwa – Ministrem Środowiska a A. S.A.. Stąd niewątpliwie posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały Gminy Kleszczów z 29 września 2022 roku nr LIII/654/2022 w sprawie zaliczenia drogi Kamień – Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych, gdyż zaskarżona uchwała uniemożliwia spółce realizację prawa do wydobycia kopalin ze złoża na terenie objętym uchwałą. Należy przy tym podkreślić, że interes prawny spółki wynika z art. 16 ust.1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1290 z późn. zm.).
Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).
W pierwszej kolejności należy się więc odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako podstawę kontroli art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z 94 ust. 1 u.s.g. i w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. i art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r. III OSK 2154/22, LEX nr 3613093, wyrok NSA z 9.04.2025 r., I OSK 2548/24, LEX nr 3861066). Aby takiej oceny, co do istotności naruszenia prawa, można było dokonać, zarzut skargi kasacyjnej, oprócz powołanego w skardze kasacyjnej art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., powinien wskazywać także normę prawną, której - zdaniem skarżącej kasacyjnie - uchybił organ nadzoru stosując sankcję z art. 91 ust. 1 u.s.g. Brak takiej normy w zarzucie odnoszącym się do art. 91 ust. 1 u.s.g. powoduje, że nie ma przedmiotu odniesienia do oceny istotności naruszenia prawa, co sprawia, że nie ma możliwości odniesienia się do takiego zarzutu.
W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom autora odpowiedzi na skargę kasacyjną (Wojewody), zarzut został prawidłowo sformułowany, gdyż odnosi się do art. 2a ust. 2 u.d.p. i art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. Istota zarzutu sprowadza się do oceny, czy brak własności działek, na których skarżąca gmina posadowiła drogę, a która zgodnie z zaskarżoną uchwałą ma stanowić drogę gminną, stanowi rażące naruszenie prawa, a więc w efekcie, czy brak było podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały.
Z zarzutem tym koresponduje zarzut naruszenia art. 2a ust. 2 u.d.p. zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, w efekcie przyjęcia, że przesłanki do zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych zostały sformułowane zarówno w art. 2a ust. 2 u.d.p., jak i w art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p.
W niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Skarżąca gmina podjęła uchwałę Nr LIII/654/2022 w sprawie zaliczenia drogi Kamień - Żłobnica na terenie gminy Kleszczów do kategorii dróg gminnych. Jednak część działek, na których została posadowiona droga stanowi własność Skarbu Państwa, co również pozostaje poza sporem.
Skarżąca gmina wskazuje jednak, że z uwagi na, po pierwsze, publicznoprawny charakter własności wskazanych działek, po drugie, niewielki procent działek stanowiących własność Skarbu Państwa z całości wszystkich działek wykorzystanych pod drogę i po trzecie, wyrażenie przez Starostę zgody na posadowienie w tym miejscu drogi (pisma Starosty Bełchatowskiego z 2005 i 2006 r. znajdujące się w aktach sprawy), wymóg wyłącznej własności wszystkich nieruchomości wchodzących w skład tejże drogi nie jest wymagany, a w efekcie brak było podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa.
Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 1 cytowanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 u.d.p. wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy, na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p., uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.
Z powołanych przepisów wynika bowiem, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie (por. wyrok NSA z 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09, wyrok NSA z 14.07.2020 r., I OSK 2846/19, LEX nr 3042718).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały skarżąca gmina nie dysponowała decyzją potwierdzającą nabycie przez gminę prawa własności nieruchomości objętej uchwałą. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis nie przewiduje w takiej sytuacji przejęcia własności działek Skarbu Państwa przez gminę. Wymagana jest, albo stosowna decyzja, czy to na podstawie art. 5 w zw. z art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, kiedy to wprawdzie nabycie własności mienia komunalnego następuje z mocy prawa, ale konieczne jest wydanie deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie własności, czy też na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), albo zgoda wyrażona w formie zarządzenia wojewody wydana na podstawie art. 13 ust. 2 czy 14 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie skarżąca gmina wystąpiła obecnie o komunalizację działek będących własnością Skarbu Państwa, a będących częścią spornej drogi. Starosta Bełchatowski pismem z 14.10.2025 r. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Kleszczów na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że bez stosownej decyzji gmina nie może wylegitymować się na zewnątrz tytułem własności w stosunku do mienia Skarbu Państwa. Stąd dopiero właściwa decyzja jest tym aktem administracyjnym, która kształtuje sytuację prawną gminy (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3106/18, LEX nr 2768712). Art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przewiduje, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 cytowanego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przepis ten ma charakter uznaniowy. Możliwość nabycia przez gminę mienia w trybie analizowanego przepisu, uzależniona jest od ustalenia, czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., a więc w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak również od ustalenia, czy mienie związane jest z realizacją aktualnych zadań danej gminy (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2020 r. I OSK 4077/18). Prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym wymaga prawidłowego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec powyższego samo wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez Starostę Bełchatowskiego nie przesądza kwestii uzyskania własności spornych działek przez skarżącą gminę.
Wobec braku legitymowania się przez skarżącą gminę prawem własności wszystkich działek składających się na drogę Kamień – Żłobnica na terenie gminy Kleszczów, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza art. 7 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. i stwierdził jej nieważność.
Stąd wskazywanie przez skarżącą gminę na fakt występnie ze stosownym wnioskiem przez starostę od wojewody nie może odnieść skutku dla niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jeżeli decyzja deklaratoryjna nawet zostanie wydana przez wojewodę, to nastąpi to już po uchwaleniu kontrolowanej uchwały, a także po wydaniu zaskarżonego wyroku. Dokonywana natomiast przez sąd administracyjny kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu odbywa się według stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tego aktu. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały gmina nie dysponowała decyzją stwierdzającą nabycie przez nią prawa własności nieruchomości. Wpisanym w księdze wieczystej właścicielem objętych uchwałą działek jest Skarb Państwa. Natomiast uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie powoduje automatycznego przejścia prawa własności takiej nieruchomości na rzecz gminy z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Przepisy nie przewidują też możliwości konwalidacji uchwały podjętej z rażącym naruszeniem prawa po uzyskaniu decyzji o przekazaniu skarżącej gminie własności działek stanowiących mienie Skarbu Państwa.
Wobec powyższego również zgłoszony przez skarżącą gminę wniosek o zawieszenie postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na fakt wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną musiał zostać oddalony, gdyż uruchomione postępowanie nie ma charakteru prejudycjalnego w stosunku do toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest również zarzut zawarty w pkt 2.a petitum skargi kasacyjnej, na podstawie którego skarżąca gmina wywiodła, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważności uchwały jedynie w tej części, w jakiej dotyczyła ona nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Należy zauważyć, że droga objęta zaskarżona uchwałą jest pewną całością, chociaż obejmuje swoim zakresem rozmaite działki. Nie jest więc dopuszczalne unieważnienie takiej uchwały jedynie w części obejmującej działki stanowiące własność Skarbu Państwa. Nie ma bowiem możliwości stosowania takiej uchwały, w sytuacji, gdy niektóre elementy, które konstrukcyjnie składają się na jedną drogę nie będą objęte pojęciem drogi gminnej. Ponadto sporna uchwała nie ma złożonego charakteru – nie składa się z jednostek redakcyjnych, które mogą istnieć w sposób samodzielny i być stosowane niezależnie od siebie. Sporna uchwała nie obejmuje również odcinka drogi, w odniesieniu do którego można by było uznać, że od pkt a do b, i od pkt d do e dopuszczalne było uznanie drogi za drogę gminną. W niniejszej sprawie działki Skarbu Państwa ułożone są w różnej konfiguracji (część z nich to rowy melioracyjne) tworząc całość spornej drogi. Stąd zarzut określony w pkt 2.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony.
W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a (pkt 3 wyroku) i c (pkt 2 wyroku) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).