II GSK 53/06

II GSK 53/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /sprawozdawca/
Cezary Pryca
Edward Kierejczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Środki unijne
Budżetowe prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 745/05 - Wyrok WSA w Kielcach z 2005-11-04
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.), Cezary Pryca, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 745/05 w sprawie ze skargi Województwa Świętokrzyskiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2005 r. Nr 26/2005 w przedmiocie pożyczki z funduszy strukturalnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa Świętokrzyskiego na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 745/05 oddalił skargę Województwa Świętokrzyskiego na decyzję Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2005 r. nr 26/2005 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego.
W uzasadnieniu wyroku podano między innymi, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 kwietnia 2005 r. stwierdziło nieważność uchwały Nr XXV/253/05 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 16 marca 2005 r. w sprawie zaciągnięcia pożyczki na prefinansowanie działań w ramach Priorytetu II ZPORR 2004-2006, współfinansowanych ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych. Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, iż kontrolowana uchwała została podjęta z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 2 i 49 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). W uchwale tej brak jest precyzyjnego określenia wysokości zaciągniętej pożyczki, a powierzenie w § 4 jej wykonania Zarządowi Województwa nie daje podstaw do podejmowania działań w celu podpisania stosownych umów. Ponadto, co podniósł organ nadzoru, zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach. Jak zaś wynika z uchwały budżetowej Sejmiku Województwa i uchwał zmieniających budżet podjętych w 2005 r., na dzień 18 kwietnia 2005 r. budżet Województwa był zrównoważony i brak było zaplanowanych wydatków, na których sfinansowanie mogłaby być zaciągnięta pożyczka. Potwierdzeniem powyższego jest § 3 uchwały, z którego wprost wynika, że podstawę do dokonania stosownych zmian w budżecie województwa za 2005 r. stanowić będzie podpisanie umów pożyczki z Bankiem Gospodarstwa Krajowego.
W skardze na powyższą uchwałę, Województwo Świętokrzyskie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1, a także art. 30g - 30I ustawy o finansach publicznych. Zdaniem strony skarżącej, organ nadzoru przekroczył zakres kompetencji, stwierdzając nieważność uchwały nie należącej do kategorii spraw wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, albowiem uchwała Sejmiku nie dotyczyła zaciągnięcia zobowiązania wpływającego na wysokość długu publicznego, jeżeli się przyjmie, iż z art. 114 ust. 3 ustawy o finansach publicznych do pożyczek zaciąganych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy. Z kolei uregulowanie zawarte w przepisie art. 113 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych jest następstwem zasady, że zwrotu pożyczki dokonuje nie pożyczkobiorca, ale instytucja zarządzająca Programem lub instytucja pośrednicząca i tylko gdyby nie wpłynęły środki z budżetu Unii znalazłby zastosowanie art. 114 ust. 4 ustawy, nakazujący zaliczyć otrzymane środki do długu publicznego. Ponadto, fakt iż środki pozyskane z tytułu pożyczek na prefinansowanie nie wpływają na wysokość długu publicznego powoduje, iż nie mają do tych pożyczek zastosowania przepisy art. 48 i 49 ustawy o finansach publicznych. Skarżący zwrócił także uwagę na fakt, iż uchwała Sejmiku nie stanowiła jeszcze zaciągnięcia zobowiązania, ale jedynie zgodę na zaciągnięcie takiego zobowiązania w przyszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wniesioną skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 20 kwietnia 2005 r., odniósł się w pierwszym rzędzie do kwestii, czy uchwała Sejmiku Województwa z dnia 16 marca 2005 r. mogła być przedmiotem badania przez Regionalną Izbę Obrachunkową.
Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje m.in. uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw, by zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż pożyczka na prefinansowanie działań w ramach Priorytetu II ZPORR 2004-2006 współfinansowanych ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych nie wpływa na wysokość długu publicznego. Uregulowanie zawarte w art. 10 ustawy o finansach publicznych, w którym zawarta jest ustawowa wykładnia, nie wyłącza spod tego pojęcia pożyczek udzielanych na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, tego typu pożyczki są rozchodami publicznymi w rozumieniu art. 4 ustawy o finansach publicznych, podobnie jak z kolei do środków publicznych zalicza się środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Kwestię przekazywania i zwrotu środków na prefinansowanie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z 13 września 2004 r., wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia środki na prefinansowanie są przekazywane na rachunek bankowy Ministra Finansów z budżetu państwa. Pożyczkobiorcą jest jednostka samorządu terytorialnego i to ona w przypadku niewpłynięcia środków z budżetu Unii, z przyczyn zależnych od pożyczkobiorcy, zwraca pożyczkę ze środków własnych.
To, iż w przepisach art. 113 ust. 3 i 114 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wprowadzono pewne odrębne uregulowanie dotyczące pożyczek zaciąganych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi nie może, zdaniem Sądu, świadczyć, iż tego typu pożyczki nie wpływają na wysokość długu publicznego. Również zamieszczenie uregulowań dotyczących pożyczek udzielanych na prefinansowanie w rozdziale 4 działu I ustawy o finansach publicznych w żaden sposób nie może świadczyć o tym, iż wolą ustawodawcy było wyłączenie tego typu pożyczek z pojęcia długu publicznego.
Sąd I instancji nie potwierdził także zasadności zarzutu naruszenia art. 48 i 49 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, okoliczność, iż przez samo podjęcie uchwały przez Sejmik Samorządowy nie doszło jeszcze do zaciągnięcia pożyczki, bowiem pożyczka taka jest zaciągana faktycznie dopiero na podstawie umowy zawieranej przez zarząd województwa (§ 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 23 września 2004 r.) nie oznacza, iż do takiej uchwały nie ma zastosowania przepis art. 48 ustawy. Uchwała Sejmiku stanowi bowiem podstawę, bez której nie byłoby możliwe podjęcie działań przez Zarząd Województwa, mających na celu zawarcie umowy pożyczki.
Niesporną była w sprawie okoliczność, iż w dacie podjęcia uchwały przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach, budżet województwa był zrównoważony. Zdaniem Sądu, świadczy to o niewątpliwym naruszeniu art. 48 ustawy o finansach publicznych, jeżeli się zważy, iż w sytuacji zrównoważenia budżetu, nie ma możliwości podjęcia decyzji o zaciągnięciu takiego zobowiązania, ponieważ służy ono do pokrycia różnicy między dochodami a wydatkami budżetu.
Województwo Świętokrzyskie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzuciło: 1 ) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, a także art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, art. 4, art. 10 ust. 1, art. 48 ust. 1 pkt 2 i 49 ust. 1 oraz art. 30g - 30I ustawy z dnia 26 listopada 2001 r. o finansach publicznych, a także art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, WSA wydając zaskarżony wyrok pominął okoliczność ograniczenia kompetencji nadzorczych RIO do uchwał wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Uchwała Sejmiku będąca przedmiotem badania nadzorczego RIO nie należała do tej kategorii, gdyż nie stanowiła czynności zaciągnięcia zobowiązania i nie dotyczyła zobowiązania wpływającego na wysokość długu publicznego województwa. Sąd nie uwzględnił przy tym stanowiska Województwa, iż uchwała Sejmiku będąca przedmiotem badania nadzorczego nie stanowiła zaciągnięcia zobowiązania, lecz jedynie zgodę na zaciągnięcie takiego zobowiązania w przyszłości po spełnieniu określonych prawem warunków.
Sąd przyjął bezzasadnie, iż pożyczka na prefinansowanie wpływa na wysokość długu publicznego Województwa Świętokrzyskiego. Takie ustalenie, zdaniem skarżącego, świadczy o tym, że WSA nie przeanalizował postanowień art. 114 ust. 3 ustawy o finansach publicznych stanowiącego, że do pożyczek zaciąganych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy, co w konsekwencji oznacza, iż łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje kwot pożyczek zaciąganych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi. Sąd nie odniósł się także do przepisu art. 113 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych stanowiącego o tym, że środki uzyskane z tytułu pożyczek zaciągniętych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi są wyłączone z łącznej kwoty z przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek. Jest to następstwem zasady, że zwrotu pożyczki dokonuje nie pożyczkobiorca, ale Instytucja Zarządzająca Programem lub Instytucja Pośrednicząca. Zasada ta nie obowiązuje tylko w przypadku niewpłynięcia środków z budżetu Unii Europejskiej z przyczyn zależnych od pożyczkobiorcy. To zaś oznacza, iż tylko w tym ostatnim przypadku znajdzie zastosowanie art. 114 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nakazujący zaliczyć otrzymane środki do długu województwa.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pominął także, iż art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych stanowi o długu jednostki samorządu terytorialnego, a nie o państwowym długu publicznym. WSA nie wyjaśnił dlaczego uznał pojęcia państwowego długu publicznego i długu jednostki samorządu terytorialnego za tożsame, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.
Sąd I instancji uznając, że RIO posiada uprawnienia nadzorcze względem uchwały Sejmiku, naruszył także zasadę, iż uprawnień nadzorczych nie wolno domniemywać. Zarówno kompetencje organu nadzoru jak i instrumenty nadzoru muszą wynikać wprost z ustawy zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Sąd błędnie zinterpretował, iż Sejmik podejmując uchwałę w sprawie zaciągnięcia pożyczek na prefinansowanie, zaciągał pożyczkę w rozumieniu art. 48 ustawy o finansach publicznych. Pominął tym samym, iż środki pochodzące z pożyczki na prefinansowanie obowiązują szczególne uregulowania ustawowe. Środki pochodzące z pożyczki nie stanowią dochodów publicznych, gdyż ustawa o finansach publicznych definiuje je w sposób odrębny. Szczególny charakter środków pochodzących z prefinansowania wynika także z klasyfikacji budżetowej.
Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Zdaniem RIO, ustawa o finansach publicznych i rozporządzenie w sprawie sprawozdawczości budżetowej przemawiały za właściwością Izby do objęcia nadzorem uchwał w sprawie zaciągania pożyczek na prefinansowanie z budżetu państwa i za badaniem ich zgodności z przepisami art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Stanowisko przeciwne skutkowałoby wyłączeniem spod nadzoru regionalnych izb obrachunkowych wszystkich uchwał podejmowanych przez samorządy terytorialne w sprawie pożyczek na prefinansowanie, czego konsekwencją byłby brak kontroli nad rozchodami publicznymi budżetu państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna odpowiada w zakresie jej dopuszczalności wymaganiom określonym w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".
W skardze kasacyjnej Województwo Świętokrzyskie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), oraz naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie szeregu przepisów ustawy o finansach publicznych, ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i ustawy o samorządzie województwa wymienione wyżej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Zatem skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. i dlatego należało się ustosunkować do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze.
W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że ustalenia faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach i zaskarżonego wyroku nie powinny budzić wątpliwości, gdyż są oparte na dokumentach zawartych w aktach sprawy.
Zarzut skarżącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest nietrafny, gdyż po pierwsze Sąd I instancji nie przeprowadzał samodzielnie żadnych uzupełniających dowodów z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a jedynie dokonał prawidłowej oceny dokonanych przez organ ustaleń faktycznych zgodnie z regułami art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. Zresztą Województwo Świętokrzyskie nie podnosiło w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze RIO w Kielcach żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania - kodeksu postępowania administracyjnego.
Tym bardziej nie można zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku.
Wbrew temu zarzutowi zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a w szczególności art. 48 i 49 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.). Natomiast skarżący dokonuje innej wykładni tych przepisów, ale to już dotyczy zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że zakwestionowana przez RIO w Kielcach uchwała Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego Nr XXV/253/05 z dnia 16 marca 2005 r. dotyczyła zaciągnięcia w Banku Gospodarstwa Krajowego pożyczki na prefinansowanie działań współfinansowanych ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych.
Podpisanie umów pożyczki miało stanowić podstawę dokonania stosowanych zmian w budżecie województwa na 2005 r.
Uchwała ta oparta została między innymi na przepisach art. 30g ust. 1 i art. 30h ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Bezspornym jest, że pierwotnie była kwestionowana uchwała, a dopiero w późniejszym czasie już po jej podjęciu, a konkretnie 30 maja 2005 r., uchwałą Sejmiku Nr XXVIII/274/05 dokonano zmian w budżecie województwa na 2005 r., która to zmiana dawała dopiero podstawę zgodnie z art. 48 i 49 ustawy o finansach publicznych do zaciągania pożyczek na zaplanowane wydatki.
Brak tych zmian w budżecie w chwili podjęcia kwestionowanej przez RIO w Kielcach uchwały Sejmiku dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji - uchwały Kolegium RIO w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2005 r.
W myśl bowiem art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust.1 ustawy o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego, w tym województwo, mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego.
Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz innych zobowiązań, o których mowa w art. 48 ust. 1 nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że uchwała o zaciągnięciu pożyczki na prefinansowanie programów współfinansowanych ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej musi znajdować podstawę w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w postaci wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach tej jednostki. Dlatego też spóźniona korekta budżetu w tym zakresie dokonana przez Sejmik Województwa Świętokrzyskiego już po podjęciu rozstrzygnięcia nadzorczego przez RIO w Kielcach nie mogła mieć wpływu na ocenę prawidłowości tego rozstrzygnięcia i jego zgodności z art. 48 i 49 ustawy o finansach publicznych. Takiej bowiem oceny dokonuje Sąd według stanu prawnego i faktycznego zaistniałego w chwili podejmowania decyzji, w tym przypadku uchwały Kolegium RIO z dnia 20 kwietnia 2005 r.
Nie można również uznać za przekonywujące argumentów strony skarżącej, że kwestionowana uchwała nie rozstrzygała jeszcze o zaciągnięciu pożyczki, gdyż wyrażała jedynie zgodę na jej zaciągnięcie, albowiem bezspornym jest, że uchwała ta stanowiła podstawę do zawarcia umowy pożyczki, której już nie można byłoby podważyć w trybie art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), gdyż przepisy te dotyczą uchwał i zarządzeń.
Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych należy działalność nadzorcza obejmująca uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego tych jednostek.
Należy w pełni podzielić stanowisko organu nadzorczego, jak i Sądu I instancji, że przedmiotowa pożyczka wpływała niewątpliwie na wysokość długu publicznego Województwa Świętokrzyskiego i należała do kategorii zobowiązań objętych dyspozycją art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Dlatego też zarzut naruszenia tych przepisów przez RIO w Kielcach i WSA w Warszawie poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie jest całkowicie nietrafny.
Argumentacja skarżącego w tym zakresie pozbawiona jest jakichkolwiek podstaw i stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi rozważaniami Sądu I instancji.
Uregulowania zawarte w przepisach art. 4 i 10 ustawy o finansach publicznych nie budzą poważniejszych wątpliwości co do ich rozumienia i należy podzielić w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że pożyczki udzielane na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej stanowią zobowiązanie wpływające na wysokość długu publicznego w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Należy podkreślić, że wszelkie wątpliwości rozwiewają w tym zakresie również przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 232, poz. 1970), a także rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 170, poz. 1426).
Nieuprawnione stanowisko przeciwne skarżącego wyłączające spod nadzoru uchwały w sprawie zaciągania pożyczek na prefinansowanie z budżetu państwa i kontroli ich zgodności z przepisami art. 48 i 49 ustawy o finansach publicznych prowadziłoby do wyłączenia spod nadzoru RIO wszystkich uchwał podejmowanych przez samorządy terytorialne w sprawie pożyczek na prefinansowanie, które to pożyczki zaciągane są z budżetu państwa na finansowanie zadań samorządu terytorialnego zanim uzyskają one środki unijne, a konsekwencją tego byłby brak kontroli nad rozchodami środków publicznych budżetu państwa (art. 4 ustawy o finansach publicznych), które trafiają do budżetów jednostek samorządu terytorialnego w formie pożyczek na prefinansowanie jako ich przychody.
Wprawdzie WSA w Warszawie nie przeanalizował przepisów art. 114 ust. 3 i art. 113 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych, ale te przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczą one jedynie wielkości łącznej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego, a nie wyłączenia co do zasady z tego długu pożyczek związanych ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszem strukturalnym lub Funduszem Spójności Unii Europejskiej.
Z powyższych przepisów nie wynika absolutnie, że przedmiotowa pożyczka nie obciążała łącznej kwoty długu Województwa Świętokrzyskiego na koniec roku budżetowego, a jedynie, że pożyczka ta mogłaby spowodować przekroczenie progów długu publicznego określonych w przepisach art. 113 ust. 1 (15% planowanych dochodów na dany rok budżetowy) i art. 114 ust. 1 (60% wykonanych dochodów ogółem w tym roku budżetowym) ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut skarżącego naruszenia przepisów art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) jest nietrafny i nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż reguluje on ogólnie kompetencje organów nadzoru nad działalnością samorządu województwa, podkreślając zasadę legalizmu i praworządności tych organów, które mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami.
Omówione wyżej przepisy art. 11 i 18 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w sposób jednoznaczny regulują zakres właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych, a powołane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych określają zakres materialnoprawny tego nadzoru.
Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że Regionalna Izba Obrachunkowa badając uchwałę Sejmiku Województwa w zakresie zaciągnięcia pożyczki dotyczącej środków objętych ustawą o finansach publicznych w żadnym stopniu nie przekroczyła swoich kompetencji i nie naruszyła swojej właściwości rzeczowej.
Natomiast zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego RIO w Kielcach, stwierdzającego nieważność uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 16 marca 2005 r. z uwagi na naruszenie tą uchwałą przepisów art. 48 i 49 ustawy o finansach publicznych, została w sposób pełny wykazana w uzasadnieniu Uchwały Kolegium RIO oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z powołaniem się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 20 grudnia 2002 r. sygn. akt NSA/Kr 1508/02).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało na przepisie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.