II GSK 531/25

II GSK 531/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2168/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-23
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2168/24 w sprawie ze skargi K. I. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr DR.WORK.609.1.2022.72 w przedmiocie określenia wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału stosowanego w kalkulacji kosztów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I. Wyrokiem z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2168/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr DR.WORK.609.1.2022.72 w przedmiocie określenia wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału stosowanego w kalkulacji kosztów.
II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
1. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr DR.WORK.609.1.2022.72 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2024 r. poz. 34, dalej: "p.t."), po rozpoznaniu wniosków K. oraz O. S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 20 grudnia 2022 r. nr DR.WORK.609.1.2022.35 w przedmiocie określenia wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału (dalej: "wskaźnik WACC"), uchylił decyzję wydaną w I instancji w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w następujący sposób:
1) określił dla O. S.A. w W. wskaźnik WACC w wysokości 8,17%, mający zastosowanie w kalkulacji kosztów w odniesieniu do usług realizowanych przez O. S.A. w W. na hurtowym rynku usługi lokalnego dostępu w stałej lokalizacji (dalej: "Rynek 3a") oraz hurtowym rynku usługi centralnego dostępu w stałej lokalizacji dla produktów rynku masowego (dalej: "Rynek 3b"), w zakresie, w jakim są one realizowane w oparciu o infrastrukturę światłowodową sieci dostępowej, którym w kalkulacji kosztów prowadzonej przez O. S.A. w W. odpowiadają następujące modelowe elementy sieci dostępowej: "ONT", "LPA – światłowodowa", "Światłowodowa sieć dosyłowa", "Przełącznice optyczne sieci dostępowej", "OLT - Dostęp abonencki GPON";
2) określił dla O. S.A. w W. wskaźnik WACC w wysokości 6,66%, mający zastosowanie do kalkulacji kosztów w odniesieniu do pozostałych usług realizowanych na Rynku 3a i Rynku 3b, w tym w zakresie, w jakim są one realizowane w oparciu o infrastrukturę miedzianą sieci dostępowej, której w kalkulacji kosztów prowadzonej przez O. S.A. w W. nie odpowiadają modelowe elementy sieci wskazane powyżej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 22 października 2019 r. nr DR.SMP.6041.1.2019.76 (dalej: "decyzja SMP 3a"), organ wyznaczył O. S.A. w W. jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na Rynku 3a, w związku z czym ma on obowiązek prowadzenia rachunkowości regulacyjnej na podstawie art. 38 p.t. oraz kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego na podstawie art. 39 p.t., objętych tą decyzją. Natomiast decyzją z 22 października 2019 r. nr DR.SMP.6041.2.2019.90 (dalej: "decyzja SMP 3b") organ wyznaczył O. S.A. w W., jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na Rynku 3b, w związku z czym ma on obowiązek prowadzenia rachunkowości regulacyjnej na podstawie art. 38 p.t. oraz kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego na podstawie art. 39 p.t., objętych tą decyzją.
Powołując się na art. 53 ust. 1 p.t., organ wskazał, że określa corocznie, w drodze decyzji, dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, na którego nałożył obowiązek prowadzenia kalkulacji kosztów, wskaźnik WACC, który przedsiębiorca telekomunikacyjny stosuje w kalkulacji kosztów, uwzględniając udokumentowane koszty pozyskania kapitału, pozycję przedsiębiorcy na rynku kapitałowym, typowe ryzyko związane z zaangażowaniem kapitału, zwłaszcza dla nowych przedsięwzięć inwestycyjnych oraz koszty zaangażowania kapitału na porównywalnych rynkach.
Uchylając decyzję z dnia 20 grudnia 2022 r., w której organ określił wskaźnik WACC dla O. S.A. w W. w wysokości 8,46% dla infrastruktury światłowodowej i 6,62% dla infrastruktury miedzianej, organ powołał się na zmianę stanu faktycznego sprawy w postaci wydania w dniu 8 czerwca 2023 r. Raportu Organu Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (dalej: "BEREC") IV. W Raporcie tym zamieszczone zostały nowe wartości parametrów, służące kalkulacji WACC dla infrastruktury miedzianej, które są wyższe w porównaniu z wartościami parametrów zamieszczonych w Raporcie BEREC III z dnia 9 czerwca 2022 r., który obowiązywał w dacie wydania decyzji I instancji. W konsekwencji wskaźnik WACC dla infrastruktury miedzianej uległ zmianie na wyższy i wyniósł 6,66%. Co do wskaźnika WACC dla infrastruktury światłowodowej, który uległ zmniejszeniu do 8,17%, organ powołał się na zmianę wysokości premii za ryzyko NGA (dalej: "premia za ryzyko inwestycyjne") w postaci jej obniżenia, co nastąpiło w wyniku aktualizacji danych z sierpnia 2023 r. związanych ze stosowaniem premii za ryzyko inwestycyjne przy określaniu wskaźnika WACC dla infrastruktury światłowodowej od 26 organów regulacyjnych innych państw członkowskich (dalej: "NRA"). Aktualizacja danych dotyczyła wysokości premii za ryzyko inwestycyjne w krajach UE, które taką premię stosują. Organ przyjął wysokość premii za ryzyko inwestycyjne jako średnią arytmetyczną wartość premii za to ryzyko, stosowaną w następujących krajach UE: Belgia, Włochy, Chorwacja, Czechy, Słowenia.
Organ podkreślił, że tylko w tych krajach UE stosowana jest premia za ryzyko inwestycyjne. W porównaniu z materiałem dowodowym zgromadzonym na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, zmianie uległa wysokość premii za ryzyko inwestycyjne w Czechach, Chorwacji i we Włoszech. W konsekwencji średnia arytmetyczna wartości premii za ryzyko inwestycyjne, wyznaczona przy zastosowaniu aktualnych wartości premii za to ryzyko z krajów UE, które ją stosują wyniosła 1,51%. Organ podkreślił, że wyliczona premia za ryzyko inwestycyjne ma zastosowanie tylko dla nowych przedsięwzięć inwestycyjnych w budowę infrastruktury światłowodowej. Infrastruktura miedziana nie jest przedmiotem nowych inwestycji, a w konsekwencji świadczenie usług z jej wykorzystaniem nie jest obarczone takim ryzykiem jak tych wykorzystujących światłowodową sieć dostępową.
Obliczając wskaźnik WACC dla infrastruktury miedzianej, tj. zgodnie z wzorem wskazanym w Zawiadomieniu Komisji Europejskiej z dnia 6 listopada 2019 r. w sprawie obliczania kosztu kapitału dla istniejącej infrastruktury w kontekście dokonywanego przez KE przeglądu zgłoszeń krajowych w unijnym sektorze łączności elektronicznej (Dz.U. UE C 375/1, dalej: "Zawiadomienie KE"), organ wyznaczył koszt kapitału własnego oraz koszt kapitału obcego, a następnie, używając jako wagi odpowiednio struktury kapitału własnego i struktury kapitału obcego, wyznaczył wskaźnik WACC dla infrastruktury miedzianej w wysokości 6,66%. Dalej organ wyjaśnił, iż ustalony wskaźnik WACC dla infrastruktury miedzianej, stanowi następnie podstawę do wyznaczania wskaźnika WACC FTTH (dla infrastruktury światłowodowej), tj. poprzez dodanie do wskaźnika WACC dla infrastruktury miedzianej w wysokości 6,66% premii za ryzyko inwestycyjne w wysokości 1,51%, co stanowi wskaźnik WACC FTTH w wysokości 8,17%.
Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że możliwość doliczenia premii za ryzyko inwestycyjne dla sieci światłowodowych przewiduje i rekomenduje Zalecenie Komisji Europejskiej z dnia 6 lutego 2024 r. nr 2024/539 w sprawie promowania połączeń gigabitowych w drodze regulacji (dalej: "Zalecenie KE"), które zastąpiło Zalecenie Komisji Europejskiej z dnia 20 września 2010 r. nr 2010/572/UE w sprawie regulowanego dostępu do sieci nowej generacji. Przeprowadzona przez organ analiza wykazała, iż w świetle wytycznych najnowszego Zalecenia KE, zachodzą przesłanki przemawiające za uwzględnieniem dodatkowej premii za ryzyko inwestycyjne.
Organ podkreślił, że Zalecenie KE nie przewiduje metodyki w zakresie wyznaczania premii za ryzyko inwestycyjne, pozostawiając swobodę organom regulacyjnym. Dlatego wyznaczając premię za ryzyko inwestycyjne, organ miał na uwadze zasady, jakie przyświecały Zawiadomieniu KE, tj. spójne i zharmonizowane podejście NRA do kalkulacji wskaźnika WACC wewnątrz UE. Przyjmując średnią arytmetyczną jako metodykę służącą wyznaczaniu premii za ryzyko inwestycyjne dla O. S.A. w W. , organ uwzględnił fakt, iż w Zawiadomieniu KE rekomenduje się średnią arytmetyczną jako najlepszą metodykę wyznaczania poszczególnych parametrów służących do wyznaczenia wskaźnika WACC. Zatem w celu zapewnienia spójności metody wyznaczania poszczególnych parametrów WACC, także w przypadku premii za ryzyko inwestycyjne organ zastosował średnią arytmetyczną. Organ podkreślił, iż nie są mu znane regulacje lub rekomendacje, które prezentowałby odmienne stanowisko w zakresie podejścia do premii za ryzyko inwestycyjne, niż wynikające z Zalecenia KE. Z kolei Zawiadomienie KE oraz Raport BEREC IV regulują kalkulację WACC dla miedzianej infrastruktury telekomunikacyjnej, zaś w zakresie WACC dla światłowodowej infrastruktury telekomunikacyjnej pozostawiają swobodę NRA.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem K., która pomija fakt, iż w omawianej sprawie mowa jest o ryzyku w zakresie usług świadczonych na rynkach regulowanych: Rynek 3a i Rynek 3b. Jak natomiast wynika z regulacyjnego charakteru obowiązków ciążących na O. S.A. w W. , jest on operatorem hurtowym, czyli tzw. "pierwszym inwestującym", który ponosi ciężar inwestycji. Zaś operator alternatywny (dalej: "OA") składa zamówienie na usługi hurtowe dostępu światłowodowego dopiero po stwierdzeniu istnienia zapotrzebowania detalicznego na usługi szerokopasmowej transmisji danych w technologii FTTH, natomiast w przypadku, gdy zapotrzebowanie nie będzie wystarczające, OA nie wejdzie na rynek. W takiej sytuacji na rynku pozostaje tylko pierwszy inwestor i ciężar poniesionych przez niego inwestycji - koszty te z natury są tzw. kosztami utopionymi. W ocenie organu, raz poniesione wydatki niezbędne do dokonania inwestycji już nie mogą być łatwo odzyskane lub przynajmniej można je odzyskać tylko częściowo. Nieodwracalność sprawia, że inwestycja jest wrażliwa nie tylko na niepewność co do przyszłych wartości cen rynkowych produkowanych dóbr, stóp procentowych, ale także na warunki makroekonomiczne panujące na rynku.
Organ podkreślił, że w decyzji określono wskaźnik WACC tylko dla O. S.A. w W. w związku z faktem, że O. S.A. w W. jest operatorem wyznaczonym na Rynku 3a i Rynku 3b i ciążą na tym operatorze obowiązki kalkulacji kosztów uzasadnionych z art. 39 p.t. Na O. S.A. w W. ciąży także obowiązek prowadzenia oferty ramowej, a także obowiązek dostępu telekomunikacyjnego na Rynku 3a i Rynku 3b, zarówno do usług realizowanych na infrastrukturze światłowodowej, jak i na infrastrukturze miedzianej. Określając wskaźnik WACC dla infrastruktury światłowodowej, organ wskazał, że zobowiązany jest ocenić sytuację O. S.A. w W. w świetle ryzyk i przesłanek wynikających z Zalecenia KE.
Zdaniem organu, O. S.A. w W. znajduje się nie tyle w szczególnie trudnej sytuacji w porównaniu z resztą rynku, ale raczej, że w świetle zachodzących zmian makroekonomicznych sytuacja całego rynku jest trudna, jak sytuacja O. S.A. w W. . Organ wskazał, że to jednak w przypadku O. S.A. w W. , jako operatora regulowanego, działającego w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych, ocenia się sytuację tego operatora w świetle realizowanych przez niego obowiązków i wytycznych wynikających z Zalecenia KE.
Określając wskaźnik WACC, na podstawie art. 53 ust. 1 p.t., organ wskazał, że zobowiązany jest do uwzględnienia typowego ryzyka związanego z zaangażowaniem kapitału, zwłaszcza dla nowych przedsięwzięć inwestycyjnych. Zdaniem organu, miedziana infrastruktura telekomunikacyjna już istnieje, nie jest przedmiotem nowych inwestycji, a w konsekwencji świadczenie usług z jej wykorzystaniem nie jest obarczone takim ryzykiem jak usługi realizowane w oparciu o elementy światłowodowej sieci dostępowej. Zatem czynnik wpływający na wysokość wskaźnika WACC, jakim jest premia za ryzyko inwestycyjne dla nowych przedsięwzięć inwestycyjnych, będzie miał zastosowanie do usług realizowanych przy zastosowaniu infrastruktury światłowodowej.
2. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
W punkcie wyjścia Sąd I instancji wyjaśnił, że metodyka służąca szacowaniu wskaźnika WACC jako punktu odniesienia w kontekście przeglądu projektów środków zgłoszonych przez krajowe organy regulacyjne, na podstawie art. 32 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (Dz.U.UE.L.2018.321.36, dalej: "Dyrektywa"), została szczegółowo opisana w Zawiadomieniu KE. W pkt 1 tego dokumentu wskazano, że WACC mierzy koszt kapitału przedsiębiorstw, który jest kosztem alternatywnym przeprowadzenia konkretnej inwestycji, a nie innej inwestycji o jednakowym poziomie ryzyka. Koszt kapitału jest zatem stopą zwrotu, którą przedsiębiorstwo musi uzyskać, aby było gotowe dokonać danej inwestycji. Koszt kapitału można podzielić na koszt kapitału własnego i koszt zadłużenia, w zależności od źródła finansowania (pkt 2).
Krajowe organy regulacyjne stosują WACC w kontekście regulowania operatorów wyznaczonych jako posiadający znaczącą pozycję rynkową. Mogą one nakładać obowiązki w zakresie kontroli cen w odniesieniu do zapewnienia szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu w sytuacjach, w których brak jest skutecznej konkurencji. W przypadku kontroli cen krajowe organy regulacyjne uwzględniają inwestycje poczynione przez operatora i umożliwiają uzyskanie rozsądnej stopy zwrotu (pkt 3). Celem ram regulacyjnych jest zagwarantowanie udziału krajowych organów regulacyjnych w rozwoju rynku wewnętrznego poprzez współpracę między sobą i Komisją w celu zapewnienia rozwoju wspólnej praktyki regulacyjnej i spójnego stosowania ram regulacyjnych. Celem Zawiadomienia KE jest zatem zwiększenie spójności obliczeń WACC w całej Unii (pkt 5).
Zdaniem Sądu przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ prawidłowo zastosował się do procedur unijnych i przeprowadził wymagane postępowanie konsolidacyjne, stosownie do art. 32 ust. 3 Dyrektywy, przedstawiając w dniu 24 maja 2023 r. projekt decyzji KE, BEREC i NRA. Następnie ostateczne uwagi KE zawarte w decyzji z dnia 3 kwietnia 2024 r. zostały przez organ uwzględnione i dotyczyły przekształcenia beta kapitałów własnych, o którym mowa w akapicie 50 Zawiadomienia KE, przyjmując do ustalenia wskaźnika WACC wartość Beta kapitałów własnych w wysokości 0,61. Zastosowanie wartości Beta kapitałów własnych po przekształceniu, wpłynęło nieznacznie na zmianę wysokości wskaźnika WACC poddanemu notyfikacji KE z 6,78% do 6,66% dla miedzi i z 8,29% do 8,17% dla światłowodów. Organ przeprowadził również, zgodnie z wymogiem art. 23 Dyrektywy, publiczne konsultacje projektu decyzji celem umożliwienia zainteresowanym stronom wypowiedzenia się w kwestii planowanego środka – zawiadomił w tym celu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz strony postępowania, a następnie odniósł się w zaskarżonej decyzji do uwag (stanowisk konsultacyjnych) zgłoszonych przez ww. podmioty.
W ocenie Sądu I instancji organ wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę wszystkie przesłanki, które powinien uwzględnić przy określeniu wskaźnika WACC, tj. uwzględnił udokumentowane koszty pozyskania kapitału, pozycję przedsiębiorcy na rynku kapitałowym, typowe ryzyko związane z zaangażowaniem kapitału, zwłaszcza dla nowych przedsięwzięć inwestycyjnych oraz koszty zaangażowanego kapitału na porównywalnych rynkach. Zasadnie także organ wziął pod uwagę wartości parametrów stosowanych w celu wyznaczenia wskaźnika WACC wskazanych w najnowszym Raporcie BEREC IV, w którym zmianie uległy wszystkie wartości parametrów względem wartości tych parametrów z Raportu BEREC III, które zostały zastosowane przy wyznaczeniu WACC w decyzji pierwszej instancji.
Obliczając wskaźnik WACC dla infrastruktury miedzianej, organ prawidłowo zastosował wzór wskazany w Zawiadomieniu KE, wyznaczając koszt kapitału własnego oraz koszt kapitału obcego, a następnie, używając jako wagi odpowiednio struktury kapitału własnego i struktury kapitału obcego, wyznaczył wskaźnik WACC dla infrastruktury miedzianej w wysokości 6,66%. Ustalony wskaźnik WACC dla infrastruktury miedzianej, stanowił następnie podstawę dla organu do wyznaczania wskaźnika WACC dla infrastruktury światłowodowej, tj. poprzez dodanie do wskaźnika WACC dla infrastruktury miedzianej w wysokości 6,66% premii za ryzyko inwestycyjne w wysokości 1,51%, co stanowi wskaźnik WACC dla infrastruktury światłowodowej w wysokości 8,17%.
W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej interpretacji Zalecenia KE, jak również właściwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na tej podstawie zasadnie doliczył premię za ryzyko inwestycyjne do wskaźnika WACC dla sieci światłowodowej O. S.A. w W. . Organ słusznie uznał w tym zakresie, że premia ta powinna zostać zastosowana jako forma rekompensaty z tytułu ryzyka napotykanego przez O. S.A. w W. w obszarze jego inwestycji w sieci światłowodowe oraz jako narzędzie określające kryteria motywacyjne, w szczególności w zakresie jakości świadczonych usług i przyrostu wydajności.
Sąd podzielił stanowisko organu, że Zalecenie KE wychodzi naprzeciw promowaniu efektywnych inwestycji oraz innowacji w zakresie nowej infrastruktury światłowodowej, z należytym uwzględnieniem ryzyka ponoszonego przez inwestujące podmioty. Zdaniem Sądu I instancji, aby innowacyjne usługi mogły być świadczone, konieczne jest zapewnienie odpowiedniej infrastruktury, co wymaga inwestycji ze strony operatora wyznaczonego, który z racji swej pozycji zobowiązany jest udostępniać taką infrastrukturę na zasadach hurtowych innym operatorom, co oznacza, że OA będzie mógł korzystać z nowoczesnej infrastruktury wybudowanej dzięki inwestycjom O. S.A. w W. i będzie mógł świadczyć na niej usługi swoim abonentom.
W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego O. S.A. w W. przekazywała informacje odnośnie wielkości nakładów inwestycyjnych w sieć światłowodową, które były znaczące i były to głównie inwestycje finansowane ze środków własnych. O. S.A. w W. wskazała na inwestycje, które poczyniła i słusznie oczekiwała odpowiedniego zwrotu przejawiającego się w wysokości opłat za świadczone obecnie usługi hurtowe. Sąd podniósł, że dane zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wskazują na dalszy przyrost liczby gospodarstw domowych będących w zasięgu sieci światłowodowej, przez co organ słusznie wskazał, że dane te potwierdzają wpływ stosowanej premii za ryzyko inwestycyjne na przyrost liczby gospodarstw domowych w zasięgu sieci światłowodowej na obszarze regulowanym, zgodnie z podejściem przyjętym w zaskarżonej decyzji.
Sąd nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w skardze co do braku wykazania przez organ, że ryzyko inwestycyjne w infrastrukturę światłowodową jest wyższe niż ryzyko inwestycyjne w infrastrukturę miedzianą. Zdaniem Sądu I instancji organ słusznie wskazał, że obecnie O. S.A. w W. nie inwestuje w infrastrukturę miedzianą, co wynika z Raportu o stanie rynku telekomunikacyjnego w 2022 r. Natomiast – jak słusznie wskazała O. S.A. w W. w piśmie procesowym z 16 października 2024 r. – nowe inwestycje w sieci światłowodowe wymagają zaplanowania i wybudowania całości sieci od nowa, zaś obecnie inwestycje w sieć miedzianą są na rynku ograniczone. Powyższe koresponduje, zdaniem Sądu, z pkt 63 preambuły Zalecenia KE, w którym podkreśla się, że inwestycje w sieci o bardzo dużej przepustowości mogą skutkować ekspozycją operatorów na większe ryzyko w porównaniu z inwestycjami w dotychczasową infrastrukturę. Oznacza to, że świadczenie usług z wykorzystaniem infrastruktury miedzianej nie jest obarczone takim ryzykiem, jak ma to miejsce w przypadku infrastruktury światłowodowej, stąd premia za ryzyko inwestycyjne została prawidłowo przez organ doliczona do infrastruktury światłowodowej.
Następnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że obecnie inwestycje w sieci światłowodowe prowadzone są równolegle z inwestycjami w substytucyjne względem światłowodów technologie, mogące zapewnić produktowe bardzo podobne usługi, co zostało zobrazowane na wykresie pochodzącym z dokumentu z lipca 2021 r., pt. "Digital Economy and Society lndex 2022". Oznacza to, że z punktu widzenia wszystkich technologii, światłowód nadal nie odgrywa znaczącego udziału jako medium w zakresie dostarczania usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w oparciu o sieć stacjonarną.
Sąd I instancji podniósł, że organ w sierpniu 2023 r. pozyskał informacje odnośnie co do stosowania premii za ryzyko inwestycyjne przy określaniu wskaźnika WACC dla infrastruktury światłowodowej od 26 NRA. Z udzielonych odpowiedzi od wszystkich zapytanych wynika, że premia ta uwzględniana jest tyko przez 5 NRA. Pozostałe NRA nie stosują tej premii z różnych względów, np.: nie prowadzą kalkulacji kosztów w oparciu o długookresowe koszty przyrostowe, gdzie jest stosowany WACC; nie regulują światłowodów na Rynku 3a i Rynku 3b; czy też stosują jedną wartość WACC dla całej działalności lub WACC zintegrowany z działalnością mobilną. Słusznie zdaniem Sądu uznał organ, że przyjęcie przez K. oraz T. stanowiska, że kraje nie stosujące premii za ryzyko inwestycyjne, ustalają ją na poziomie zerowym, jest całkowicie błędne i niezgodne z danymi, które organ pozyskał od tych krajów, a więc organ słusznie wziął pod uwagę premię za ryzyko inwestycyjne w oparciu o dane z tych krajów (Belgia, Włochy, Chorwacja, Czechy i Słowenia), które taką premię stosują.
Odnosząc się natomiast do zakwestionowanej przez skarżącą metodyki wyliczenia premii za ryzyko inwestycyjne, w pierwszej kolejności Sąd podniósł, że w Zaleceniu KE, które reguluje problematykę odpowiedniego wynagradzania za ryzyko inwestycyjne, nie określono konkretnej metodyki w zakresie wyznaczania tej premii. W świetle treści punktów 74 i 75 Zalecenia KE Sąd uznał, że organ regulacyjny ma pewną swobodę w zakresie stosowania zawartych tam wytycznych co do metody w zakresie wyznaczania premii za ryzyko inwestycyjne, na co wskazuje zwrot "przy ustalaniu premii za ryzyko organy regulacyjne mogą". Z tych względów organ mógł, ale nie musiał uwzględnić metodyki tam wskazanej.
Zdaniem Sądu, organ w sposób należyty wyjaśnił i uzasadnił zastosowane podejście metodologiczne przy wyznaczaniu powyższej premii. Organ wskazał, że przy obliczaniu tej premii, miał na uwadze zasady, jakie przyświecały Zawiadomieniu KE w zakresie wyznaczania wskaźnika WACC dla miedzianej infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. spójne i zharmonizowane podejście NRA do kalkulacji wskaźnika WACC wewnątrz UE. Przyjmując zatem średnią arytmetyczną jako metodykę służącą wyznaczaniu premii za ryzyko inwestycyjne dla O. S.A. w W. , organ właściwie – zdaniem Sądu I instancji – wskazał, że w Zawiadomieniu KE rekomenduje się średnią arytmetyczną jako najlepszą metodykę wyznaczania poszczególnych parametrów służących do wyznaczenia wskaźnika WACC. Dlatego w celu zapewnienia spójności metody wyznaczania poszczególnych parametrów WACC, także w przypadku premii za ryzyko inwestycyjne, Prezes UKE zastosował średnią arytmetyczną z 5 krajów stosujących tą premię i oszacował ją na poziomie 1,51%. Dodatkowo Sąd podkreślił, że w trakcie postępowania konsolidacyjnego, KE w decyzji z dnia 3 kwietnia 2024 r. nie zgłosiła żadnych uwag co do podejścia organu w zakresie metodyki wyliczenia premii za ryzyko inwestycyjne, a więc nie zakwestionowała sposobu wyliczenia tej premii.
W rekapitulacji Sąd I instancji uznał, że nie można było zarzucić organowi naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne organ nie naruszył zasad procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego przesłanki wydania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 53 ust. 1 p.t., zostały należycie i obszernie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w toku postępowania administracyjnego organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przez pryzmat którego, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonał oceny okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o które w sposób należyty wyjaśnił zasadność przyjęcia premii za ryzyko inwestycyjne do wskaźnika WACC dla infrastruktury światłowodowej O. S.A. w W. .
3. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła K., zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 p.t. w związku z pkt 75 zalecenia Komisji (UE) 2024/539 z dnia 6 lutego 2024 r. w sprawie promowania połączeń gigabajtowych w drodze regulacji (Dz. U. UE L z dnia 19 lutego 2024 r.) przez niewłaściwe zastosowanie poprzez użycie przy wyznaczaniu współczynnika dodatkowej premii za ryzyko inwestycyjne w sieci światłowodowe średniej arytmetycznej wszystkich państw, w których taka premia jest stosowana, mimo tego, że Zalecenie KE stanowi o tym, że "krajowe organy regulacyjne mogą określić premię za ryzyko na podstawie poziomu odniesienia, jakim są najlepsze praktyki w porównywalnych państwach członkowskich lub regionach, lub na obu tych szczeblach", a Prezes UKE nie ustalił, że przyjęte do wyliczenia wartości wskaźnika dane pochodzą z porównywalnych państw członkowskich;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 p.t. w związku z pkt 6 Zawiadomienia Komisji w sprawie obliczania kosztu kapitału dla istniejącej infrastruktury w kontekście dokonywanego przez Komisję przeglądu zgłoszeń krajowych w unijnym sektorze łączności elektronicznej (Dz. U. UE C375/1) przez niewłaściwe zastosowanie poprzez użycie przy wyznaczaniu współczynnika dodatkowej premii za ryzyko inwestycyjne w sieci światłowodowe średniej arytmetycznej, mimo tego, że Zawiadomienie KE nie dotyczy wyznaczania premii za ryzyko oraz nie zostały przeanalizowane żadne inne sposoby ustalenia premii.
4. W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2025 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w wysokości stawki minimalnej.
5. W piśmie procesowym z dnia 1 października 2025 r. O. S.A. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") z uwagi na to, że skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być więc precyzyjne. Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów niż te wskazane w skardze (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36 oraz wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
2. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2168/24, którym oddalono skargę K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 26 kwietnia 2024 r., w przedmiocie ustalenia wartości średnioważonego kosztu kapitału (WACC) dla infrastruktury telekomunikacyjnej.
Decyzja ta określała stopę WACC w wysokości 6,66% dla infrastruktury miedzianej oraz 8,17% dla infrastruktury światłowodowej (FTTH), przy czym różnica 1,51 punktu procentowego wynikała z przyjętej przez organ premii za ryzyko inwestycyjne w przypadku nowych inwestycji światłowodowych.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 53 ust. 1 p.t. w związku z pkt 75 Zalecenia Komisji Europejskiej (UE) 2024/539 z dnia 29 lutego 2024 r. oraz pkt 6 Zawiadomienia Komisji C 375/1 z dnia 3 listopada 2009 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – stosownie do podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
3. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 53 ust. 1 p.t., który zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do corocznego określenia, w drodze decyzji, wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału (WACC) dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, na którego nałożono obowiązek prowadzenia kalkulacji kosztów. Wskaźnik ten przedsiębiorca jest zobowiązany stosować przy kalkulacji kosztów świadczenia usług dostępu telekomunikacyjnego. Przy ustalaniu wskaźnika zwrotu kosztu kapitału Prezes UKE obowiązany jest uwzględniać w szczególności udokumentowane koszty pozyskania kapitału, pozycję przedsiębiorcy na rynku kapitałowym, typowe ryzyko związane z zaangażowaniem kapitału – zwłaszcza dla nowych przedsięwzięć inwestycyjnych – oraz koszty kapitału na porównywalnych rynkach. Z kolei, zgodnie z art. 50 ust. 2 p.t., kalkulację kosztów, o której mowa w art. 53 ust. 1, przeprowadza przedsiębiorca telekomunikacyjny, na którego nałożono obowiązek w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 39 lub art. 46 tej ustawy.
W niniejszej sprawie obowiązek prowadzenia kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego został nałożony na O. S.A. w W. decyzjami Prezesa UKE w sprawach SMP 3a i SMP 3b, wydanymi na podstawie art. 39 p.t.
Decyzje te określały sposób kalkulacji kosztów oraz stosowania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego, zgodnie z rozporządzeniem, o którym mowa w art. 51 Prawa telekomunikacyjnego, i zatwierdzonym przez Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów, uwzględniającym zasadę zwrotu uzasadnionych kosztów operatora. Dla celów określenia stopy WACC organ odwołał się do metodyki opisanej w Zawiadomieniu Komisji Europejskiej (Dz.U. C 375/1 z 3 listopada 2009 r.), która stanowi punkt odniesienia dla krajowych organów regulacyjnych w kontekście przeglądu projektów środków zgłaszanych zgodnie z art. 32 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r., ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej.
Zgodnie z tym Zawiadomieniem, wskaźnik WACC mierzy koszt kapitału przedsiębiorstwa, stanowiący koszt alternatywny zainwestowanego kapitału w przedsięwzięcie o porównywalnym poziomie ryzyka. Koszt ten obejmuje zarówno koszt kapitału własnego, jak i koszt długu, a jego określenie pozwala na ustalenie stopy zwrotu, jaką przedsiębiorstwo musi uzyskać, aby inwestycja była ekonomicznie racjonalna. WACC stosowany jest przez krajowe organy regulacyjne przy regulacji przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej w celu zapewnienia im możliwości uzyskania rozsądnej stopy zwrotu przy jednoczesnym zabezpieczeniu interesu użytkowników. Zasadniczym celem Zawiadomienia Komisji jest zapewnienie spójności obliczeń WACC w państwach członkowskich Unii Europejskiej oraz ujednolicenie praktyki regulacyjnej w zakresie oceny kosztu kapitału i premii za ryzyko inwestycyjne.
4. Zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 p.t. i pkt 75 Zalecenia 2024/539 nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepis art. 53 ust. 1 p.t. w brzmieniu obowiązującym przy wydaniu decyzji, Prezesowi UKE przyznano określony zakres uznania administracyjnego przy ustalaniu wskaźnika zwrotu kosztu kapitału (WACC). Zakres ten obejmuje ocenę ryzyka inwestycyjnego typowego dla danego rodzaju infrastruktury oraz możliwość posłużenia się danymi porównawczymi, o ile organ wykaże racjonalność i przejrzystość przyjętej metody.
W realiach niniejszej sprawy Prezes UKE, ustalając premię za ryzyko inwestycyjne FTTH, posłużył się metodą benchmarkową, wykorzystującą dane z pięciu państw członkowskich Unii Europejskiej, w których funkcjonują podobne modele regulacyjne. Organ szczegółowo uzasadnił dobór próby oraz wskazał, że zastosowana średnia arytmetyczna premii inwestycyjnej pozwala zachować spójność z praktyką unijnych regulatorów i mieści się w ramach określonych w Zaleceniu Komisji (UE) 2024/539 oraz Zawiadomieniu C 375/1. Dokumenty te, mające charakter tzw. soft law, nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, lecz stanowią istotny punkt odniesienia przy interpretacji pojęcia "typowego ryzyka" w art. 53 ust. 1 p.t. NSA w licznych orzeczeniach wskazywał, że stosowanie zaleceń i wytycznych Komisji Europejskiej w tym zakresie nie stanowi naruszenia prawa, jeżeli organ mieści się w granicach przyznanego uznania dyskrecjonalnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., I GSK 21/13).
Skarżąca nie wykazała, aby organ w sposób arbitralny lub dowolny dobrał dane porównawcze, ani też nie przedstawiła własnych obliczeń lub dowodów, które mogłyby wskazywać na nieporównywalność wybranych państw lub inny, bardziej miarodajny sposób ustalenia premii. Zarzut ogranicza się do polemicznego zakwestionowania metodologii organu, bez wskazania, w jaki sposób miałoby to prowadzić do naruszenia art. 53 ust. 1 p.t.
W ocenie NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organ uwzględnił odmienny profil ryzyka inwestycyjnego pomiędzy infrastrukturą miedzianą a światłowodową, co uzasadniało przyjęcie premii w wysokości 1,51%. Uzasadnienie decyzji zawierało analizę ekonomiczną pozwalającą na odtworzenie toku rozumowania organu, a więc spełniało standard wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionych argumentów Sąd uznaje, że przyjęta przez Prezesa UKE metoda benchmarkowa mieściła się w granicach uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 53 ust. 1 p.t., a wyrok WSA odpowiada prawu.
5. Co do oceny zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 p.t. w związku z pkt 6 Zawiadomienia C 375/1. Zarzut ten również nie jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie, zgodnie z którym prawidłowe zastosowanie art. 53 ust. 1 p.t. wymaga, aby organ regulacyjny nie tylko obliczył stopę WACC w oparciu o parametry ekonomiczne, lecz także w sposób proporcjonalny uwzględnił różnice w ryzyku między infrastrukturą istniejącą a nowymi inwestycjami.
W świetle art. 53 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, art. 13 dyrektywy 2002/19/WE oraz rekomendacji Komisji Europejskiej i BEREC IV dotyczących metodologii WACC, prawidłowe zastosowanie art. 53 ust. 1 p.t. wymaga, aby organ regulacyjny nie ograniczał się do technicznego wyliczenia jednej stopy WACC w oparciu o parametry ekonomiczne, lecz – działając proporcjonalnie – uwzględnił zróżnicowanie ryzyka związanego z inwestowaniem w infrastrukturę istniejącą i w nowe inwestycje. Tylko w ten sposób możliwe jest zapewnienie "rozsądnego zwrotu z odpowiednio zaangażowanego kapitału", o którym mowa w art. 13 dyrektywy dostępowej, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności z celami regulacji unijnej (wsparcie efektywnych inwestycji infrastrukturalnych) i krajowej praktyki regulacyjnej.
Takie rozumienie obowiązku regulacyjnego znajduje również mocne oparcie w doktrynie prawa telekomunikacyjnego. Jednym z podstawowych założeń unijnego modelu regulacji ex ante jest zapewnienie przedsiębiorcy podejmującemu inwestycje infrastrukturalne rozsądnego zwrotu z odpowiednio zaangażowanego kapitału, uwzględniającego ryzyka właściwe dla danego rodzaju inwestycji, przy czym ryzyka te muszą być oceniane w sposób zróżnicowany, ponieważ nowe inwestycje sieciowe charakteryzują się inną ekspozycją na ryzyko niż infrastruktura istniejąca (por. S. Piątek, Regulacja rynków telekomunikacyjnych, Warszawa 2007).
Poglądy te dodatkowo wzmacniają przekonanie, że różnicowanie ryzyka pomiędzy infrastrukturą istniejącą a nowymi inwestycjami jest nie tylko dopuszczalne, lecz wręcz konieczne dla prawidłowego stosowania art. 53 ust. 1 p.t. oraz osiągnięcia celów regulacji unijnej i krajowej.
Prezes UKE, dokonując kalkulacji stopy WACC dla sieci miedzianej, oparł się na metodologii określonej w Zawiadomieniu Komisji (Dz.U. UE C 375/1), które opisuje sposób szacowania kosztu kapitału i jego składowych – kosztu długu oraz kosztu kapitału własnego. Następnie, dla sieci światłowodowej (FTTH), organ dodał premię inwestycyjną w wysokości 1,51%, uzasadniając ten zabieg wyższym poziomem ryzyka dla inwestycji w nową infrastrukturę. Taka konstrukcja odpowiada literalnemu brzmieniu art. 53 ust. 1 p.t., który nakazuje uwzględniać "typowe ryzyko związane z zaangażowaniem kapitału, w szczególności dla nowych przedsięwzięć inwestycyjnych".
Twierdzenie skarżącej, że organ błędnie zastosował zasadę średniej arytmetycznej przy określaniu premii, jest nieuzasadnione. Metoda ta – szeroko akceptowana w praktyce regulatorów krajowych UE – ma na celu uśrednienie wpływu poszczególnych parametrów i uniknięcie nadmiernej wrażliwości wyniku na zmienność danych rynkowych. Skarżąca nie przedstawiła żadnej alternatywnej metody ani wyliczeń, które pozwoliłyby wykazać, że zastosowanie innej formuły – np. ważonej średniej lub modelu ryzyka lokalnego – prowadziłoby do odmiennych rezultatów. Nie wskazała również, w jaki sposób zastosowana przez organ metoda miałaby prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Sąd zwraca uwagę, że Zawiadomienie C 375/1 nie ustanawia wiążącej metody kalkulacji stopy WACC, lecz zawiera zalecenia o charakterze technicznym, mające zapewnić porównywalność metod między państwami członkowskimi. W tym kontekście przyjęta przez organ konstrukcja ekonomiczna – polegająca na zastosowaniu modelu bazowego WACC dla infrastruktury miedzianej oraz dodaniu premii za ryzyko dla FTTH – pozostaje w pełni zgodna z celem i duchem Zawiadomienia oraz z art. 53 ust. 1 p.t..
Wobec braku wykazania, że sposób obliczenia premii inwestycyjnej był dowolny lub arbitralny, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy ani w obowiązującym prawie. WSA w Warszawie prawidłowo przyjął, że organ działał w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego, a decyzja odpowiada wymogom legalności i proporcjonalności.
6. Pozostałe twierdzenia skarżącej, odnoszące się do sposobu oceny materiału dowodowego i braku związku między przyjętą premią inwestycyjną a rzeczywistym ryzykiem inwestycyjnym, nie mogą odnieść skutku. Skarżąca w istocie polemizuje z ustaleniami organu oraz oceną prawną przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie wskazując jednak żadnych konkretnych uchybień procesowych, które mogłyby podważyć prawidłowość tych ustaleń.
W postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje ponownej oceny dowodów, lecz kontroluje prawidłowość wykładni i zastosowania prawa na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez sąd pierwszej instancji (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarżąca, opierając skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ograniczyła się do zarzutów materialnoprawnych, nie wskazując żadnych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby skutkować koniecznością ponownego ustalenia faktów.
W aktach sprawy znajduje się pełny materiał dokumentujący metodologię i dane przyjęte przez Prezesa UKE przy kalkulacji stopy WACC. Organ szczegółowo uzasadnił wybór parametrów, w tym rozróżnienie pomiędzy infrastrukturą miedzianą a światłowodową, a także wykazał przyczyny zastosowania premii inwestycyjnej. WSA w Warszawie poddał tę analizę kontroli sądowoadministracyjnej i nie stwierdził naruszeń art. 7 ani art. 77 § 1 k.p.a. Ocena ta jest logiczna, zgodna z zasadami doświadczenia i mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie był zobowiązany do wykazania bezpośredniej korelacji między wysokością premii a wynikami inwestycji poszczególnych operatorów, ponieważ art. 53 ust. 1 p.t. odnosi się do typowego ryzyka inwestycyjnego, rozumianego jako przeciętne ryzyko dla danej kategorii przedsięwzięć, a nie ryzyko indywidualne poszczególnych inwestycji. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II GSK 696/17), które podkreśla, że ocena typowego ryzyka ma charakter generalny i nie wymaga empirycznego potwierdzenia dla każdego projektu inwestycyjnego.
Tym samym brak wykazania "korelacji empirycznej" między premią a konkretnymi inwestycjami FTTH nie stanowi naruszenia art. 53 ust. 1 p.t.ani przepisów postępowania. W konsekwencji, argumenty skarżącej w tym zakresie mają charakter polemiczny i nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
7. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.