II GSK 521/22

II GSK 521/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2209/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 4 pkt 23 , art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 , art. 40d ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 84 § 1 , art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych K. (...) Sp. z o.o. w W., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2209/21 w sprawie ze skargi K. (...) Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r. nr KOC/6475/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną K(...)Sp. z o.o. w W.; 3. zasądza od K. (...) Sp. z o.o. w W.na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 3801 (trzy tysiące osiemset jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2209/21), w sprawie ze skargi K.
Sp. z o.o. w W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 24 czerwca 2021 r. nr KOC/6475/Dr/20, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji za podstawę orzekania przyjął następujący stan faktyczny sprawy.
1. Prezydent m.st. Warszawy (dalej także: "Organ I instancji"), decyzją z 16 maja 2018 r. wymierzył Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w wysokości 18 095,48 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej ul. (...) w rejonie nr (...) w (...) w dniach od 31 stycznia 2018 r. do 22 lutego 2018 r., poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na ww. przyczepie, o łącznej powierzchni 17,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołania, w dniu 28 marca 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji wraz ze wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie w zakresie okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy.
3. Organ I instancji, decyzją z dnia 12 października 2020 r. działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej: "u.d.p.") oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy z nr XXXI/666/2004
z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr. 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 13 374,92 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej ul. (...)w rejonie nr (...)
w Warszawie w dniach od 6-22 lutego 2018 r., poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy na przyczepie o nr rej.: (...)o treści "(...)"
o łącznej powierzchni 17,68 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę wymierzono na podstawie ww. uchwały poz. 21 c załącznika nr 3 dla drogi wojewódzkiej - reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 9 m2 - 4,45 zł x 10 = 44,50 zł. i liczby dni zajęcia pasa drogowego: (6-22 lutego 2018 r.) - 17 dni. Kara wynosi: 17,68 m2 x 44,50 zł x 17 dni = 13.374,92 zł.
4. Decyzją z 24 czerwca 2021 r. nr KOC/6475/Dr/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy
z 12 października 2020 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, po przytoczeniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa, zgodziło się ze stanowiskiem Organu I instancji oraz z wyliczoną przez ten organ wysokością kary pieniężnej. SKO stwierdziło, że nośnik umieszczony na przyczepie wypełnił cechy reklamy (treść reklamująca nieruchomość własną Strony) oraz został skierowany niewątpliwie do uczestników ruchu drogowego, o czym świadczy lokalizacja przyczepy z reklamą przy ruchliwej drodze publicznej - drodze wojewódzkiej - (...) jako reklama nieruchomości Spółki.
Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz mapa zasadnicza, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr (...)z obrębu (...),(...) stanowi użytek drogowy, a także protokół kontroli i karta kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną. Na mapie zasadniczej, zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Zdaniem Kolegium z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego, należało więc uznać materiał dowodowy za wystarczający do ustalenia zajęcia pasa drogowego (granic pasa i lokalizacji przedmiotu zajęcia). Kolegium dodało, że dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy potwierdza ten fakt oraz świadczy o niezmienności położenia w pasie drogowym reklamy przez określony czas. W ocenie Kolegium ciągłość postoju w ww. okresie wynika wprost z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (vide: protokół z kontroli pasa drogowego z 6 lutego 2018 r. z pomiarem reklamy oraz wykaz dni zajęcia pasa drogowego - karta kontroli zajęcia pasa drogowego wraz
z dokumentacją zdjęciową na płycie). O braku przemieszczania się przyczepy
z reklamą w przedmiotowym okresie świadczy usytuowanie przyczepy względem latarni, wsparcie kół przyczepy kamieniami, wsparcie na trzech blokach betonowych o nieregularnych kształtach zaczepu przyczepy utrzymujące przyczepę w poziomie, usytuowanie lewych kół (patrząc od zaczepu przyczepy) na kostce Bauma w kolorze czerwonym (rozgraniczających miejsca parkingowe). Cechy te uwidocznione zostały w dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas trzech kontroli w dniach 6, 13, 22 lutego 2018 r. Identyczność cech, w tym ułożeń bloków betonowych pozwala ustalić ciągłość postoju w okresie 6-22 lutego 2018 r.
SKO stwierdziło, że Strona nie przedstawiła dowodów, z których wynikałoby, że nie zajmowała pasa drogowego w dniach, pomiędzy kontrolami. Z dowodów wynika, że reklama zajmowała pas drogowy przez 17 dni.
SKO zbadało kwestię możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 189f K.p.a. i Organ nie znalazł przesłanek pozwalających na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ wskazał, że wobec Strony toczyły się już wcześniej postępowania, co do zajęcia pasa drogowego, zatem Strona wiedziała już wcześniej, że zajmuje nielegalnie pas drogowy, a jednak nie zdemontowała reklamy. Organ nie zgodził się z tezą, że brak wiedzy o zajęciu pasa drogowego, to przesłanka do ewentualnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Granice pasa drogowego można ustalić w ZDM, zaś w niniejszej sprawie reklama została umieszczona na parkingu tuż przy drodze wojewódzkiej, więc granica pasa drogowego nie powinna budzić wątpliwości po Stronie spółki prawa handlowego.
5. W wyniku złożenia przez Skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyrokiem z 26 listopada 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu I instancji, Organy wykazały, że sporna w niniejszej sprawie przyczepa samochodowa zawierający z trzech stron reklamy działalności Skarżącego została umieszczona przez Stronę w granicach pasa drogowego na okres wskazany w zaskarżonej decyzji i przez ten okres pełniła rolę reklamy.
Sąd I instancji stwierdził, że informacje w formie plakatów umieszczone na trzech stronach spornej przyczepy samochodowej stanowią reklamę w rozumieniu definicji unormowanej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Sąd zgodził się ze stanowiskiem WSA
w Warszawie wyrażonym w wyroku z 12 marca 2020 r. i przyjął ustalenie za swoje, że zaliczenie do reklamy informacji umieszczonej na przyczepie samochodowej
o treści: "(...)", jest prawidłowe, gdyż mieści się w cytowanej definicji reklamy, a nadto sama Skarżąca jednoznacznie w piśmie z 17 kwietnia 2018r., wskazała, że przyczepa służyła do "autoreklamy działalności własnej" (wynajem nieruchomości). Niewątpliwie przyczepa samochodowa zawierająca z trzech stron informacje dotyczące działalności Skarżącego stanowi inny nośnik informacji wizualnej, który był umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi – (...).
Nie budzi też wątpliwości Sądu I instancji, że Organy wykazały, iż sporna przyczepa samochodowa została umieszczona przez Skarżącą w granicach pasa drogowego. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli z 6 lutego 2018 r. oraz karty kontroli (...)potwierdzającej dokonanie kontroli pasa drogowego również 13 oraz 22 lutego 2018 r., a także zdjęcia znajdujące się na płytce CD, wykonane w dniach kontroli (6, 18 i 22 lutego 2018 r.), na których widoczne jest identyczne usytuowanie przyczepy w dniach kontroli, potwierdza w sposób jednoznaczny tę okoliczność. Z wypisu i wyrysu
z rejestru gruntów oraz mapy zasadniczej wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, stanowi użytek drogowy, znajdujący się w granicach pasa drogowego, w zestawieniu natomiast ze zdjęciami znajdującymi się na płytce CD, fakt lokalizacji spornej przyczepy w pasie drogowym jest oczywisty i nie wymagał przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego, co czyni niezasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 84 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że nie stanowi naruszenia przepisów postępowania objęcie zaskarżoną decyzją i utrzymaną nią w mocy decyzją I instancji, krótszego okresu zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę niż okresu wskazanego w pierwotnej decyzji organu I instancji z 16 maja 2018 r. uchylonej decyzją SKO z 28 marca 2018 r. Organ I instancji, wykonując bowiem wskazania Kolegium dotyczące m.in. okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wydał decyzję dotyczącą okresu, w którym zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym sporna przyczepa znajdowała się w granicach pasa drogowego w sposób ciągły i nie podważony przez Skarżącego. Wykonanie wskazań Kolegium nie wymagało umorzenia postępowania co do pozostałego okresu (31 stycznia – 5 luty 2018 r.) zajęcia pasa drogowego objętego decyzją z 16 maja 2018 r. Nie ma żadnego znaczenia nadanie decyzji I instancji z 12 października 2020 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nowego numeru innego niż decyzji z 16 maja 2018 r.
Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut skargi z pkt 20, dotyczący naruszenia przez organ art. 40 ust. 8 u.d.p., uchwały NR XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez organ odwoławczy, że zamieszczenie trzech, oddzielnych "reklam" na jednej przyczepie upoważnia Organ I instancji do zsumowania ich powierzchni i przyjęcia stawki wyższej od tej, która zostałaby ustalona w przypadku oddzielnego wyliczenia powierzchni każdej z "reklam", tym bardziej, że każda z nich miała charakter samodzielny. Podkreślając, że z pkt 21 załącznika nr 3 uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy, w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym doszło do przedmiotowego naruszenia przepisów u.d.p. wynika, że prawodawca samorządowy dokonał zróżnicowania stawek w zależności od powierzchni reklamy: nie przekraczającej 3 m2, przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie i przekraczającej 9 m2. Organy obu instancji zsumowały powierzchnie trzech reklam zamieszczonych na spornej przyczepie i na tej podstawie do wyliczenia wysokości kary pieniężnej zastosowały stawkę najwyższą, przewidzianą dla reklamy przekraczającej 9 m2. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci zdjęć przedmiotowej przyczepy, jednoznacznie potwierdza, że na przyczepie z każdej z trzech stron, znajdowały się trzy odrębne reklamy. W ocenie Sądu z treści art. 40 ust. 6 u.d.p., określającego sposób wyliczenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy nie wynika w sposób literalny konieczność zsumowania odrębnych reklam znajdujących się na poszczególnych bokach pojazdu/przyczepy w celu ustalenia wysokości stawki w sytuacji gdy stawka jest zróżnicowana ze względu na powierzchnię reklamy. Dlatego zdaniem Sądu I instancji Organy obu instancji dokonały rozszerzającej wykładni art. 40 ust. 6 u.d.p., na niekorzyść Skarżącej, niedopuszczalnej na gruncie przepisów regulujących sankcje karno-administracyjne za naruszenie przepisów prawa.
6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca kasacyjnie Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
1). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust 2, i ust 2 pkt 3 u.d.p. przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie wymagało uzyskania zgody zarządcy drogi, podczas gdy miejsce, w którym znajdowała się przyczepa, stanowiło parking i było udostępniane użytkownikom nieodpłatnie oraz nie wymagało zezwolenia, a także błędne i bezpodstawne przyjęcie, że Skarżąca próbuje obejść prawo, podczas gdy to Sąd i organy dokonują rozszerzającej, sprzecznej z zasadami postępowania administracyjnego, wykładni przepisów dotyczących, m. in. definicji reklamy w odniesieniu do pojazdu, a także tworzenia zasad niemających pokrycia w prawie, tj. domniemania ciągłości zajmowania pasa na podstawie trzech kontroli wobec 14 z 17 dni, bez posiadanych ku temu dowodów oraz bez informowania Spółki o dokonywaniu czynności,
a następnie wszczęciu postępowania po kilku tygodniach od przeprowadzonych czynności,
2). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 2 pkt 16 b i 16 c oraz a contrario pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 7 ustawy Prawo
o ruchu drogowym oraz art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu informacji o działalności za reklamę, podczas gdy w odniesieniu do niniejszej sprawy, definicja reklamy w ujęciu u.d.p. posiada zdecydowanie węższy zakres aniżeli definicja zamieszczona w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepis art. 4 pkt 23 odnosi się do art. 2 pkt 16 b i 16 c Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym znajdują się objaśnienia pojęcia "tablica reklamowa" oraz "urządzenie reklamowe", zaś ustawodawca wyraźnie pomija ujęcie reklamy zawarte w art. 2 pkt 16a Ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. rozumienia reklamy jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zaś konstrukcja przyczepy i jej przeznaczenie, nie pozwala na zakwalifikowanie jej ani jako "tablicy reklamowej", ani jako "urządzenia reklamowego", podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu, np. do samochodów osobowych czy autobusów,
a rozszerzenie wykładni reklamy na niekorzyść jest niedopuszczalne,
3). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 22 ust. 2, 2a, 2c u.d.p. poprzez błędne uznanie, że pozostawienie przyczepy na bezpłatnym parkingu, stanowiło reklamę wymagającą stosownego zezwolenia ze względu na zamieszczenie na przyczepie informacji o sprzedaży lub możliwości wynajęcia nieruchomości, podczas gdy zaparkowanie pojazdu (przyczepy) w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, niż tylko wyłącznie reklamowe, natomiast czasowe ściągnięcie informacji znajdującej się na plandece nie było możliwe bez trwałego jej naruszenia,
4). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 1 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię, niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że przyczepa spółki służy celom reklamowym, podczas gdy jest ona przede wszystkim pojazdem służącym do przewozu rzeczy, zaś plandeka na niej umieszczona stanowi przede wszystkim element ochronny, a nie promocyjny, co oznacza, iż zaparkowanie przyczepy przez spółkę nie wymagało zezwolenia ze strony zarządcy drogi,
5). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i w rezultacie błędne uznanie, że krótkotrwałe zaparkowanie pojazdu w postaci przyczepy, służącej do wykonywania działalności gospodarczej, w przeznaczonym ku temu miejscu parkingowym, w tym samym mieście, w którym znajduje się siedziba spółki, stanowi zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim reklamy,
6). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i w konsekwencji poprzez odmienne, nierówne traktowanie właścicieli pojazdów i w konsekwencji niezasadne uprzywilejowanie właścicieli samochodów poprzez nienakładanie na nich kar pieniężnych, nawet w przypadku długotrwałego postoju (kilku, kilkunastodniowego) auta i pomimo jego oklejenia, podczas gdy na takie samo traktowanie nie mogą liczyć właściciele przyczep, które
w świetle definicji zawartej w Ustawie Prawo o ruchu drogowym również stanowią pojazd.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art, 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 7 i 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd, że Skarżąca miała obowiązek podważenia ciągłości zajmowania pasa drogowego, co jest sprzeczne z ciężarem dowodowym obowiązującym w ramach postępowania administracyjnego, w szczególności w kontekście nałożenia na podmiot kary pieniężnej, gdyż to Organ administracji publicznej, a nie strona, ma obowiązek
z urzędu zmierzać do pełnego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem związany wnioskami stron,
2). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie,
w którym Skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było brakami, które nie pozwalały na wyciągnięcie wniosków skutkujących nałożeniem na Skarżącą kary pieniężnej oraz wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a które polegały na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, jak i dowolnej, sprzecznej z treścią, ocenie twierdzeń Skarżącej
i w konsekwencji:
- błędnym, sprzecznym z treścią oświadczenia strony, ustaleniem, że interpretuje wygląd swojej przyczepy jako reklamę.
- bezpodstawnym uznaniem, że Skarżący powinien był się upewnić, czy nie umieszcza go w granicach pasa drogowego i wystąpić o zezwolenie, podczas gdy miejsce to stanowiło bezpłatny parking, a brak dowodów na to, aby Strona poczytywała pozostawienie przyczepy w tym miejscu jako reklamę,
- nieuwzględnieniu faktu, że do wszczęcia postępowania przez Organ doszło na długo po tym, jak czynności z udziałem pracowników zarządcy drogi zostały przeprowadzone i to zaniechania właśnie tego Organu spowodowały, że Spółka nie mogła być obecna podczas oględzin, zgłosić od razu swoich uwag, a ponieważ po wszczęciu sprawy, przyczepa nie znajdowała się we wskazanym przez Organ I instancji miejscu, nie mogła dokonać we własnym zakresie jakichkolwiek obliczeń czy ustaleń oraz zabezpieczyć dowodów,
- niezasadną akceptację oparcia się na twierdzeniach pracowników zarządu drogi, pomimo że osoby te nie dysponują wiedzą specjalistyczną, którą posiada biegły, zaś sami pracownicy, jako przedstawiciele Organu I instancji, który jest beneficjentem ewentualnej kary pieniężnej, nie są osobami bezstronnymi, niezależnymi i mogącymi obiektywnie ocenić kwestie mające fundamentalne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,
- niezasadne zaakceptowanie przez Sąd twierdzenia Organu, że położenie przyczepy w miejscu kontroli, m. in. dnia 6 lutego 2021 r., uzasadniało przyjęcie, że znajdowała się w tym miejscu przez kolejny tydzień, choć przy analogicznej sytuacji, w odniesieniu do okresu od 30 stycznia do 6 lutego 2018 r. i braku dowodów
w odniesieniu do tygodnia poprzedzającego kontrolę, te same Organy uznały, że nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej.
3). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81a §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi
w zakresie, w którym Skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a które polegały na niewyczerpującym, błędnym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, jak i dowolnej, sprzecznej
z treścią, ocenie twierdzeń Skarżącej, a także zajęciu stanowiska sprzecznego
z biegiem wszystkich, dotychczasowych postępowań, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes obywateli, ponieważ pomimo braku udowodnienia, iż Strona w sposób ciągły pozostawiała na parkingu przyczepę w celach reklamowych, Organ bezpodstawnie uznał, że
w oparciu o trzy kontrole można stwierdzić, iż pojazd ten znajdował się w tym samym miejscu w okresie od 4 do 30 stycznia 2018 r. oraz nie był związany z postojem,
a służył celom promocyjnym, a ponadto poprzez brak przyczyn, dla których nie uwzględniono wyjaśnień złożonych przez Stronę w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. oraz zbadania, iż przedmiotem działalności gospodarczej Strony jest m. in. prowadzenie działań o charakterze windykacyjnym, w tym kontekście, że wiąże się
z koniecznością przenoszenia ruchomości z udziałem przyczepy, której parkowania dotyczy postępowanie.
4). art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151
w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez Organy i przez bezpodstawne
i błędne scedowanie obowiązku uzupełniania braków dowodowych na stronę, co
w efekcie doprowadziło do poczynienia w ramach uzasadnienia wyroku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy,
5). art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony i niesłuszne nałożenie na nią obowiązku poniesienia kary pieniężnej, podczas gdy ustawowa definicja reklamy oraz przesłanki uzyskania na nią zezwolenia nie pozwalają na uznanie, iż dotyczą one również zamieszczenia informacji na plandece przyczepy,
6). art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżąca wykazała, iż:
a. zaniechano dokonania przez Organy obu instancji weryfikowalnego
i wiarygodnego wyjaśnienia rzetelności dokonanych pomiarów przyczepy, pomimo że Spółka kwestionowała nałożenie kary w całości, a - jak słusznie zauważył Organ odwoławczy - jego obowiązkiem jest zbadanie sprawy nie tylko w oparciu o zarzuty Skarżącej zawarte w odwołaniu, ale także w odniesieniu do kwestii w nim nieporuszonych,
b. postępowanie Organów dotknięte było wadami, polegającymi na zaniechaniu powołania przez Organ I instancji decyzji pełnej, a w uzasadnieniu istniejącej podstawy prawnej, umożliwiającej nałożenie na Stronę kary pieniężnej, co wpływa na możliwość zweryfikowania przez Stronę zasadności jej nałożenia i nieuchylenie
w związku z tym decyzji przez Organ II instancji, co pozbawiło Stronę możliwości skorzystania z dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
7). art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.
w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi
w zakresie, w którym Skarżąca wykazała, iż:
a. poprzez nieprzyczynienie się przez Organ do starannego i zgodnego
z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w tym poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy poprzez nałożenie kary pieniężnej, pomimo udzielonych przez Stronę w toku postępowania wyjaśnień w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r., co mogło doprowadzić do wykonania przez Stronę stosownych czynności bez potrzeby nakładania kary pieniężnej,
b. ze względu na prowadzenie sprawy w sposób niezwykle przewlekły, prowadzący do wydłużenia okresu, za który ma zostać nałożona kara pieniężna, co w realiach niniejszej sprawy przełożyło się na jej wysokość, a nadto z naruszeniem terminu wyznaczonego przez Organ II instancji na załatwienie sprawy przez Organ I instancji,
c. poinformowanie Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, po dokonaniu wszystkich kontroli przeprowadzonych w sprawie, których protokoły stanowią podstawowy dowód dla rozstrzygnięcia sprawy i nałożenie na stronę obowiązku, pozbawiło ją możliwości udziału w toku rzeczonych "kontroli", mających de facto charakter oględzin, w których Strona miała prawo wziąć udział (jej obecność nie była konieczna, ale musiało to stanowić efekt jej wyboru, tj. powinno być poprzedzone poinformowaniem jej o czynnościach) i to pomimo kilkukrotnych kontroli, mających miejsce od listopada 2017 r.,
d. z uwagi na niezapewnienie Stronie możliwości czynnego udziału
w najważniejszym stadium postępowania, w tym niemalże całym postępowaniu dowodowym oraz nieinformowanie jej o terminach czynności (chociażby poprzez pozostawienie stosownej notatki w miejscu przeprowadzenia oględzin), jakie przeprowadzane są w sprawie, pomimo widniejącego na plandece numeru telefonu, doszło do niezasadnego obciążenia Skarżącej brakiem aktywności dowodowej, pomimo że Strona - nie będąc poinformowana o wszczęciu postępowania - nie miała możliwości, aby dowody takie zgromadzić i zabezpieczyć (np. poprzez wykazanie przemieszczania się przyczepy),
8). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.
z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8a ustawy Prawo o miarach poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżący wskazał na brak dokonania zmierzenia powierzchni przyczepy urządzeniem, wobec którego dokonano prawnej kontroli metrologicznej i niezasadne obciążanie skutkami tego zaniechania Skarżącej, pomimo że w czasie przeprowadzania czynności nie była ona o nich poinformowana i w konsekwencji nie mogła dokonać weryfikacji prawidłowości przeprowadzonych pomiarów,
9). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym wskazano na zaniechanie przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego i zastąpienie tego dowodu wyznaczeniem na mapie geodezyjnej działki przez zatrudnionego w ośrodku uprawnionego geodetę fragmentu pasa drogowego, który zajmować miała Strona,
10). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. poprzez odnoszenie się zarówno przez Sąd, jak i przez Organ II instancji do rozstrzygnięcia wydanego w innej sprawie, dotyczącej Skarżącej, choć ocena w nim zawarta jest przedmiotem dalszego postępowania, zaś nie ma charakteru wiążącego wobec Sądu i tegoż Organu w niniejszej sprawie, a to z uwagi na budzącą wątpliwości treść naruszonego przepisu.
11). art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 189 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189 b k.p.a. w zw. z art. 189 d k.p.a. w zw. z art. 189 f k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Strona podniosła, iż
w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia kary
i pozostania przy pouczeniu, ponieważ przemawia za tym przebieg postępowania, fakt zaniechania pozostawiania przyczepy w miejscu, którego dotyczy postępowania, a ponadto za uwzględnieniem odstąpienia i poprzestaniu na pouczeniu, względnie zmniejszeniem kary pieniężnej, przemawiała znikoma waga naruszenia prawa oraz zaniechanie naruszenia poprzez usunięcie przyczepy z miejsca przed wszczęciem postępowania, co w kontekście osiągnięcia celów kary pieniężnej, zostało spełnione jeszcze przed jej nałożeniem, a także pominięcie faktów, mających istotne znaczenie w sprawie, tj.:
a. zaniechań ze strony Organu dotyczących obowiązków informacyjnych względem Strony, w tym niezwłocznego jej poinformowania o prowadzeniu czynności i możliwości ustosunkowania się do podejmowanych względem właścicielki pojazdu czynności, w tym poprzez ewentualne usunięcie przyczepy z zajmowanego miejsca w celu uniknięcia lub zmniejszenia kary pieniężnej nałożonej na Spółkę,
b. niedostrzeżenia rozbieżności pomiędzy przyczepą zakrytą plandeką, służącą innym celom aniżeli wyłącznie reklamowe, a przyczepami banerowymi, co pozwalało na dokonanie oceny pod kątem użytkowego charakteru pojazdu, a nie jedynie intencji Strony związanych z reklamą,
12). art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niejasny, bez wskazania podstawy prawnej oraz wyjaśnienia nieuwzględnienia zarzutów Skarżącej, a przez to pozbawienie Strony możliwości poddania prawidłowości toku rozumowania, procesu wnioskowania Sądu, a w konsekwencji także pozbawienie Strony możliwości wdania się w polemikę co do istoty sprawy oraz dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia, w odniesieniu do definicji pojazdu, zarzutu nierównego traktowania, zarzutu pominięcia przez Organ I instancji wyjaśnienia kwestii wskazanych przez Organ II instancji w ramach uzasadnienia decyzji uchylającej rozstrzygnięcie Organu I instancji,
13). art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.k. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niejasny, bez wskazania podstawy prawnej oraz wyjaśnienia nieuwzględnienia zarzutów Skarżącej, a przez to pozbawienie strony możliwości poddania prawidłowości toku rozumowania, procesu wnioskowania Sądu,
a w konsekwencji także pozbawienie Strony możliwości wdania się w polemikę co do istoty sprawy oraz dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia, w odniesieniu do kwestii zaniechania umorzenia postępowania w części przez oba Organy, pomimo że pierwotnie, przedmiotowe postępowanie zakończone zostało wydaniem przez Organ I instancji decyzji z dnia 16 maja 2018 r. r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 18.095,48 zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od 31 stycznia 2018 r. do 22 lutego 2018 r., natomiast decyzja z dnia 12 października 2020 r. odnosi się do okresu od 06 lutego 2018 r. do 22 lutego 2018 r. i nakłada na stronę karę w wysokości 13.374,92 zł, a zatem o 4.720,56 zł mniejszą, a nadto postępowanie było wszczęte
z urzędu i nie wymagało wniosku strony, zaś gdyż Skarżąca nie wie, czy Organ I instancji nie powróci do pozostałej części sprawy, w szczególności z uwagi na dokonywanie modyfikacji czasu zajęcia, za który kara ma być naliczana.
14). art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niejasny, bez wskazania podstawy prawnej oraz wyjaśnienia nieuwzględnienia zarzutów Skarżącej, a przez to pozbawienie Strony możliwości poddania prawidłowości toku rozumowania, procesu wnioskowania Sądu, a w konsekwencji także pozbawienie Strony możliwości wdania się w polemikę co do istoty sprawy oraz dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia, w odniesieniu zaniechania wyjaśnienia oraz przytoczenia podstawy prawnej, przyczyny, dla której zmianie uległo oznaczenie sprawy, co stało się z pierwotnie prowadzonym postępowaniem, jaka jest relacja pomiędzy sprawą ZDM/GKP/R/726/2018/K a sprawą ZDM/GKP/R/726a/2018/K, dlaczego w 2020 r. pojawiła się sygnatura akt sprawy oznaczonej rokiem 2018, które to zaniechanie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę pogłębiania zaufania, jak i zasadę udzielania informacji przez organy administracji publicznej, gdyż Skarżąca nie wie, czy Organ I instancji nie powróci do sprawy
o numerze ZDM/GKP/R/726/2018/K, w szczególności z uwagi na dokonywanie modyfikacji czasu zajęcia, za który kara ma być naliczana.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła,
w przypadku oddalenia skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a., o odstąpienie
od zasądzenia od Skarżącej kosztów postępowania, obciążenie Organu I instancji kosztami postępowania związanymi z koniecznością uzyskania pomocy prawnej przy sporządzaniu odwołania i w konsekwencji przyznanie od tego Organu na rzecz strony kwoty 2.460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K (...) sp. z o.o., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie
i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a. art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z pkt 21 załącznika nr 3 oraz
w zw. indeksem 5 do załącznika nr 3 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa
drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2004 r., Nr 148, poz. 3717,
z późn. zm.; dalej: Uchwała) w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym doszło do przedmiotowego naruszenia przepisów u.d.p. poprzez błędną wykładnię
i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla reklamy wielostronnej ciemnej o wymiarach w metrach 4,20 X 1,70 X 2 oraz 2,00 x 1,7 x 1, zastosowana powinna zostać stawka odrębnie dla każdej strony reklamy, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że stawka opłaty powinna być stosowana do łącznej powierzchni reklamy wielostronnej;
b. art. 40 ust. 6 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym doszło do przedmiotowego naruszenia przepisów u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na wykluczeniu możliwości sumowania powierzchni reklamy wielostronnej w sytuacji, gdy stawka opłaty jest zróżnicowana ze względu na powierzchnię reklamy, podczas gdy przepis ten nie różnicuje sposobu liczenia powierzchni reklamy ani z uwagi na wielopłaszczyznowość reklamy, ani z uwagi na zróżnicowanie stawek opłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu i uchylenia zaskarżonej decyzji;
c. Indeksu 5 do załącznika nr 3 Uchwały w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym doszło do przedmiotowego naruszenia przepisów u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wskazania sposobu liczenia powierzchni reklamy (każda powierzchnia reklamy osobno) i błędnego określania właściwej stawki opłaty;
d. art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym doszło do przedmiotowego naruszenia przepisów u.d.p. poprzez błędne zastosowanie
i uznanie, że organy administracyjne dokonały błędnej wykładni tego przepisu, podczas gdy przepis ten jest skierowany do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i upoważnia te organy do podejmowania uchwał
w przedmiocie stawek za zajęcie pasa drogowego;
2). Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 40 ust. 6 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z pkt 21 załącznika nr 3 Uchwały oraz w zw. indeksem 5 do załącznika nr 3 Uchwały w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym doszło do przedmiotowego naruszenia przepisów u.d.p poprzez dokonanie wadliwej oceny przez WSA dokonanych przez SKO ustaleń w sprawie i błędnego uznania, że dla potrzeb obliczania wysokości kary należy uznać, że na przyczepie są 3 osobne reklamy, podczas gdy Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy i użyło właściwej stawki, tj. stawki dla reklamy ciemnej o powierzchni powyżej 9 m2 (jedna reklama na trzech stronach przyczepy, wszystkie płaszczyzny o powierzchni powyżej 3m2), a co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia dlaczego WSA uznał, że dla zastosowania stawki opłaty w tej sprawie mamy do czynienia z trzema osobnymi reklamami, podczas gdy na przyczepie znajduje się jedna reklama wielostronna, co wynika
z zaakceptowanych przez WSA ustaleń faktycznych organu oraz poprzez błędne zalecenie organowi wyliczenia kary według stawek liczonych dla trzech odrębnych reklam, a co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieoddalenie skargi, podczas gdy materiał dowodowy
w sprawie jest wystarczający do potwierdzenia poprawności zaskarżonej decyzji
a zastosowana przez Organ wykładnia przepisów prawa jest prawidłowa.
8. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł zarówno Organ, jak i Skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna Organu zasługuje na uwzględnienie.
9. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej,
z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, wyszczególnione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy orzeczenie to uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
10. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma
w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia
z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazywać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych zawartych kolejno: w skardze kasacyjnej Spółki a następnie Organu.
Wynik weryfikacji powyższych zarzutów ze skargi kasacyjnej Spółki okazał się negatywny.
11. Po pierwsze, wymogów powyżej zakreślonych nie spełnia zarzut z pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej, bowiem art. 4 pkt 23 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje; podobnie jeśli chodzi o zarzut postawiony w pkt II.12 i "art. 107 § 1 6", a także zarzut z pkt II.4 in pkt II.12 petitum skargi kasacyjnej, gdyż zarówno art. 77 k.p.a., jak i art. 8 k.p.a. są podzielone na jednostki redakcyjne w postaci paragrafów.
12. Po drugie formalnemu oddaleniu podlegał także zarzut z pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia art. 3 § 1, w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. "przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy i bezpodstawne i błędne scedowanie obowiązku uzupełnienia braków dowodowych na stronę", a także zarzut z pkt II.13 – naruszenia art. 9 k.p.k.
Zarzuty te są dotknięte nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego dokonanie ich oceny treściowej. Strona skarżąca kasacyjnie przez wadliwe przytoczenie i sformułowanie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszyła bezpośrednio art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów powinno bowiem obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 51/24). Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego, lecz konieczne jest ich dodatkowe powiązanie – już w opisie samej podstawy – z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnymi sprawy lub postępowania w sprawie, a ponadto przekonujące wykazanie, że naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
13. Po trzecie, nie zasługiwały na uwzględnienie, pomimo ich mnogości
i rozbudowania – podlegające łącznej i równoległej ocenie – zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.
z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 61 § 4, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 84 § 1, art. 104, art. 105art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw.
z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8a ustawy Prawo o miarach, poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie, w którym Skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było brakami, które nie pozwalało na wyciągnięcie wniosków skutkujących nałożeniem na Skarżącą kary pieniężnej oraz wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a które polegały na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, oraz naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1
i ust 2, i ust 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 1 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 22 ust. 2, 2a, 2c u.d.p. a także w zw. z art. 4 pkt 23 w zw. z art. 2 pkt 16 b i 16 c oraz a contrario pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez błędne uznanie, że pozostawienie przyczepy na bezpłatnym parkingu, stanowiło reklamę wymagającą stosownego zezwolenia a także na nieprawidłowym uznaniu informacji o działalności za reklamę.
Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
14. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W tej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym polega naruszenie tego przepisu. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem być uwzględniony.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Wymieniony przepis prawa - jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - może stanowić podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Według NSA uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji,
w zakresie analizy przedstawionych w nim argumentów umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono również wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę w zakresie ich naruszenia.
15. W ocenie NSA niezasadne są także pozostałe zarzuty procesowe tej skargi. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że Organy nie podjęły niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, przez co nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego, a to doprowadziło do wydania decyzji na podstawie błędnie przyjętych ustaleń faktycznych. Spółka dopatruje się tych naruszeń w sposobie prowadzenia postępowania przez Organy, zwłaszcza podnosi zarzut niedokonania przez nie pełnych ustaleń, a także przyjęcia ustaleń i stanowisk przyjętych przez Organy
w innym postepowaniu.
Odnosząc się do zarzutów procesowych NSA stwierdza, że są one niezasadne. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wydane zostały w poprawnie ustalonym stanie faktycznym, i że te ustalenia zostały dokonane w sposób prawidłowy, zgodny z regułami określonymi w K.p.a.
Sąd drugiej instancji zauważa, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. A zatem na gruncie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dowodem może być wszystko, co jest zgodne
z prawem. Zatem takim dowodem mogą być także ustalenia innego postępowania,
w ramach którego zostały ujawnione fakty istotne dla rozstrzygania w sprawie.
Autor skargi kasacyjnej polemizuje z tymi ustaleniami i ocenami opierając się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Zatem należy tylko zreasumować, że nie zostało podważone, że ustalenia udokumentowane protokołami kontroli, notatkami urzędowymi (pomiarami) oraz zdjęciami - parkowanie przyczepy z reklamą w dniach kolejno: 4, 9, 17 i 30 stycznia 2018 r. - dokładnie w tym samym
i niezmienianym miejscu, o czym świadczą zdjęcia wskazujące zbliżenia kół, ich usytuowanie oraz szczegóły podłoża wykluczające możliwość przemieszczania się pojazdu w tym czasie, pozwalały przyjąć, że przyczepa z reklamą zajmowała pas drogowy w całym okresie, za który nałożono karę to, że Organy a w ślad za nimi Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że przyczepa służyła Skarżącej w tym okresie wyłącznie w celach reklamowych. To, że kontrole wykonywano periodycznie a nie dzień po dniu nie podważa prawidłowości ustaleń wobec niezmienności posadowienia przyczepy w pasie drogowym.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej spółki, ocena dowodów musi bowiem uwzględniać przede wszystkim zasady logiki i zdrowego rozsądku. Jeśli kontrole
w przypadkowe dni z całego okresu potwierdzały niezmienne trwanie obiektu w tym samym miejscu, to słusznie przyjęto, że przyczepa znajdowała się w tym samym miejscu również i w pozostałym czasie kwestionowanego okresu. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że - gdy kontroli akurat nie było - przemieszczała przyczepę, a potem parkowała ją dokładnie w tym samym punkcie. Dlatego jej twierdzenia o wykorzystywaniu pojazdu do prowadzenia działalności gospodarczej
w przedmiotowym okresie słusznie uznano za całkowicie gołosłowne.
Materiał dowodowy w sprawie potwierdza ustalenia Organów, także w zakresie pomiarów przyczepy i brak jest podstaw do wnioskowania, ze dokonane pomiary dotknięte są błędem a i Strona, jak słusznie wskazał WSA nie wykazuje jego zaistnienia.
Ponadto, stwierdzony w sprawie stan faktyczny dotyczący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklam na przyczepie samochodowej – o ustalonej powierzchni i we wskazanym okresie, wynikał z dokonanej przez Organy kontroli pasa drogowego, jaka wynika
z kompetencji organu – zarządcy drogi i która nie wymaga obecności Strony. W toku postępowania, jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, Skarżąca kasacyjnie nie była pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu i złożenia dowodów w sprawie.
Poza prawidłową oceną postępowania wyjaśniającego, także ocena naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zakresie powołania podstawy prawnej decyzji, art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie przygotowania pracowników Organu oraz art. 153 p.p.s.a. w zakresie przywołania ocen prawnych zawartych w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1106/19), została dokonana przez Sąd instancji w sposób prawidłowy.
16. W taki sam sposób należy ocenić zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Choć skarga kasacyjna ujmuje te zarzuty w sześć rozbudowanych grup, jednak w istocie odnoszą się one do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Z analizy zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że
w istocie zarzuty te sprowadzają się do zaprzeczenia, aby informacja o prowadzonej działalności stanowiła reklamę oraz aby Skarżąca wyłącznie w celach reklamowych pozostawiała przyczepę z plandeką w miejscach przeznaczonych do parkowania
w obrębie pasa drogowego na terenie (...) (ul. (...)). Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, a na wątpliwości artykułowane w skardze kasacyjnej odpowiedział już prawidłowo WSA w zaskarżonym wyroku.
Argumentację Skarżącej kasacyjnie początkowo należy odnieść do treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego wymaga zezwolenia zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim reklam czyli posadowionych w polu widzenia użytkownika drogi tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), a także każdego innego nośnika informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędącego: znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm., dalej: p.r.d.), ustawionym przez gminę znakiem informującym
o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.).
Z drugiej strony, przepis ten, jak i inne przepisy u.d.p., szczególnie jej art. 1 (zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych), nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów. Dlatego słusznie wskazuje Skarżąca kasacyjnie, że należy odróżnić zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Nie każde zaparkowanie pojazdu, mimo że znajdują się na nim reklamy, wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 832/21).
W tym stanie rzeczy należy uznać, że w istocie zwrot "umieszczenie
w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry, co jednak nie oznacza, że istnieją – jak tego oczekuje Skarżąca kasacyjnie – wątpliwości co do kierunku jego interpretacji. Umieszczenie takich zwrotów w treści przepisu ma na celu, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Zamieszczanie zwrotów niedookreślonych czy nieostrych w przepisach prawa jest uzasadnione, bowiem sztywne regulowanie każdej sytuacji jest po pierwsze niemożliwe, po drugie zaś stanowiłoby zbyteczny "gorset" dla działań organów administracji publicznej. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12).
Odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (na znajdującym się także w pasie drogowym parkingu) pojazdu (którym również jest przyczepa
i przyczepa lekka w myśl art. 2 pkt 50, 51 p.r.d.), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy.
Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (w tym przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie (por. powołany wyrok NSA).
17. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji, stwierdzenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.d.p. oparto na ustaleniach dokonanych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak: wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz mapa zasadnicza, protokoły kontroli sporządzone przez pracowników zarządcy drogi wraz
z dokumentacją zdjęciową, w których parkowała przyczepa Skarżącej, informacji
z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz oświadczeń Strony. Nie było kwestionowane, że przeznaczeniem przyczepy jest przewóz bagażu, nie służyła ona wyłącznie jako nośnik służący ekspozycji informacji, gdyż nie była to tzw. przyczepa banerowa. Jednakże plandeka, stanowiąca standardowe wyposażenie przyczepy lekkiej (której dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 750 kg), zawierała informacje dotyczące działalności Skarżącej (nazwa firmy, jej adres, dane kontaktowe, przedmiot działalności łącznie z oprawą graficzną), przedstawione wyraźnie na całej powierzchni poszczególnych stron plandeki. W tej sytuacji Organy
i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że te dane mają charakter reklamowy. Z kolei przyczepa była stawiana na parkingu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi – ulicy
o dużym natężeniu ruchu, w taki sposób, aby była zauważona przez uczestników ruchu i do tego w znacznej odległości od zakładu Skarżącej. Przeczyło to twierdzeniu Skarżącej, że wykorzystywała przyczepę wyłącznie do przewozu materiałów niezbędnych do wykonywania działalności. Przyczepa, w kontrolowanym okresie stała w jednym miejscu, bez pojazdu ciągnącego, z zablokowanym kołem (cegły pod kołem), aby się nie przemieszczała, w znacznej odległości od firmy Skarżącej, nie wspominając o miejscu zamieszkania. Organy prawidłowo uznały, że w oparciu
o przeprowadzone kontrole można stwierdzić, iż pojazd ten znajdował się w tym samym miejscu w okresie od 4 do 30 stycznia 2018 r. oraz nie był związany
z postojem, a służył celom promocyjnym. Takie umieszczanie przyczepy wykluczało możliwość wyłącznego wykorzystywania jej do przewozu materiałów i świadczyło
o przeznaczeniu jej dla celów reklamowych, właśnie w ciągu dnia, kiedy jest największe natężenie ruchu i dobra widoczność, jak wynikało z dokumentacji fotograficznej.
Z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się
w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie
w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Napisy o wskazanej treści, dotyczące działalności gospodarczej Skarżącej - umieszczone na przyczepie, wypełniają definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Przyczepa wraz
z plandeką stanowi nośnik informacji wizualnej umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi, a głównym celem umieszczenia jej w ruchliwym punkcie było poinformowanie kierowców i przechodniów o takiej firmie i ewentualne zachęcenie do skorzystania z jej usług. O takiej jej funkcji świadczy dodatkowo sposób umieszczenia w pasie drogi – w sposób uwidoczniony na fotografiach.
Wskazać też należy, że takie stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazywano, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej z reklamą, na dłuższy okres, odpowiada dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Powołać w tym miejscu można np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 364/14), w którym ten Sąd stwierdził, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy np. przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów.
18. Za niezasadny należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu art. 40 ust. 12 u.d.p.
Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis
o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinionego zachowania podmiotu do którego kierowana jest decyzja. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3647/15, wyrok NSA z 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 4486/16).
W tym stanie rzeczy uwzględniając fakt, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy przyjąć należy, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że dla wymierzenia kary, o której mowa w art. 40 ust.12 u.d.p. bez znaczenia pozostaje podnoszona przez Skarżącą okoliczność związana z wykorzystywaniem przyczepy także do działalności gospodarczej.
W konsekwencji nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, m.in. art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., art. 4 pkt 23 u.d.p. ani błędnego zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. do stanu faktycznego sprawy.
Opisane sytuowanie przyczepy (zawierającej treści reklamujące działalność gospodarczą Skarżącej) w pasie drogowym zostało zatem prawidłowo zakwalifikowane przez Organy oraz zaaprobowane przez WSA, jako zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3
w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca kasacyjnie tych ustaleń i wniosków nie podważyła skutecznie (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 832/21, z 31 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1548/17; z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 5022/16).
19. Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna Skarżącej nie zawierała uzasadnionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić.
20. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty procesowe zawarte
w skardze kasacyjnej Organu, m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z pkt 21 załącznika nr 3 Uchwały, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać należy, że przywoływany przez Organ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. odnosi się do naruszeń prawa materialnego, art. 151 p.p.s.a. jest, podobnie jak art. 145 przepisem wynikowym, stąd z uwagi na wady konstrukcyjne zarzuty te nie mogą być uwzględnione. Ponadto w sprawie nie miały zastosowania art. 4 pkt 21 u.d.p., który odnosi się do ochrony drogi, a także pkt 21 załącznika nr 3 Uchwały, który odnosi się do reklamy emitowanej na monitorach. Zarzuty ich naruszenia także z tego powodu są niezasadne.
21. Na uwagę i uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego ze skargi kasacyjnej Organu, w szczególności naruszenia art. 40 ust. 6 w zw. indeksem 5 do załącznika nr 3 Uchwały w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym doszło do przedmiotowego naruszenia przepisów u.d.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla reklamy wielostronnej ciemnej o wymiarach w metrach 4,20 x 1,70 x 2 oraz 2,00 x 1,7 x 1, zastosowana powinna zostać stawka odrębnie dla każdej strony reklamy, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że stawka opłaty powinna być stosowana do łącznej powierzchni reklamy wielostronnej.
Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem
i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednocześnie, w myśl ust. 2 pkt 3 ww. przepisu, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2", albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12)
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest pogląd WSA
w kwestii zastosowania błędnej metodologii obliczenia kary pieniężnej nałożonej na Skarżącą spółkę. Logicznym jest bowiem, że nie można organom administracji zarzucić nieprawidłowości w tym zakresie, skoro karę tę obliczono zgodnie z cyt. wcześniej art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p., jak dla reklamy, którą stanowiła stwierdzona
w pasie drogowym wielostronna przyczepa należąca do Skarżącej. Naruszenie przez Organy ww. przepisów, w ocenie Sądu I instancji miało mieć związek z zastosowaną w sprawie metodyką obliczania wysokości kary poprzez przyjęcie, że przy wyliczeniu tym uwzględnia się oddzielnie poszczególne strony plandeki przyczepy, a nie wyłącznie jej powierzchnię jako całościowego obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega naruszenia przyjętej przez Organy metodyki obliczania wysokości kary.
W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje. Dlatego właśnie dwustronne, trzystronne czy wielostronne prezentowanie informacji na jednym nośniku reklamowym nie może pozostać bez znaczenia dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele z drogą niezwiązane, co znajduje wyraz w treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w którym dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę przewidziano jako jeden z czynników jej powierzchnię. Sens reklamy zawiera się w jej treści, nie w rodzaju konstrukcji, na której treści reklamowe są podawane, a jeżeli tak, to powierzchnia reklamy nie może być inaczej rozumiana, niż tylko jako całkowita ogólna powierzchnia wykorzystana na informacje reklamowe na jednym nośniku reklamowym (por. wyroki NSA z: 17 października 2008 r. sygn. akt II GSK 392/08; 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 71/08; 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 121/08; WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1099/19, WSA w Łodzi z 26 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 64/25). Przywołany pogląd Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie w pełni podziela, dostrzegając jednocześnie, że argumentacja ta jednoznacznie wskazuje na adekwatność i proporcjonalność działania organów. Nieproporcjonalnym, a nadto sprzecznym z art. 40 ust. 6 u.p.d. byłoby bowiem ustalenie wysokości kary
w ograniczeniu jej do powierzchni konstrukcji reklamy (jednej strony plandeki przyczepy), podczas gdy przepis ten wprost wskazuje na "powierzchnię reklamy" jako czynnika stanowiącego podstawę obliczeń. Ponadto, skoro zamysłem reklamy dwu- czy wielostronnej jest de facto adekwatne do tego zwielokrotnienie możliwości jej wizualnego odbioru, to przyjęcie metodyki oczekiwanej przez Sąd I instancji,
a odmiennej od zastosowanej w sprawie, niweczyłoby sens ww. przepisu u.d.p. oraz, jak "stanowiło formę zachęty do manipulowania konstrukcją nośnika reklamy w taki sposób, aby umożliwiał on zamieszczenie na nim treści o relatywnie większej powierzchni niż powierzchnia samej konstrukcji, po to tylko, aby zminimalizować wysokość opłat związanych z zajęciem pod taką reklamę pasa drogowego" (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 64/25). Takie postępowanie trudno zaś pogodzić zarówno z praworządnością, jak
i proporcjonalnością, wobec czego nie mogło ono znaleźć uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podsumowując powyższe Sad I instancji naruszył art. 40 ust. 6 u.d.p. przez błędną wykładnię polegającą na wykluczeniu możliwości sumowania powierzchni reklamy wielostronnej w sytuacji, gdy stawka opłaty jest zróżnicowania ze względu na powierzchnię reklamy, podczas gdy przepis ten nie różnicuje sposobu liczenia powierzchni reklamy ani z uwagi na wielopłaszczyznowość reklamy ani z uwagi na zróżnicowanie stawek opłaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał zgromadzony w sprawie dawał podstawę do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z jedną wielostronną (trójstronną) reklamą o powierzchni ustalonej przez Organ. Reklama, konstrukcyjnie oparta na przyczepie z trzech stron zawiera komplementarne treści reklamowe, stąd umieszczenie treści reklamowych na trzech stronach przyczepy należało uznać za reklamę wielostronną. Dostępność treści reklamowych z trzech stron i wielkość informacji niewątpliwie sprzyja realizacji celu reklamy, czyli jej dostrzegalności przez odbiorców reklamy. Tak ustalona powierzchnia reklamy powinna stanowić podstawę do zastosowania właściwej stawki opłaty. Tym samym Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 40 ust. 6 u.d.p. w zw. z indeksem 5 załącznika nr 3 do Uchwały.
Wskazać także należy, ze Rada m.st. Warszawy podejmując Uchwałę, wzięła pod uwagę zwiększenie szansy na trafienie do odbiorcy z uwagi na wielkość reklamy i zdecydowała się na ustalenie stawek w zależności od wielkości reklamy w ten sposób, że wyodrębniła trzy stawki. Pierwsza dla reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m2, druga dla reklamy przekraczającej 3 m2 do 9 m2, trzecia dla reklamy przekraczającej 9 m2 (pkt 18 załącznika nr 3 Uchwały). Tylko w przypadku reklam wielostronnych małych (do 3 m2), poszczególne płaszczyzny reklamy mają taką samą wysokość stawki (indeks 5 załącznika nr 3 do Uchwały). Wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji prowadziłaby do wniosku, ze ww. indeks jest zbyteczny, co byłoby sprzeczne z regułami wykładni językowej.
22. Rację należy także przyznać Organowi, że nie mógł on naruszyć art. 40 ust. 8 u.d.p., jak to wskazał Sąd I instancji (s. 19 uzasadnienia), gdyż przepis ten jest adresowany do organów stanowiących j.s.t., stąd na uwzględnienie zasługuje także zarzut z pkt 1.d skargi kasacyjnej Organu.
23. Mając powyższe na uwadze, wobec zasadności części podniesionych
w skardze kasacyjnej Organu zarzutów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec zaś uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do rozpoznania na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Skarżącej na decyzję z 24 czerwca 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą utrzymało ono w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 12 października 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 13.374,92 za zajęcie pasa drogowego w dniach 6-22 lutego 2018 r. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. skargę oddalił.
24. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wpis sądowy od skargi kasacyjnej.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą
z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl