II GSK 520/23

II GSK 520/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriela Jyż
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1178/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-09
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 944
art. 94a ust. 1 i 2, art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 129b
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 19, art. 20, art. 138 § 1 pkt 1, art. 189d, art. 189f § 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1178/22 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 14 marca 2022 r. nr PR.61.10.2021.ASZA.2 w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki, umorzenia postępowania dotyczącego nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od D. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 3150 (słownie: trzy tysiące sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: Małopolski WIF, organ I instancji) decyzją z 18 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 94a ust. 1 i 2 oraz art. 129b ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: u.p.f.) nałożył na [...] sp. o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca, spółka) karę pieniężną w wysokości 30.000 zł za naruszenie zakazu reklamy 64 aptek zlokalizowanych na terenie województwa małopolskiego. Organ uznał bowiem za prowadzenie niedozwolonej reklamy zlecenie przez spółkę wysłania w dniu 14 czerwca 2019 r. za pomocą poczty elektronicznej kodu rabatowego w wysokości [...] w ramach akcji promocyjnej "[...]" - informacja o akcji zawierała komunikaty o treści: "[...]", "[...]", "[...]". Wiadomość zawierała również wizerunki pięciu produktów wraz z krótkimi opisami i ich cenami. Wiadomość e-mailowa zawierała charakterystyczne logo [...]. Jednocześnie organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym nakazania zaprzestania prowadzenia przez skarżącą reklamy ww. aptek i ich działalności, zlokalizowanych na terenie województwa małopolskiego.
Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF, organ) decyzją z 14 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1 i art. 129b u.p.f. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji GIF powołał się na treść art. 94a ust. 1 u.p.f. i biorąc pod uwagę treść wysyłanych informacji oraz grono osób, do których był kierowany newsletter uznał, że spółka prowadziła niedozwoloną reklamę 64 aptek ogólnodostępnych, znajdujących się na terenie województwa małopolskiego.
Organ wskazał, że w treści rozsyłanego w dniu 14 czerwca 2019 r. e-maila akcji marketingowej "[...]" znajduje się oferta rabatowa na środki i preparaty na kleszcze wraz ze zdjęciami, nazwą i ceną 5 produktów oraz informacja, że wiadomość została wysłana na zlecenie [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. W celu skorzystania z oferty promocyjnej pacjent musi wpisać kod "[...]", przy czym oferta jest ograniczona do 100 pierwszych zamówień. Ponadto na dole ww. wiadomości znajdują się m.in. komunikaty: "płatność przy odbiorze", "eksperckie porady". Organ zwrócił uwagę, że wiadomość tą otrzymało 57 064 osoby, a w treści rozsyłanej wiadomości e-mail znajduje się charakterystyczne logo [...] kojarzone przez klientów ze znaną ogólnopolską siecią aptek, w której można zakupić nie tylko kosmetyki, wyroby medyczne czy suplementy diety, ale przede wszystkim produkty lecznicze. W treści wiadomości - małą, białą czcionką na ciemnym tle zostało wskazane, że kod ważny jest przy zamówieniach z dostawą DHL lub InPost oraz informacja: "płatność przy odbiorze", "dobre oferty w atrakcyjnych cenach" oraz "eksperckie porady".
W ocenie GIF, newsletter miał charakter reklamowy, a nie tylko informacyjny. Zdaniem GIF, pacjenci słusznie mogą przyjąć, że oferowane preparaty w promocyjnych cenach dostępne są w sprzedaży w tych aptekach, a informowanie o promocjach za pośrednictwem newslettera stanowi jedną z najskuteczniejszych form dotarcia do dużej liczby odbiorców. Działania marketingowe są prowadzeniem reklamy w sposób skojarzeniowy. Fakt, że wysyłana wiadomość e-mail nie nakłaniała wprost do skorzystania z konkretnej apteki należącej do sieci [...], zdaniem organu nie oznaczał, że w rzeczywistości reklama taka nie była prowadzona. Wysyłane na zlecenie spółki newslettery to również forma reklamy internetowej, której celem jest w niniejszym przypadku poinformowanie o promocji i promowanie konkretnej firmy, a w konsekwencji zachęcenie do skorzystania z oferty danej firmy. Wysłana wiadomość e-mail miała na celu nie tylko poinformowanie o konkretnej promocji, ale także zachęcenie osób, które otrzymały newsletter do odwiedzenia jednej z placówek prowadzonych przez stronę na terenie województwa małopolskiego.
Odwołując się do treści art. 129b ust. 1 u.p.f. GIF podniósł, że w jego ocenie brak jest podstaw do zmiany wysokości kary pieniężnej. Na ustalenie jej wysokości miały wpływ następujące okoliczności:
1. okres prowadzenia reklamy - naruszenie polegało na wysłaniu na zlecenie strony wiadomości mailowej w dniu 14 czerwca 2019 r. (dowód: pismo [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. z 30 sierpnia 2019 r.);
2. przedmiot postępowania - naruszenie polegało na jednym rodzaju działalności (wysyłaniu wiadomości e-mail reklamującej akcję marketingową "Powiedz stop boreliozie");
3. skala prowadzonych naruszeń - działanie dotyczyło 100 pierwszych zamówień. Wiadomość wysłano do 57 064 osób znajdujących się bazie (dowód: pismo [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. z 30 sierpnia 2019 r.). Skutkiem działań strony było naruszenie zakazu reklamy aż 64 aptek ogólnodostępnych znajdujących się na terenie województwa małopolskiego;
4. strona przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zaprzestała wysyłania ww. wiadomości e-mailowych;
5. uprzednie naruszenie przepisów - organowi II instancji wiadome jest z urzędu, że strona naruszyła już uprzednio zakaz reklamy aptek ich działalności zawarty w art. 94a u.p.f., w związku z czym wydano wobec niej m.in.: decyzje GIF z 17 maja 2019 r. i 24 czerwca 2019 r.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2022r., sygn. akt V SA/Wa 1178/22, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w Łodzi na tę decyzję, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 18 grudnia 2020 r. oraz zasądził na rzecz [...] zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 u.p.f. Według Sądu w rozpoznawanej sprawie organy co do zasady dokonały prawidłowej oceny prawnej działania skarżącej polegającego na zleceniu wysłania w dniu 14 czerwca 2019 r. za pomocą poczty elektronicznej kodu rabatowego w wysokości [...] w ramach akcji promocyjnej "[...]"; informacja o akcji zawierała komunikaty o treści: "[...]", "[...]", "[...]". W treści rozsyłanej wiadomości e-mail znajdowało się charakterystyczne logo [...] (składające się z pomarańczowo-granatowego krzyża oraz wyrażenia [...]) kojarzone przez klientów, jak słusznie uznały organy obu instancji, ze znaną ogólnopolską siecią aptek, w której można zakupić nie tylko kosmetyki, wyroby medyczne czy suplementy diety, ale przede wszystkim produkty lecznicze. Sąd podzielił stanowisko organów, że podjęte przez skarżącą działania marketingowe stanowiły o prowadzeniu reklamy w sposób skojarzeniowy.
WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że przywołane hasła, jako umieszczone w stopce newslettera, nie odnosiły się do kwestionowanej akcji promocyjnej, gdyż dotyczyły świadczonej przez nią odrębnej usługi pod nazwą Internetowy System Zamawiania Leków. Hasła te, zdaniem Sądu, niezależnie od miejsca umieszczenia, znajdowały się w treści rozsyłanego e-maila, a biorąc pod uwagę liczbę osób, która go otrzymała (57 064 osoby z bazy) zasadne było stwierdzenie organu odwoławczego, że newsletter miał charakter nie tylko informacyjny, ale również reklamowy.
W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że działania skarżącej odpowiadały reklamie w rozumieniu art. 94a ust. 1 u.p.f., gdyż wykraczały poza sferę, którą ustawodawca wyłączył spod tego zakazu, tj. informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki ogólnodostępnej.
Jednakże, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy dotyczące wymiaru kary, a mianowicie art. 129b ust. 1 u.f.p. w zakresie dotyczącym maksymalnej wysokości kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamowania apteki oraz nie uwzględniały ustanowionej w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, m.in. w przypadku, gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej. Sąd wskazał, że rozpoznawana sprawa jest kolejną sprawą administracyjną zakończoną nałożeniem na skarżącą kary pieniężnej za jedno i to samo działanie, przy czym suma kar pieniężnych, nałożonych dotąd przez organy administracji publicznej na ten sam podmiot za jeden czyn niedozwolonej reklamy, przekracza górną granicę określoną za ten czyn w art. 129b ust. 1 u.f.p. Sądowi z urzędu znany jest bowiem fakt, że w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt V SA/WA 2739/21, oddalającym skargę na decyzję GIF utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego WIF o nałożeniu na skarżącą spółkę kary w wysokości 46.800 zł za prowadzenie niedozwolonej reklamy 104 aptek zlokalizowanych na terenie województwa śląskiego, zawartej "w wiadomości e-mail z 14 czerwca 2019 r. rozesłanej w ramach akcji marketingowej prowadzonej przez spółkę, zatytułowanej "[...]". W wiadomości zamieszczono komunikaty o treści: "[...]", "[...]", "[...] na środki i preparaty na [...] wpisz kod: [...]", "[...]", "[...]", "[...]". Wiadomość zawierała również wizerunki pięciu produktów stosowanych w ochronie przed kleszczami, wraz z krótką informacją o produkcie i cenach produktów, jak też informację, że została wysłana na zlecenie [...] oraz logo spółki".
Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że wadliwe jest prowadzenie przez organy Inspekcji Farmaceutycznej wielu postępowań administracyjnych wobec tego samego podmiotu, które jednocześnie dotyczą tego samego przedmiotu postępowania (tego samego działania). Przesłanką nałożenia kary na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f. jest bowiem sam fakt prowadzenia reklamy wbrew przepisom art. 94a u.p.f., czyli działanie podmiotu, który taką zakazaną reklamę prowadzi. Natomiast zakres skutków tego działania (czyli w rozpoznawanej sprawie m.in. reklama wielu aptek położonych w obszarze właściwości terytorialnej różnych wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych) powinien być uwzględniony przy wymiarze kary, ale w ocenie Sądu nie uzasadnia przyjęcia wielości spraw administracyjnych. Zdaniem Sądu, przedmiotem postępowania jest sankcjonowane działanie jednego podmiotu, który prowadzi reklamę aptek zorganizowanych w sieci sprzedaży [...], a nie skutki tej reklamy, które mają znaczenie tylko dla ustalenia wysokości kary, natomiast nie są konieczną przesłanką jej nałożenia. Sąd wskazał, że z zasady legalności działania organów administracji publicznej, sformułowanej w art. 6 k.p.a. oraz z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, a w szczególności z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasad praworządności i legalności (art. 7), wynika, że za jedno zakazane działanie nie można nałożyć sankcji dalej idącej niż przewidziana ustawą za taki czyn. Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie, wskutek prowadzenia przez organy Inspekcji Farmaceutycznej wobec tego samego podmiotu przynajmniej dwóch postępowań dotyczących jednego czynu niedozwolonej reklamy, na tej samej podstawie prawnej zostały nałożone kary pieniężne w wysokości łącznej przekraczającej górną granicę kary określoną w ustawie, jak również wskutek braku zbadania przez organ, czy w związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.
III.
Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a., organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się przez skarżącego kasacyjnie rozprawy.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 2 u.p.f. oraz w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a. przez przyjęcie, że kara administracyjna za prowadzenie reklamy aptek w danym województwie może zostać wymierzona przez organ nieposiadający właściwości miejscowej do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 u.p.f. i art. 94a ust. 2 u.p.f., polegające na ich niezastosowaniu, tj. nieuwzględnieniu powyższych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji GIF, podczas gdy normy prawne wynikające z powyższych przepisów wykluczały poprawność wniosku o tożsamości ("jedności") spraw administracyjnych dotyczących prowadzenia reklamy aptek położonych w różnych województwach za pomocą poczty elektronicznej tj. zlecenia przez Spółkę wysłania w dniu [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej kodu rabatowego w wysokości [...] w ramach akcji promocyjnej "[...]", a uzasadniają przyjęcie wielości spraw administracyjnych, a dalej - przesądzają o braku możliwości wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania administracyjnego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. oraz art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., polegające na ich błędnej wykładni, tj. uznanie, że w sytuacji, gdy dane działanie naruszające zakaz reklamy aptek i ich działalności obejmuje swoim skutkami więcej niż jedną aptekę zlokalizowaną w obszarze właściwości terytorialnej różnych wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, to postępowanie w zakresie nałożenia kary za powyższe działanie powinno obejmować swoim przedmiotem wszystkie apteki, których działanie dotyczy, gdyż powinno dotyczyć działania podmiotu, który zakazaną reklamę prowadzi, a nie zakresu skutków tego działania, bowiem w przeciwnym razie możliwe stałoby się przekroczenie górnej granicy wysokości kary pieniężnej wynikającej z art. 129b ust. 1 u.p.f., podczas gdy prowadzenie wielu postępowań co do poszczególnych aptek objętych reklamą w zakresie, w którym determinują to przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, pozostaje zgodne z art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f.;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189d k.p.a. przez błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 129b ust. 2 u.p.f.; tym samym, z uwagi na brzmienie art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisu art. 189d k.p.a. nie stosuje się w sprawie w przedmiocie naruszenia zakazu reklamy, o którym mowa w art. 94a u.p.f.;
II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Organ nie zbadał czy w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy Organ zbadał przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i był w pełni uprawniony do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary w rozpatrywanej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania sądowo-administracyjnego, gdyż bezpośrednio doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przekonania o zasadności uchylenia decyzji organu odwoławczego;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku prawidłowego uzasadnienia prawnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania Organu zgodnych z sentencją wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił szczegółowe argumenty na uzasadnienie wniesionych zarzutów kasacyjnych.
IV.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia prawnego i niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu zgodnych z sentencją wyroku (punkt 5 petitum skargi kasacyjnej).
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny istoty sprawy. Sąd wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji dlaczego uchylił kontrolowane decyzje. Na tej podstawie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku możliwe jest wywiedzenie jakie w z związku z tym obowiązki miałyby - według Sądu - spoczywać na organie w zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny.
W ocenie NSA zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 129b ust. 1 i w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji przyjął, że wynikająca z jednostkowego zachowania podmiotu odpowiedzialnego reklama wielu aptek lub ich działalności stanowi jeden czyn (zachowanie), który powinien podlegać sankcjonowaniu jedynie w granicach określonego w art. 129b ust. 1 u.p.f. wymiaru kary pieniężnej oraz przy zastosowaniu przepisu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.– niezależnie od liczby reklamowanych placówek i ich lokalizacji oraz wielości postępowań wszczętych odrębnie przez właściwych miejscowo wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych –
Zgodnie z art. 94a ust. 1 u.p.f. zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Jak wynika natomiast z art. 129b ust. 1 u.p.f. karze pieniężnej w wysokości do 50.000 zł podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu karę pieniężną, określoną w ust. 1, nakłada wojewódzki inspektor farmaceutyczny w drodze decyzji. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.
W niniejszej sprawie niedozwolone prowadzenie reklamy polegało na zleceniu przez spółkę wysłania w dniu 14 czerwca 2019 r. za pomocą poczty elektronicznej kodu rabatowego w wysokości [...] w ramach akcji promocyjnej "[...]" - informacja o akcji zawierała komunikaty o treści: "[...]", "[...]", "[...]". Wiadomość zawierała również wizerunki pięciu produktów wraz z krótkimi opisami i ich cenami oraz charakterystyczne logo [...]. Dotyczyła ona m.in. [...] aptek zlokalizowanych na obszarze województwa małopolskiego należących do sieci prowadzonej przez stronę skarżącą.
Powyższa kampania reklamowa dotyczyła wprawdzie także określonej grupy placówek aptecznych położonych na obszarach także innych województw, a więc poza zakresem właściwości miejscowej organu pierwszej instancji, jednak zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji wyprowadził z tego błędny wniosek, spowodowany dokonaniem błędnej wykładni art. 129b ust. 1 oraz art. 94a ust. 1 u.p.f.
Zestawienie treści art. 129b ust. 1 u.p.f. oraz art. 94a ust. 1 u.p.f. prowadzi do wniosku, że każde zachowanie polegające na prowadzeniu niedozwolonej reklamy w odniesieniu do określonej indywidualnie i adresowo placówki aptecznej podlega odrębnym normatywnie zakazom oraz odrębnemu sankcjonowaniu, nawet jeśli stan nielegalnego reklamowania jest konsekwencją jednego (tożsamego) czynu. Kryterium stanowiącym podstawę do przyjęcia odrębności sankcjonowania jednego zachowania polegającego na nielegalnym reklamowaniu aptek lub ich działalności jest bowiem każdorazowe powiązanie tego czynu z indywidualnie określoną placówką obrotu aptecznego. Wielość reklamowanych nielegalnie placówek aptecznych implikuje zatem wielość czynów i wielość spraw administracyjnych, o których mowa w art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 u.p.f., a tym samym – także wielość sankcji administracyjnych wymierzanych odrębnie lub zbiorczo, w granicach właściwości miejscowej danego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przyjęty w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, że tożsamość sankcjonowanego czynu, rozumiana jako jego jedność podmiotowa, przedmiotowa, czasowa i przestrzenna, uwzględniać musi cechy i treść administracyjnoprawnej normy sankcjonowanej (por. m.in. wyrok NSA z 26 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1691/22). W art. 94a ust. 1 u.p.f. wyraźnie bowiem powiązano zakaz reklamy farmaceutycznej z prowadzeniem działalności reklamowej indywidualnie określonych aptek (punktów aptecznych), a nie z prowadzeniem reklamy nieokreślonego zbioru placówek farmaceutycznych. Indywidualizacja jako cecha przedmiotu, do którego odnosi się ustawowy zakaz reklamy, została wyeksponowana przede wszystkim w zdaniu drugim art. 94a ust. 1 u.p.f., gdzie przewidziano, że nie jest reklamą informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Wynika z tego wyraźnie intencja ustawodawcy co do wymogu każdorazowego indywidualizowania zakazu w odniesieniu do konkretnej placówki aptecznej. Potwierdza to również treść regulacji sankcjonującej zawartej w art. 129b ust. 1 u.p.f., nakazującej wymierzać karę pieniężną za każde naruszające zakaz z art. 94a u.p.f., prowadzenie reklamy apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Obydwa przepisy jako wyrażające normy sankcjonowane i sankcjonujące, pozostają zatem w nierozerwalnym związku, i wymagają łącznego odczytywania ich treści.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - "jedno i to samo działanie" podmiotu naruszającego art. 94a u.p.f., które obejmuje swoim zakresem wiele zindywidualizowanych aptek, nie może być uznane za jedno zachowanie z punktu widzenia zakresu odniesienia reklamy. Zgodnie bowiem z hipotezą powyżej przytoczonej regulacji, jednym z konstytutywnych kryteriów wielości zachowań sankcjonowanych jest powiązanie nielegalnego reklamowania z indywidualnie określoną placówką apteczną. Z materialnoprawnego punktu widzenia odrębność przedmiotu odniesienia (indywidualnie oznaczonej placówki aptecznej) danego typu reklamy farmaceutycznej jest podstawą do powstania odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., która wymaga rozstrzygnięcia przez właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.
Nie ma prawnej możliwości objęcia zakresem właściwości miejscowej danego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego placówek aptecznych, które są położone w innych województwach i które zostały objęte nielegalną reklamą pochodzącą z tego samego zachowania, naruszałoby to bowiem zakres ich właściwości miejscowej.
W konsekwencji uznać zatem należy, że częściowo uzasadniony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 19 k.p.a. oraz w zw. art. 129b ust. 1 i art. 94a ust. 1 u.p.f. Zasadność tego zarzutu jest konsekwencją nie tylko zakwestionowanego powyżej poglądu Sądu co do jedności sprawy administracyjnej oraz tożsamości czynu sankcjonowanego na podstawie art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., ale także wadliwego stanowiska Sądu w świetle wynikającego z art. 19 k.p.a. obowiązku ustalania i przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji publicznej.
W niniejszej sprawie właściwość rzeczowa wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego oraz Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie budzi wątpliwości. Spór dotyczy natomiast wykładni i zastosowania przepisów o właściwości miejscowej organu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że nieprawidłowa była ocena prawna Sądu pierwszej instancji, że jedno zachowanie skarżącej spółki, obejmujące niedozwoloną reklamę wielu aptek położonych w różnych województwach "nie uzasadnia przyjęcia wielości spraw administracyjnych" ze względu na jedność podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, a zatem jedna i ta sama sprawa powinna być rozstrzygnięta przez jeden organ Inspekcji Farmaceutycznej, natomiast "inne organy" tej Inspekcji powinny ustalić, czy została już prawomocnie nałożona kara za tożsame zachowanie przez ten pierwszy organ celem rozważenia zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny, który jako pierwszy nałożył karę pieniężną za naruszenie zakazu z art. 94a u.p.f. przez tożsamy podmiot w odniesieniu do aptek zlokalizowanych w wielu województwach, eliminuje w istocie możliwość dalszego nakładania kar w wymiarze ustalanym w maksymalnych ustawowych granicach (do 50.000 złotych) przez innych miejscowo właściwych (ze względu na lokalizację apteki) wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, gdyż "jedno i to samo działanie" nie uzasadnia przyjęcia wielości spraw administracyjnych.
Przyjęcie poglądu Sądu oznaczałoby, że organ pierwszej instancji, który jako pierwszy rozstrzygnąłby sprawę z art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., musiałby objąć zakresem orzekania placówki apteczne położone w innych województwach, a więc działałby poza zakresem przysługującej mu właściwości miejscowej. Oparcie się przez Sąd na błędnym założeniu co do kryteriów jedności sprawy administracyjnej, dodatkowo prowadziłoby zatem do naruszenia ogólnych zasad ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej. Przy ustalaniu właściwości miejscowej organów zastosowanie zaś znaleźć powinny ogólne zasady wynikające z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., o właściwości wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niedozwoloną reklamę określonej indywidualnie placówki aptecznej będzie zatem rozstrzygać miejsce położenia apteki, do której niedozwolona reklama się odnosi.
Mając powyższe na uwadze, zasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwe uznanie przez Sąd, że organ nie zbadał przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Konsekwencją błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przez Sąd przepisów art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., oraz błędnej rekonstrukcji treści normy wynikającej z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest bowiem nieprawidłowość poglądu Sądu, że organy rozważając możliwość wydania na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinny były poczynić odpowiednie ustalenia faktyczne i uwzględnić, że spółka za to samo zachowanie została już uprzednio ukarana prawomocną decyzją o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej. Ponieważ prawidłowa wykładnia art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f. prowadzi do wniosku, że nielegalne reklamowanie odnoszące się do wielu placówek aptecznych stanowi wiele odrębnych czynów i skutkuje powstaniem wielu spraw administracyjnych, przepis art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepis ten wprowadza bowiem przesłankę obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci uprzedniego ukarania przez inny organ w drodze prawomocnej decyzji za "to samo zachowanie". W związku z powyższym w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że skarżony organ dopuścił się naruszenia przepisów regulujących zasady postępowania wyjaśniającego przez nieustalenie i nierozważanie okoliczności, o których mowa w 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Zasadny jest też zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 189d k.p.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Przepisy Działu IVa K.p.a. nie znajdują zastosowania, gdy dana instytucja prawna została przewidziana w szczególnych przepisach prawa materialnego, uzupełnienie regulacji odnoszącej się do administracyjnych kar pieniężnych w ustawach szczególnych o regulację kodeksową będzie bowiem miało miejsce jedynie w sytuacji braku w przepisach szczególnych regulacji określonej instytucji prawnej (np.: miarkowania wymiaru kary, odstąpienia od nałożenia kary czy przedawnienia karalności). Tymczasem przepis art. 129b ust. 2 u.p.f. formułuje dyrektywy wymiaru (tzw. przesłanki miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej nakładanej za popełnienie deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 94a ust. 1 u.p.f. wskazując, że przy wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. W tej sytuacji nie ma możliwości ani potrzeby stosowania dyrektyw wymiaru (miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d k.p.a. i swoistego "uzupełniania" regulacji podstawowej, nie ma przy tym znaczenia, że w art. 129b ust. 2 u.p.f. wyliczenie okoliczności, które organ musi wziąć pod uwagę przy wymiarze kary jest przykładowe i otwarte (por. m.in. wyrok NSA z 4 października 2023 r., sygn. akt II GSK 824/20). Skoro regulacja dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w art. 129b ust. 2 u.p.f. ma charakter kompleksowy i przewiduje możliwość uwzględnienia przy tym wymiarze różnorodnych okoliczności stanu faktycznego, i jest nawet zakresowo szersza niż unormowanie w art. 189d k.p.a., to przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Dlatego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego jest błędna, a zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest zasadny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając z przytoczonych powyżej powodów, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne i jednocześnie uznając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok (punkty pierwszy wyroku) i skargę oddalił (punkt drugi wyroku).
O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając od skarżącej spółki na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kwotę 3150 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt trzeci wyroku). Zasądzona kwota 450 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz 2700 zł z tytułu kosztów wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.