II GSK 535/22

II GSK 535/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriela Jyż
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3898/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 849
art. 61 ust. 1 i 2, art. 69, art. 70
Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Maciejko Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3898/21 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w W. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr RzPP-DPR-WPZ.45.32.2020.AKW w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji i dokumentów w sprawie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. Sp. z o.o. w W. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Rzecznik Praw Pacjenta (dalej: organ, Rzecznik) decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 69 w związku z art. 65, art. 70, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjent (Dz.U. z 2020 r., poz. 849; dalej: u.p.p.) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), nałożył na O. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka) karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za nieprzekazanie na żądanie organu informacji i dokumentów, o które Rzecznik Praw Pacjenta wystąpił pismami z dnia 19 lutego 2020 r. i z dnia 8 lipca 2020 r., na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.p., w toku prowadzonego postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.
II
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2021 r., o sygn. akt V SA/Wa 3898/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawiające przebieg postępowania jednoznacznie wykazało, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji Rzecznikowi Praw Pacjenta określone w art. 69 u.p.p. Podkreślono przy tym, że Rzecznik ma ustawowe prawo dostępu do dokumentacji medycznej (indywidualnej i zbiorczej) nie tylko w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, ale także we wszystkich innych podejmowanych czynnościach.
Sąd stwierdził, iż organ zażądał przedstawienia informacji w zakresie objętym dyspozycją art. 61 ust. 2 u.p.p. i pouczył o sankcjach za nieudzielenie informacji lub za udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd. Wskazano, iż z uwagi na możliwe naruszenie zbiorowych praw pacjentów, organ – w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy – na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.p. wystąpił do spółki pismem z dnia 19 lutego 2020 r. o przekazanie m.in. przyczyn ordynowania pacjentom wlewów witaminowych; liczby pacjentów, którym zaordynowano wskazane produkty lecznicze od 1 stycznia 2020 r.; wykazu tych pacjentów, ze wskazaniem imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz nazwy zaordynowanego produktu; kto z personelu medycznego ordynuje wskazane produkty; czy przed zaordynowaniem wskazanych produktów w podmiocie leczniczym ustala się czy są one dopuszczone do obrotu na terenie Rzeczpospolitej Polskiej jak również pełnej dokumentacji medycznej wszystkich pacjentów, którym zaordynowano wskazane produkty lecznicze. W następnych pismach organ powtarzał, wyjaśniał i precyzował zakres zobowiązania. W każdym z pism Rzecznika znajdowała się informacja o możliwości nałożenia kary pieniężnej w przypadku braku udzielenia odpowiedzi, zgodnie z art. 69 u.p.p. Wobec tego, w ocenie Sądu, spółka miała pełną świadomość możliwych konsekwencji prawnych swojego postępowania, a w związku ze swoją postawą musiała liczyć się z wyciągnięciem wobec niej tych konsekwencji. Mimo to skarżąca nie przekazała żądanej dokumentacji, a udzielone odpowiedzi i nadesłane kopie dokumentów z usuniętymi danymi osobowymi w żaden sposób tego obowiązku nie wypełniały. Sąd stwierdził również, że organ szczegółowo uzasadnił wymiar kary i okoliczności, które brał pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości.
Ponadto Sąd stwierdził, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
III
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
I. naruszenie przepisów postępowania polegające na:
1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 30 kwietnia 2021 r., RzPP-DPR-WPZ.45.32.2020.AKW w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 i 2, art. 69 oraz art. 70 u.p.p.; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku jego braku skarga powinna zostać uwzględniona;
2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 30 kwietnia 2021 r., RzPP-DPR-WPZ.45.32.2020.AKW w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 i 2, art. 69 oraz art. 70 u.p.p.; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku jego braku skarga nie powinna zostać oddalona;
3. niewłaściwym zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie wymogu rozpoznania skargi w pełnym zakresie zaskarżonej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta pod względem jej zgodności z prawem, pominięcie zarzutów skarżącej w zakresie braku precyzyjnego wskazania przez Rzecznika, o jakie praktyki i informacje z nimi związane chodzi – tj. zarzutu naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., pominięcie zarzutów skarżącej, że informacji udzieliła, natomiast kara administracyjna dotyczy w rzeczywistości jakości tej informacji, co stanowi nadużycie uprawnienia z art. 69 u.p.p. i tym samym narusza art. 7 Konstytucji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku rozpatrzenia wszystkich zarzutów skarżącej skarga powinna zostać uwzględniona;
4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie należytej kontroli decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 30 kwietnia 2021 r RzPP-DPR-WPZ.45.32.2020.AKW, wydanej z naruszeniem art. 8, 9, 11 i 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i oddalenie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku przeprowadzenia należytej kontroli legalności decyzji skarga powinna zostać uwzględniona, a decyzja, jako nieznajdująca podstaw prawnych, wyeliminowana.
II. naruszenie prawa materialnego przez:
1. błędną wykładnię art. 61 §1 i 2 u.p.p. poprzez pominięcie, że Rzecznik ma prawo żądać przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji – ale dotyczących okoliczności stosowania praktyk, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż mają charakter praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, a nie we wszelkich podejmowanych przez siebie czynnościach;
2. błędną wykładnię art. 69 u.p.p., skutkującą uznaniem, że przekazanie informacji niezgodnej z oczekiwaniami Rzecznika jest nieprzekazaniem informacji obligującym Rzecznika do nałożenia kary pieniężnej;
3. błędną wykładnię art. 70 u.p.p. poprzez przyjęcie, że przy ustalaniu wysokości kar usprawiedliwione jest uwzględnienie okoliczności, czy strona poddawała pod wątpliwość uprawnienie Rzecznika do żądania określonych informacji i celowość przekazywanych informacji.
IV
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Wstępnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Kierując się powyższymi wytycznymi, rozpatrywaną skargę kasacyjną należało oddalić, gdyż została ona oparta na nieuzasadnionych zarzutach. Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja Rzecznika Praw Pacjenta jest zgodna z prawem.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot tych zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostają jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2, art. 69 oraz art. 70 u.p.p., co zdaniem skarżącej kasacyjnie doprowadziło do błędnego uznania decyzji Rzecznika za zgodną z prawem oraz nieuzasadnionego oddalenia skargi spółki przez Sąd I instancji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 u.p.p. polegającej, zdaniem skarżącej, na pominięciu, że "Rzecznik ma prawo żądać przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji, ale dotyczących okoliczności stosowania praktyk, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż mają charakter praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, a nie wszelkich podejmowanych przez siebie czynnościach", należy wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie wystąpiło uzasadnione podejrzenie, iż skarżąca stosuje praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.p. natomiast posługuje się zwrotem "wszelkich informacji", co oznacza w istocie, iż Rzecznik mógł żądać od skarżącej wszystkich informacji dotyczących okoliczności stosowania powyższych praktyk. W doktrynie podkreśla się w tym zakresie że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.p., Rzecznik Praw Pacjentów ma prawo żądać przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji, o ile dotyczą one okoliczności stosowania praktyk będących przedmiotem postępowania. Ocena, czy żądanie określonych informacji lub dokumentów jest zasadne, nie należy do adresata żądania, gdyż żądanie to jest dla niego wiążące. Oznacza to, że adresat żądania nie może odmówić udzielenia żądanej informacji, gdy uważa, że nie jest ona konieczna dla postępowania. [L. Bosek, Komentarz do art. 69, w: L. Bosek (red.), Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2025].
Jak wskazuje Rzecznik w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podstawą do wszczęcia postępowania były informacje zawarte na stronie internetowej skarżącej dotyczące stosowania wlewów dożylnych różnego rodzaju substancji farmakologicznych, a także leczenia objawowo w domu zakażenia koronawirusem COVID-19. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca oferowała wlewy dożylne m.in z witaminy C w leczeniu chorób nowotworowych, boreliozy, zakażeń wirusowych i bakteryjnych, kroplówki witaminowe z mieszaniny witamin i minerałów w celach regeneracji organizmu lub wspomagających leczenie. Po wystąpieniu epidemii COVID-19 skarżąca oferowała także leczenie tego wirusa m.in. za pomocą chlorochininy oraz "metod autorskich".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jednym z podstawowych praw pacjenta jest określone w art. 6 ust. 1 u.p.p. - prawo do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej. Udzielanie pacjentowi świadczeń zdrowotnych z wykorzystaniem wskazań aktualnej wiedzy medycznej jest jednym z kluczowych wymogów wykonywania poszczególnych zawodów medycznych tj. lekarz, pielęgniarka, farmaceuta, ratownik medyczny. Uwzględniając oferowane przez skarżącą zabiegi wykonywania wlewów dożylnych, należy podkreślić, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pełne uprawnienia do wykonywania iniekcji dożylnych posiadają lekarze i lekarze dentyści, zaś pielęgniarki są uprawnione do ich wykonywania na podstawie pisemnego zlecenia lekarskiego. W świetle rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 listopada 2019 r. w sprawie zakresu zadań lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, pielęgniarki podstawowej opieki zdrowotnej i położnej podstawowej opieki zdrowotnej (Dz.U. poz. 2335) podawanie leków różnymi drogami i technikami zleconymi przez lekarza, w tym wykonywanie iniekcji domięśniowych, dożylnych, podskórnych, śródskórnych oraz wykonywanie wlewów dożylnych należy do zadań pielęgniarki w zakresie świadczeń leczniczych. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r., poz. 924) stanowi natomiast, że "osoby inne niż udzielające świadczeń zdrowotnych podejmujące czynności, w trakcie wykonywania których dochodzi do naruszenia ciągłości tkanek ludzkich, są obowiązane do wdrożenia i stosowania procedur zapewniających ochronę przed zakażeniami oraz chorobami zakaźnymi". Przepis powyższy wskazuje jednoznacznie, iż uprawnionymi do naruszenia ciągłości tkanek są jedynie osoby posiadające określone uprawnienia, które nabywane są w toku kształcenia zawodów medycznych. Legalne podawanie kroplówki (w tym wlewów witaminowych) wymaga więc zatrudnienia wykwalifikowanego personelu medycznego.
Uwzględniając powyższe wymogi prawne, niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie Rzecznik, po powzięciu informacji, iż skarżąca oferuje wykonywanie wlewów dożylnych, posiadał uzasadnioną podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, aby w ramach tego postępowania, działając na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 u.p.p. żądać od skarżącej przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji dotyczących okoliczności stosowania powyższych praktyk, gdyż istniało uzasadnione podejrzenie, iż mają one charakter praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Z akt sprawy wynika, że w celu weryfikacji spełnienia przez skarżącą wykonywania oferowanych świadczeń zdrowotnych zgodnie z aktualną wiedzą medyczną i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Rzecznik pięciokrotnie występował do spółki o podanie informacji na temat m.in. liczby lekarzy zatrudnionych w podmiocie leczniczym, grafiku pracy lekarzy, przekazanie kopii pełnej dokumentacji medycznej wszystkich pacjentów, którym zaordynowano ww. produkty lecznicze. W wezwaniach Rzecznika znajdowała się informacja o możliwości nałożenia kary pieniężnej w przypadku braku udzielenia odpowiedzi, zgodnie z art. 69 u.p.p. Skarżąca nie przekazała żądanej dokumentacji, a udzielone odpowiedzi i nadesłane Rzecznikowi kopie dokumentów nie wypełniały tego obowiązku, gdyż nie umożliwiały dokonania wiarygodnej weryfikacji podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.
Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 i 2 u.p.p. należało uznać za bezpodstawny.
Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 69 u.p.p., polegający, zdaniem skarżącej, na uznaniu, że "przekazanie informacji niezgodnej z oczekiwaniami Rzecznika jest nieprzekazaniem informacji obligującym Rzecznika do nałożenia kary pieniężnej". Przywołany przepis art. 69 u.p.p. stanowi, że "w przypadku nieprzekazania na żądanie Rzecznika dokumentów oraz informacji, o których mowa w art. 61 lub art. 67z ust. 1 pkt 2, Rzecznik nakłada, w drodze decyzji, na podmiot, do którego skierowano żądanie, karę pieniężną do wysokości 50 000 złotych." Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, przepis ten wyznacza hipotetyczny stan faktyczny, którego konsekwencją prawną jest nałożenie kary pieniężnej na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 723/18). Wyznaczany hipotetyczny stan faktyczny pozostaje w związku z regulacją art. 61 u.p.p. i aby zaistniał, powinny wystąpić następujące elementy (przesłanki):
1. prowadzenie postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów,
2. w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta, konieczne jest przedstawienie przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych dokumentów oraz wszelkich informacji dotyczących okoliczności stosowania praktyk,
3. skierowanie przez Rzecznika Praw Pacjentów żądania do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, którego realizacja jest określona terminem (w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania żądania).
W rozpatrywanej sprawie wystąpiły wszystkie elementy hipotetycznego stanu faktycznego wyznaczonego w art. 69 u.p.p., gdyż: 1) postępowanie prowadzone było w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, 2) dla ustalenia stosowania tych praktyk skarżąca była zobowiązana do przedstawienia Rzecznikowi informacji i dokumentacji, 3) Rzecznik kierował do skarżącej, jako podmiotu udzielającego świadczenia zdrowotne żądania przedstawienia informacji i dokumentacji wskazując ustawowy termin do ich przekazania. Ponadto, uwzględniając fakt, iż podstawowym celem prowadzonego przez Rzecznika postępowania jest bezpieczeństwo pacjentów, wywodzące się z konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji RP), nie można ocenić pozytywnie sformułowanego przez skarżącą w omawianym zarzucie założenia, iż "przekazanie informacji niezgodnej z oczekiwaniami Rzecznika jest nieprzekazaniem informacji". Naczelny Sąd Administracyjny ponownie wskazuje, iż wykonując ustawowe obowiązki i uprawnienia Rzecznik Praw Pacjenta nie określa zakresu żądanych informacji i dokumentacji zgodnie z własnymi, dowolnymi wytycznymi ("oczekiwaniami"), lecz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, regulującymi poszczególne praktyki medyczne i świadczenia zdrowotne, którymi w rozpatrywanym przypadku były m.in. oferowane przez skarżącą zabiegi wlewów dożylnych oraz leczenie objawowo w domu zakażenia koronawirusem COVID-19 za pomocą chlorochininy. Żądanie Rzecznika Praw Pacjenta może obejmować wiele informacji lub dokumentów. Nieprzedstawienie któregokolwiek z nich może stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej z art. 69 u.p.p. Częściowe wykonanie żądania powinno natomiast zostać przez organ uwzględnione przy ustalaniu wysokości kary, co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. [por.: L. Bosek, Komentarz do art. 69, w: L. Bosek (red.), Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2025].
W odniesieniu natomiast do przywoływanego przez skarżącą stanowiska, iż "nieudzielenie informacji nie może być równoznaczne z udzieleniem ich w sposób Rzecznika niesatysfakcjonujący", należy zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie Rzecznik wielokrotnie kierował do skarżącej pisma, w których w sposób precyzyjny i jednoznaczny formułował zapytania i określał rodzaj dokumentacji, które należało Rzecznikowi przekazać (m.in. kopię pełnej dokumentacji medycznej pięciu pacjentów spółki, wobec których stosowano terapię w postaci wlewów dożylnych, liczbę lekarzy zatrudnionych w spółce, grafik pracy lekarzy). Podstawą nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieudzielenia informacji z art. 61 ust. 1 u.p.p. jest bowiem skonkretyzowanie obowiązków adresata żądania w sposób jednoznacznie określający, jak powinien się zachować, aby należycie wykonać żądanie. Żądanie to powinno zatem precyzyjnie wskazywać, jakie dokumenty lub jakie informacje należy przekazać Rzecznikowi, co w rozpatrywanej sprawie zostało spełnione, jednakże spółka owych dokumentów i informacji Rzecznikowi nie przekazała.
Nie jest także zasadny sformułowany w rozpatrywanej skardze kasacyjnej trzeci zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 70 u.p.p. polegającej, zdaniem skarżącej, na przyjęciu, że "przy ustalaniu wysokości kar usprawiedliwione jest uwzględnienie okoliczności, czy strona poddawała pod wątpliwość uprawnienie Rzecznika do żądania określonych informacji i celowość przekazywanych informacji." Zdaniem skarżącej, wymierzona jej kara "jest rażąco wysoka, bliska górnej granicy maksymalnego wymiaru", co wynika przede wszystkim, z faktu, że "weszła w dyskurs z Rzecznikiem", a ponadto nie jest wiadome na jakich zasadach oparto podstawy wymiaru kary.
Zgodnie z art. 70 u.p.p. "przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69 u.p.p., należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy." Przepis ten stanowiąc o wartościach, które przesądzają o ustaleniu wysokości kary nie zamyka ich wyliczenia, oznacza to, że w tym zakresie mają zastosowanie wartości wynikające z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyznaczających reguły wykładni norm materialnego prawa administracyjnego. Takie reguły wykładni wyznacza art. 7 in fine k.p.a., który stanowi o uwzględnieniu dwóch wartości: interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego, przy czym nie przyjmuje się prymatu interesu społecznego, a wyważenie słusznego interesu w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2864/17).
Z wartości, do których odsyła art. 70 u.p.p. wynika reguła miarkowania przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej. Ustalając wysokości kary, Rzecznik orzeka w ramach tzw. uznania administracyjnego, ograniczonego przez ustawodawcę kwotą maksymalną 50 000 zł oraz przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 70 u.p.p. Zatem przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69 u.p.p., Rzecznik powinien uwzględnić w szczególności okres, stopień, inne okoliczności naruszenia ustawy, a także ich uprzednie nieposzanowanie. Przepis ten wyznacza niedookreślone dyrektywy wymiaru kary, zwłaszcza poprzez użycie określenia "okoliczności naruszenia przepisów ustawy". Dyrektywy wymiaru kary zawarte w art. 70 u.p.p. nawiązują do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że administracyjne kary pieniężne powinny być wymierzane w oparciu o zasadę proporcjonalności, a w szczególności przy uwzględnieniu stopnia i zakresu naruszenia oraz rangi prawa, które ma w ten sposób być chronione (uchwała TK z 2 marca 1994 r., W 3/93, OTK 1994/1, poz. 17; wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995/1, poz. 12). Miarkując wysokość kary pieniężnej w oparciu o dyspozycję art. 70 u.p.p., należy uwzględnić dwie wartości: szeroko pojęte prawo pacjentów do ochrony zdrowia oraz interes ekonomiczny podmiotu wykonującego działalność leczniczą (zob. R. Bryzek, Komentarz do art. 70, Prawa pacjenta i Rzecznik Praw Pacjenta. Komentarz, red. D. Karkowska, Warszawa 2021). Nieuwzględnienie rzeczywistej kondycji finansowej podmiotu może prowadzić do uznania o braku atrybutu indywidualizacji kary (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2864/17).
W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Rzecznik w sposób wyczerpujący uzasadnił podstawy miarkowania wymierzonej spółce kary pieniężnej. Przy określaniu wysokości kary wziął pod uwagę stopień naruszenia przepisów ustawy (naruszenie poważne), okres trwania naruszenia (ponad 14 miesięcy) i okoliczności naruszenia (obciążające). Rzecznik nie mógł uwzględnić przy wymierzeniu kary wskaźnika w postaci wysokości uzyskanego przez spółkę dochodu (lub poniesionej straty), gdyż spółka nie przekazała mu informacji w tym zakresie.
Jako "okoliczności naruszenia przepisów ustawy", o których mowa w art. 70 u.p.p., Rzecznik wskazał m.in. to, że podmiot, do którego wystąpił w trybie art. 61 u.p.p. kwestionował uprawnienie Rzecznika do żądania informacji i dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Działania skarżącej miały, zdaniem Rzecznika, niewątpliwie na celu przedłużenie postępowania administracyjnego, jej zachowanie było niezgodne z interesem publicznym, którego celem jest identyfikacja ewentualnych nieprawidłowości i ich eliminacja w kontekście bezpieczeństwa pacjentów i przysługującego każdemu obywatelowi prawa do ochrony zdrowia na podstawie art. 68 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż przy ustalaniu wysokości kary w rozpatrywanej sprawie Rzecznik zrealizował obowiązek przejrzystego wskazania motywów i przesłanek, którymi kierował się przy określaniu jej wysokości. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 70 u.p.p. okazał się nieuzasadniony.
Nieuwzględnienie zarzutów materialnych skutkuje także brakiem podstaw do uwzględniania zarzutów procesowych rozpatrywanej skargi kasacyjnej, tym bardziej, że przywołują one przepisy art. 61 ust. 1 i 2, art. 69 oraz art. 70 u.p.p., których zastosowanie w niniejszej sprawie zostało przez Naczelny Sąd Administracyjne przeanalizowane powyżej w ramach rozpatrzenia zarzutów materialnych.
Należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).