II GSK 536/23

II GSK 536/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SAB/Lu 47/22 - Postanowienie WSA w Lublinie z 2022-12-14
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 87, art. 88
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 988
art. 130a ust. 10
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Lu 47/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi W. R. na bezczynność Starosty Zamojskiego w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Lu 47/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę W. R. na bezczynność Starosty Zamojskiego w przedmiocie niezłożenia przez organ wniosku do właściwego sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący złożył do Sądu I instancji skargę na bezczynność Starosty Zamojskiego i wniósł o zobowiązanie Organu do podjęcia działań zmierzających do wystąpienia do właściwego sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, zgodnie z art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ewentualne o nakazanie organowi sprawującemu nadzór wykonania wyżej wymienionej czynności, na koszt i ryzyko powiatu na podstawie art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingu w związku z nakazem usunięcia pojazdów z drogi, na podstawie art. 130a p.r.d. Podkreślił, że z art. 130a ust. 10 p.r.d. wynika obowiązek Organu wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu usuniętego z drogi na rzecz powiatu. Pomimo, że wielokrotnie występował do Organu z wnioskiem o podjęcie działań prawem przewidzianych, Starosta Zamojski nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku polegającego na złożeniu do sądu rejonowego wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu. Brak podjęcia działań przez Organ powoduje, że Skarżący pozbawiony jest prawnej możliwości uzyskania wynagrodzenia z tytułu sprawowania dozoru, mimo ponoszenia od wielu lat stale zwiększających się kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru.
W odpowiedzi na skargę Starosta Zamojski wniósł o odrzucenie skargi.
Wyjaśniając, że zakres kognicji sądów administracyjnych jest ograniczony do ściśle określonego rodzaju spraw (art. 3 § 2, art. 3 § 2a oraz art. 3 § 3 p.p.s.a.), Sąd I instancji podniósł, że sprawy dotyczące przepadku pojazdów na rzecz powiatu rozpoznawane są przez sąd powszechny, stosownie do przepisów art. 6106 ustawy z dnia z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 z późn. zm.).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślił, że złożenie przez starostę, zgodnie z art. 130a ust. 10 p.r.d., wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu nie stanowi rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej w formie władczego działania w drodze decyzji administracyjnej (postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OW 213/12 ). Ponadto nie następuje ono również w formie postanowienia, ani nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taki akt lub czynność muszą mieć charakter bezwzględnie zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność oraz muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, a dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością.
Powyższym cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w ocenie Sądu I instancji, nie odpowiada skierowanie do sądu powszechnego przez starostę wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu, na podstawie art. 130a ust. 10 p.r.d. Nie ma też w takim przypadku do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Sąd I instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 1197/19) wyraził stanowisko, że z art. 130a ust. 10 p.r.d. w żaden sposób nie wynika, że w aktualnym stanie prawnym organ może prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie przejęcia (przepadku) na rzecz powiatu pojazdu. Sprawy te podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny w postępowaniu wszczętym na wniosek właściwego starosty. Przedmiotem skargi nie może być zatem zobowiązanie podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Wystąpienie z wnioskiem do sądu powszechnego nie jest bowiem rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy w formie władczego działania na drodze administracyjnej przez organy administracji publicznej. Żądanie skarżącego nie mogło zatem, w ocenie Sądu I instancji, doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji uznał, że dopuszczalności zaskarżenia bezczynności starosty nie można wywodzić art. 87 i art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Podniósł w tej mierze, że w rozumieniu tej ustawy, starosta nie jest organem powiatu. Zgodnie bowiem z jej art. 8 ust. 2, organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Z art. 87 ust. 1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl zaś art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa skarga, nie stanowi skargi na bezczynność organu podlegającej właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy żadnej z form działania organu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd I instancji odrzucił skargę na bezczynność organu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526, z późn. zm., dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym") w zw. z art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm., dalej "p.r.d.") poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
a) art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym nie mogą stanowić podstaw zaskarżenia bezczynności starosty, gdyż starosta nie jest organem powiatu, podczas gdy możliwość zaskarżenia bezczynności starosty dopuszczona została w orzecznictwie sądów administracyjnych,
b) w celu zaskarżenia aktu starosty w oparciu o treść powyższych przepisów konieczne jest, aby działanie starosty stanowiło akt lub czynność podejmowaną w sprawach z zakresu administracji publicznej, podczas gdy z treści art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie wynika, że przepisy art. 87 stosuje się gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub nawet wyłącznie faktyczne narusza prawa osób trzecich,
c) nie wystąpienie przez starostę z wnioskiem, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. nie stanowi czynności, której niewykonanie narusza prawa Skarżącego i która może zostać poddana przez Sąd kontroli w trybie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której Organ nie wykonując czynności nakazanej Organowi prawem, narusza prawa Skarżącego, co uzasadnia konieczność skorzystania przez Sąd z dyspozycji przepisów art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym,
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy powołany przepis nakłada na Sąd obowiązek orzekania w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i obowiązek zastosowania środków określonych w tych przepisach, a zatem Sąd winien skargę rozpoznać i zastosować środki określone w przepisach szczególnych, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę strony na bezczynność Starosty Zamojskiego w przedmiocie niezłożenia przez organ wniosku do właściwego sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu z tego powodu, że – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – działanie polegające na wystąpieniu, na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, z wymienionym wnioskiem, nie stanowi rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji w (jakiejkolwiek) formie władczej, nie nosi cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani też nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna, której zarzuty – zgodnie z zasadą dyspozycyjności (odnośnie do znaczenia jej konsekwencji zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; zob. również wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17) – wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego postanowienia, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Operując w granicach wyznaczonych stawianymi w skardze kasacyjnej zarzutami trzeba stwierdzić, że nie podważają one prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do oceny spornej w sprawie kwestii, a mianowicie dopuszczalności skargi na bezczynność Starosty Zamojskiego w przedmiocie niezłożenia przez organ wniosku do właściwego sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu. Zwłaszcza, że za nie bez wpływu na wniosek odnośnie do braku ich zasadności, a co za tym idzie i skuteczności, należałoby również uznać deficyty konstrukcji oraz uzasadnienia zarzutów opartych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzutów z pkt 1 lit. a – c petitum skargi kasacyjnej (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15). Nie jest to bez znaczenia, gdy w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności podkreślić, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).
Nie mniej jednak, odpowiadając na zarzuty podważające zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przepis art. 87 tej ustawy – z którego wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego – stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Abstrahując od tego, że nie jest błędne stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że starosta nie jest organem powiatu (por. art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), należy podkreślić, że przywoływany w skardze kasacyjnej judykat WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 689/12, zapadł na gruncie zdecydowanie odmiennego stanu faktycznego i prawnego, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku jego przydatności w rozpatrywanej sprawie. Należy wnioskować o tym na tej podstawie, że wyrażony w nim pogląd – jak wynika to z uzasadnienia przywołanego orzeczenia – dopuszcza przyjęcie zaskarżenia do sądu administracyjnego, na podstawie art. 88 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie tylko uchwały podjęte przez organ powiatu, w sprawach z zakresu administracji publicznej, ale także inne akty stanowione przez organ samorządu powiatowego, niebędące uchwałami, ale stanowiące – co w tym też kontekście wymaga podkreślenia w relacji do treści art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym – akty z zakresu administracji publicznej, do których należą także czynności organu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym, i którą to czynnością jest zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, polegające na ograniczeniu dostępu do drogi niektórych samochodów ciężarowych.
W związku z powyższym, w omawianym zakresie stanowisko strony skarżącej nie może być uznane za przydatne dla wykazania braku zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia.
Podkreślając w tym też kontekście, że skarga kasacyjna nie kwestionuje prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku podstaw kwalifikowania wniosku, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jako aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. s. 6 skargi kasacyjnej, czy też odnośnie do braku podstaw kwalifikowania wymienionego wniosku, jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., albowiem stanowisko przeciwne również nie wynika ze skargi kasacyjnej), nie sposób jest zasadnie twierdzić, że stosowanie art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym – gdy chodzi o jego zakres – nie obejmuje spraw z zakresu administracji publicznej (por. s. 4 skargi kasacyjnej oraz zarzuty z pkt 1 lit. a – b jej petitum).
W tej mierze, w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba podnieść, że skoro z konwencji językowej, którą na gruncie art. 88 ust. 1 wymienionej ustawy operuje ustawodawca wynika – co nie jest bez znaczenia dla rekonstrukcji treści zawartego w nim odesłania oraz jego zakresu – że art. 87 tej ustawy stosuje się odpowiednio, a przy tym – co jest nie mniej oczywiste w tym kontekście – bez żadnych wyłączeń – albowiem o jakichkolwiek wyłączeniach w tym względzie przepis ten nic nie stanowi – to nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że czynności nakazane prawem oraz czynności prawne i faktyczne, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, to czynności nakazane prawem oraz czynności prawne i faktyczne dokonywane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jeżeli tak, to wniosku przeciwnego – a co za tym idzie tezy o braku zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia – nie sposób jest budować w istocie rzeczy na tej tylko podstawie, że niezłożenia przez organ wniosku do właściwego sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu narusza prawa strony skarżącej. Zwłaszcza, gdy jednocześnie podnieść, że wobec operowania na gruncie art. 88 ust. 1 przywołanej ustawy funktorem alternatywy rozłącznej "albo", za uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że naruszeniem praw osób trzecich jest kwalifikowane tylko podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych, nie zaś niewykonywanie czynności nakazanych prawem.
W korespondencji do przedstawionych argumentów należałoby więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa również podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.
Jeżeli bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wymieniony przepis prawa nie dotyczy wykonywania kompetencji z zakresu administracji publicznej, ani też nie odnosi się do żadnych władczych form działania administracji publicznej – czego skarga kasacyjna nie podważa – to wobec przywołanego powyżej rozumienia art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz zakresu stosowania w sprawach nim określonych przepisu art. 87 tej ustawy, w pełni zasadnie należałoby przyjąć, że nie jest nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że przedmiotem skargi na bezczynność, na podstawie art. 88 ust. 1 przywołanej ustawy, nie może być zobowiązanie podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu (por. w tej mierze również postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1197/19).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.