II GSK 52/22

II GSK 52/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 193/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-19
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 13k ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 1999 nr 187 poz 42 art. 9a
Dyrektywa 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 193/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 października 2020 r. nr BP.702.1479.2019.1284.BEPO.4139 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o. w W. 827 (słownie: osiemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 193/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. (strona, skarżąca, strona skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ) z dnia 21 października 2020 r., nr BP.702.1479.2019.1284.BEPO.4139, w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 9 sierpnia 2018r. o godzinie 07:22:19 urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr [...] znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł M. zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o nr rej. [...]. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisany pod numerem ewidencyjnym [...]. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że ww. pojazd został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), jednakże stwierdzono brak środków na koncie "pre-pay" podczas dokonywanego przejazdu po drodze krajowej, co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Użytkownikiem pojazdu w chwili stwierdzenia naruszenia była strona skarżąca. Pismem z 23 stycznia 2019 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej z urzędu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na zawiadomienie skarżąca pismem z 4 lutego 2019 r. poinformowała, że pojazd o nr rej. [...] widnieje w środkach transportu strony i dnia 9 sierpnia 2018 r. nie mógł przejeżdżać przez węzeł M. o godzinie 07:22:19, gdyż w tym czasie tj. 9 sierpnia 2018 r. o godzinie 07:22 urządzenie rejestrujące o kodzie kreskowym [...] zarejestrowało opłatę za przejazd pojazdu o nr rej. [...] na węźle B.na kwotę 7,97 zł. Ponadto skarżąca przesłała wydruk trasy z urządzenia GPS zamontowanego na pojeździe o nr rej. [...] z dnia 9 sierpnia 2018 r., po której poruszał się ww. pojazd. W związku z powyższymi twierdzeniami strony, organ w toku prowadzonego postępowania uzupełnił materiał dowodowy w sprawie o pismo informacyjne z Biura Krajowego Systemu Poboru Opłat Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, tj. podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat od dnia 3 listopada 2018 r., działającego w imieniu i na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 marca 2019 r., o czym pismem z dnia 26 marca 2019 r. zawiadomił stronę. Na podstawie ww. pisma informacyjnego organ ustalił, że w dniu 9 sierpnia 2018 r. nie odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat (ESPO) oraz urządzenia kontrolnego infrastruktury przydrożnej. Co więcej, użytkownik pojazdu o nr rej. [...] nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem viabox ani ESPO, nie dokonywał wymiany lub zwrotu viabox. Ponadto, GITD ustalił również, że użytkownik doładował umowę przed stwierdzonym naruszeniem w dniu 27 lipca 2018 r. o godzinie 15:53:31 (wpłata na indywidualny rachunek bankowy, kwota 15.000 zł.), a po stwierdzonym naruszeniu w 9 sierpnia 2018 r. o godzinie 07:24:32 gotówką w punkcie dystrybucji (kwota 900 zł.). Jednocześnie wskazano, że użytkownik na preferowaną formę kontaktu wybrał adres e-mail, co skutkowało wysyłaniem powiadomień o niskim progu salda na podany adres, a dodatkowo użytkownik otrzymywał ostrzeżenia o niskim stanie salda środków w postaci komunikatów wysyłanych na urządzenie viaBOX przypisane do konta użytkownika informujące, że saldo umowy osiągnęło poziom ustalony jako próg ostrzegawczy, tj. 500 zł. Do pisma został dołączony szczegółowy wykaz opłat należnych i pobranych zarejestrowanych na koncie użytkownika w żądanym okresie z uwzględnieniem sekcji płatnych, z oznaczeniem dokładnej daty i godziny zarejestrowanych transakcji oraz wykonanych doładowań umowy użytkownika. W poniższym zestawieniu kwota należna to kwota za przejazd przez sekcję drogi płatnej, skalkulowana w oparciu o dane rejestracyjne pojazdu oraz kategorię drogi płatnej zarejestrowanej w danym momencie w systemie oraz o aktualne ustawienia urządzenia viabox. Na podstawie ww. wykazu opłat należnych i pobranych organ ustalił, że stan środków na koncie użytkownika w dniu 9 sierpnia 2018 r. o godzinie 07:22:19 wynosił 0 zł. Dostępne środki zostały wyczerpane w dniu 9 sierpnia 2018 r. o godzinie 07:07:17. Użytkownik doładował umowę w dniu 9 sierpnia 2018 r. o godzinie 07:24:32 kwotą 900 zł. Pismem z 8 kwietnia 2019 r. strona wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z wiadomości e-mail skierowanej w dniu 9 sierpnia 2018 r. o godzinie 02:07:26 na adres ww. adres e-mail, przesłuchania K. S., ustalenie dowodów na okoliczność, w jakiej dacie i w jakiej formie spółka dostawała ostrzeżenia, o których mowa w § 6 Ogólnych Warunków Korzystania z konta w trybie przedpłaconym oraz w sprawie potwierdzenia warunków korzystania z dróg płatnych oraz w sprawie warunków i zasad udostępnienia viabox (OWU/OWK), oraz potwierdzających prawidłowość funkcjonowania systemów informatycznych i urządzeń przekazujących informację o stanie konta użytkownika. Ponadto strona wskazała, że stosownie do OWK powinna otrzymać ostrzeżenie w chwili, gdy stan konta spadł poniżej kwoty 7.100 zł. Z powyższego wynika, że spółka nie została powiadomiona o stanie konta poniżej ustalonego w umowie pułapu, mimo obowiązku wynikającego z zawartej umowy. W związku z powyższymi twierdzeniami strony organ w toku prowadzonego postępowania uzupełnił materiał dowodowy w sprawie również o pismo informacyjne z Biura Krajowego Systemu Poboru Opłat Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia 5 czerwca 2019 r., o czym pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. zawiadomił stronę. W piśmie z 19 czerwca 2019 r. strona wskazała, że nie zostały przeprowadzone wnioskowane przez nią dowody i powinien być przesłuchany K. S., na okoliczność tego, czy i kiedy otrzymał wiadomość e-mail z dnia 9 sierpnia 2018 r., a także informacji dotyczących stanu salda. Ponadto, pełnomocnik wskazał, że spółka zawarła z operatorem systemu viaTOLL umowę w trybie przedpłaconym, która nakłada obowiązki nie tylko na stronę, ale i operatora systemu, w szczególności o informowaniu o przekroczeniu progu ostrzegawczego. Strona podniosła, że bezsporne jest to, że za przejazd pojazdu samochodowego o nr rej. [...] w dniu 9 sierpnia 2018 r. na wskazanym wyżej odcinku drogi krajowej A4 Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł M. uiszczane były opłaty elektroniczne przy wykorzystaniu ww. urządzenia viaBOX (stosownie do danych dotyczących przejazdu pojazdu po drogach płatnych, operacji na koncie użytkownika viaTOLL, wpłat dokonywanych przez spółkę na rzecz operatora systemu, wystawionych na rzecz strony dokumentów rozliczeniowych). W ocenie skarżącej na koncie spółki znajdowały się środki wystarczające na pokrycie opłat elektronicznych. Ponadto, do momentu otrzymania zawiadomienia z dnia 23 stycznia 2019 r. strona wskazała, że informacja przesłana przez BKSPO nie stanowi dowodu potwierdzającego wysłanie wiadomości, więc podnoszona przez nią okoliczność otrzymania powiadomienia, formy powiadomienia, ostrzegawczego progu minimalnego, czasu dokonywania poszczególnych płatności a czasem zasilenia konta na umowie w systemie viaTOLL nie jest poparta dowodami. Brak też dowodów potwierdzających sprawność i prawidłowość funkcjonowania systemów informatycznych i urządzeń przekazujących informacje o stanie konta użytkownika. Z uwagi na powyższe GITD uzupełnił materiał dowodowy o pismo informacyjne z Biura Krajowego Systemu Poboru Opłat Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z 30 lipca 2019 r. Z przesłanej informacji wynika, że zgodnie z OWU użytkownik zasilający konto w systemie viaTOLL w trybie przedpłaconym za pośrednictwem przelewu bankowego jest zobligowany do zweryfikowania, czy konto użytkownika zostało zasilone przed skorzystaniem z drogi płatnej. W OWU znajduje się również zapis informujący o tym, że zasilenie konta użytkownika przelewem bankowym w odróżnieniu od innych metod płatności nie jest jednoznaczne z natychmiastowym zasileniem konta. Różnice w terminie dostarczenia pieniędzy na konto zależą od terminów sesji rozliczeń międzybankowych. W związku z powyższym różnica pomiędzy wykonaniem przelewu a rzeczywistym zasileniem konta związana z księgowaniem sesji przychodzących i wychodzących z banku rozliczającego transakcje użytkownika pozostaje poza zakresem odpowiedzialności operatora systemu. W przypadku doładowań gotówką oraz kartą płatniczą, środki z doładowania są dostępne do wykorzystania na poczet opłaty elektronicznej od chwili doładowania na umowie użytkownika w ESPO, niezależnie od faktycznego rozliczenia punktu pobierającego doładowania gotówką (lub za pośrednictwem karty płatniczej). Środki wpłacane gotówką lub kartą płatniczą przez użytkownika systemu uznaje się za skutecznie przekazane w momencie dokonania płatności w Punkcie Obsługi Klienta viaTOLL. Ponadto, wskazano, że użytkownik pojazdu o nr rej. [...] nie dokonywał wymiany ani zwrotu urządzenia pokładowego viaBOX. Dodatkowo, w załączeniu przesłano kopię umowy zawartej z użytkownikiem wraz z kopią dokumentów na podstawie których ustalono dopuszczalną masę całkowitą oraz klasę emisji spalin EURO pojazdu oraz zrzut ekranu wiadomości e-mail wysłanej do użytkownika informującej o niskim stanie salda z 9 sierpnia 2018 r. z godziny 02:07:26 przesłanej pocztą elektroniczną na wskazany adres. Pismem z 8 sierpnia 2019 r. organ zawiadomił stronę o uzupełnieniu materiału dowodowego i jednocześnie o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na powyższe spółka pismem z 26 sierpnia 2019 r. złożyła wyjaśnienia, podnosząc przede wszystkim, że zrzut ekranu wiadomości e-mail wysłanej rzekomo do użytkownika 9 sierpnia 2018 r. o godzinie 02:07:26 nie jest dowodem na fakt dostarczenia przedmiotowej wiadomości do odbiorcy. Tym samym organ nie udowodnił, że wiadomość została dostarczona. Postanowieniem z 19 listopada 2019 r. GITD nie uwzględnił wniosków dowodowych strony o przesłuchanie K. S. na okoliczność otrzymania wiadomości email oraz dowodu na okoliczność sprawności i prawidłowości funkcjonowania systemów informatycznych i urządzeń przekazujących informacje o stanie konta użytkownika.
Organ decyzją z 19 listopada 2019 r. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o nr. rejestracyjnym [...] w dniu 9 sierpnia 2018 r.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z 21 października 2020 r. nr BP.702.1479.2019.1284.BEPO.4139 GITD utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wydając zaskarżoną decyzję, GITD stwierdził, że do zawartej przez stronę umowy z operatorem systemu viaTOLL numer [...] załącznik stanowiły OWU do Umowy. Z ogólnych warunków korzystania z konta wynikają zasady korzystania z konta viaTOLL, a także m.in. zasilania konta w systemie viaTOLL. GITD podniósł, że przed wjazdem na drogę płatną skarżąca powinna upewnić się, czy posiadała środki wystarczające do uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd. Organ wskazał, że w trakcie przejazdu prawidłowo działające urządzenie viabox informuje kierowcę, czy posiada on wystarczające środki na koncie użytkownika, niezbędne do poruszania się po płatnych odcinkach dróg krajowych poprzez odpowiednią liczbę potwierdzeń (sygnałów) dźwiękowych. Urządzenie viabox wydaje sygnały dźwiękowe, w momencie gdy pojazd przejeżdża pod bramownicą, czyli punktem poboru opłat. Ponadto organ zważył, że strona miała możliwość nadzorowania zdalnie wysokości środków znajdujących się na koncie w systemie viaTOLL. Użytkownik może zweryfikować stan salda umowy poprzez: wysłanie wiadomości SMS na przeznaczony do tego celu numer telefonu, zalogowanie się do Panelu Obsługi Klienta poprzez stronę operatora systemu viaTOLL, kontakt z Telefonicznym Centrum Obsługi Klienta, wizytę w miejscu lub punkcie obsługi klienta. Organ uznał, że strona miała pełną świadomość o niewystarczającym poziomie środków pieniężnych na swoim koncie w systemie viaTOLL. Pomimo tego wykonywała przejazdy po drogach płatnych. Zdaniem organu strona nie dochowała należytej staranności, aby do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie doszło. Nie zadbała o to, żeby na jej koncie w systemie viaTOLL znalazły się środki pieniężne w wysokości pozwalającej na uiszczenie opłaty elektronicznej za planowany przejazd. Zdaniem GITD, wnioski dowodowe strony nie zasługiwały na uwzględnienie, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wyczerpujący, wiarygodny i spójny. W tym stanie rzeczy, organ wydał zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy w całości decyzję I instancji.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że okoliczności faktyczne sprawy istotne z punktu widzenia zapadłego rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione i uzasadniały nałożenie na stronę kary pieniężnej. Okolicznością determinującą to rozstrzygniecie był fakt nieuiszczenia opłaty elektronicznej. WSA w Warszawie zauważył, że na stronie spoczywał obowiązek podjęcia określonych aktów staranności związanych z podejmowanym przejazdem. W pierwszej kolejności strona zobowiązana była upewnić się, że posiada na koncie środki pieniężnej w wysokości wystarczającej na uiszczenie należnej opłaty elektronicznej. Sąd Wojewódzki podniósł, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego próg, który obligował do zawiadomienia spółki o potrzebie zasilenia konta, został określony na poziomie 500 zł. Strona kwestionowała przyjętą przez organ wysokość progu ostrzegawczego, wskazując, że był on wyższy. WSA w Warszawie wskazał, że strona nie przedłożyła jednak dowodów na wykazanie tej okoliczności. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż do podwyższenia progu ostrzegawczego (do wysokości 2000 zł) doszło dopiero w dniu 22 lutego 2019 r., a zatem już po fakcie naruszenia. W systemie odnotowano zaś jeden rekord dotyczący zmiany progu ostrzegawczego "na umowie nr [...]" (22 lutego 2019 r. o godzinie 13:59:30 z 500 zł na 2000 zł). Brak zatem było podstaw do wnioskowania przez organ, że próg ten został ustalony na wyższym poziomie niż przyjęty. Odnosząc się do zarzutu naruszenie przez organ art. 10 § 1 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, Sąd I instancji wskazał, że strona brała czynny udział w postępowaniu przedstawiając swoje stanowisko w sprawie (pisma z: 4 lutego 2019 r., 28 lutego 2019 r., 8 kwietnia 2019 r., 19 czerwca 2019 r., 26 sierpnia 2019 r.). Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie doszło do naruszenia regulujących zasady gromadzenia i oceny dowodów przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA w Warszawie uznał, że poczynione przez organ ustalenia w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia wspomnianej kary pieniężnej wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym prawidłowo zebranym, dokonując jego wszechstronnej oceny. Sąd Wojewódzki wskazał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ uzasadnił w sposób prawidłowy, przestrzegając zasad określonych szczegółowo przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez GITD argumentacja w tym zakresie jest jasna i wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera także wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., a jej uzasadnienie prawne i faktyczne wskazuje, jakie okoliczności istotne w sprawie organ przyjął za udowodnione oraz jakie nadał im znaczenie w świetle mających zastosowanie przepisów prawa. Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organu, co do braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji waga nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd nie może zostać uznana za znikomą, skoro obwiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z drogi publicznej. Sąd Wojewódzki podniósł, że nie jest także zasadny, zarzut naruszenia art. 13k ust. 8a u.d.p., poprzez jego pominięcie. WSA wskazał, że ww. przepis wszedł w życie dopiero w dniu 1 lipca 2020 r. (ustawa z dnia 6 maja 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw), a zatem nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. WSA nie podzielił ponadto zarzutu naruszenia art. 9a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r. (dyrektywa 1999/62). Zdaniem Sądu I instancji, przyjęta na gruncie tego przepisu prawa zasada proporcjonalności ustanowionych sankcji nie została naruszona w przepisie krajowym. Na gruncie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. sankcje zostały zróżnicowane stosownie do wagi naruszenia związanego z korzystaniem z dróg publicznych przy przejeździe pojazdem osiągającym określoną dopuszczalną masę całkowitą. WSA w Warszawie wskazał, że to faktyczne obciążenie drogi publicznej determinuje w istocie wagę zaistniałego naruszenia związanego z nieuiszczeniem opłaty elektronicznej za korzystanie z niej.
Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a wniesiona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, umorzenie postępowania prowadzonego przez GITD a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) naruszenie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez oddalenie wniesionej przez stronę skarżącą skargi, pomimo ewidentnego naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a oraz art. 189 f § 1 k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na:
a) zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie dokonanego przez Organ naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a., a w szczególności uznanie przez Sąd, że dopuszczalne jest wydanie zaskarżonej decyzji przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z pomięciem przepisów prawa procesowego;
b) zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie dokonanego przez Organ naruszenia przepisu art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wydanie zaskarżonej decyzji przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z pomięciem przepisów prawa procesowego i zaniechanie przeprowadzenia środków dowodowych zgłoszonych przez stronę postępowania;
c) zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie dokonanego przez Organ naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wydanie zaskarżonej decyzji przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z pomięciem przepisów prawa procesowego i zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia;
d) zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie dokonanego przez Organ naruszenia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wydanie zaskarżonej decyzji przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z pomięciem przepisów prawa procesowego;
e) zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie dokonanego przez Organ naruszenia przepisu art. 6 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wydanie zaskarżonej decyzji przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z pomięciem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji;
2) naruszenie przepisu art. 141 § 3 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez WSA w Warszawie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, tj. zaniechanie wskazania podstawy prawnej dla stosowania rozwiązań technologicznych w zakresie elektronicznego systemu poboru opłat;
2. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) naruszenie przepisu art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wystąpiły przesłanki, które by to uzasadniały, gdyż strona nie może ponosić odpowiedzialności, jeżeli naruszenie było konsekwencją niedopełnienia obowiązku powiadomienia Strony o niskim stanie salda przez Organ;
2) naruszenie przepisu art. 13k ust. 8a u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej zostały przekazane dane geolokalizacyjne, a użytkownik pojazdu (Skarżący) uiścił opłatę elektroniczną w terminie (ustawowo określonym jako 3 dni) od dnia zakończenia przejazdu, co powinno skutkować umorzeniem postępowania, ze względu na niemożność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
3) naruszenie przepisu art. 9a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r, w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r. (dyrektywa 1999/62) poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie, że określony w tym przepisie wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie systemowi sankcji przewidującego nałożenie grzywny o zryczałtowanej wysokości za wszelkie naruszenia – niezależnie od ich charakteru i wagi – przepisów dotyczących obowiązku uprzedniego uiszczenia opłaty za przejazd związanej z korzystaniem z infrastruktury drogowej;
4) naruszenie przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP polegające odmowie zastosowania przepisu powszechnie obowiązującego, tj. art. 13k ust. 8a u.d.p., z uwagi na zmianę rozwiązań technologicznych elektronicznego systemu poboru opłat.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację mającą przemawiać za trafnością zajętego stanowiska.
V. Stanowisko skarżonego organu.
Na rozprawie kasacyjnej pełnomocnik procesowy skarżonego organu wniósł oddalenie skargi kasacyjnej.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej, ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
3. Dokonana w wyznaczonych wyżej granicach kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku uzasadnia ocenę, że nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia przepisów art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) w zw. z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (dyrektywa 1999/62/WE), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r., oraz w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez dokonanie ich błędnej wykładni i – w konsekwencji – wadliwego zastosowania lub niezastosowania na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.
4. Kontrolowany organ oraz Sąd Wojewódzki przede wszystkim nie dostrzegły, że jakkolwiek nie można uznać, że przewidziany w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r., wymóg proporcjonalności sankcji za naruszenie przepisów krajowych, przyjętych w celu wykonania powyższej niniejszej dyrektywy ("Państwa Członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Przyjmują one wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia ich w życie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające."), ma bezpośredni skutek, albowiem treść powyższego przepisu nie jest bezwarunkowa i wystarczająco precyzyjna (por. wyrok TSUE z 22.03.2017 r., Euro-Team et Spirál-Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, pkt 38; wyrok TSUE z 4.10.2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 52 i n., pkt 62), to jednak organy krajowe (w tym krajowe sądy administracyjne), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Luksemburskiego, są zobowiązane – w zakresie ich właściwości – do osiągnięcia (tak daleko, jak to możliwe) przewidzianego w przepisach dyrektywalnych rezultatu przez podjęcie wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania (zob. np. wyrok z 14.09.2016 r., Martínez Andrés i Castrejana López, C‑184/15 i C‑197/15, EU:C:2016:680, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z 24.01.2018 r., Pantuso i in., C‑616/16 i C‑617/16, EU:C:2018:32, pkt 42), uwzględniając w procesach stosowania prawa wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność prawa Unii i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami (zob. np. wyrok z 24.01.2012 r., Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z 11.11.2015 r., Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, pkt 34; wyrok z 13.07.2016 r., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, pkt 43; wyrok z 28.06.2018 r., Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak rozumiana zasada wykładni zgodnej z prawem unijnym (tzw. wykładnia prounijna) ma oczywiście swoje granice w zakazie wykładni sprzecznej z językowym brzmieniem prawa krajowego, co oznacza, że w odniesieniu do interpretacji prawa krajowego zgodnie z treścią i celem dyrektywy obowiązek wykładni prounijnej jest ograniczony przez ogólne zasady prawa i nie może służyć jako podstawa dla dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (zob. np. wyrok z 15.04.2008 r., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, pkt 100; wyrok z 15.01.2014 r., Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2, pkt 39; wyrok z 13.07.2016 r., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, pkt 44 i n.). Jeżeli natomiast zasada wykładni zgodnej nie jest możliwa, sąd krajowy ma obowiązek zastosować w pełni prawo Unii i zapewnić ochronę praw, jakie prawo to nadaje jednostkom, poprzez odstąpienie od stosowania wszelkich przepisów, gdyby jego zastosowanie w okolicznościach danej sprawy miało prowadzić do rezultatu sprzecznego z prawem Unii (zob. np. wyrok z 18.12.2007 r., Frigerio Luigi & C., C‑357/06, EU:C:2007:818, pkt 28; wyrok z 13.07.2016 r., Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z 4.10.2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 62).
5. Mając na względzie powyższe zasady oraz ocenę charakteru art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, zmienionej dyrektywą 2011/76/UE, Trybunał Sprawiedliwości UE konsekwentnie przyjmuje w swoim orzecznictwie, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że określony w nim wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie systemowi sankcji, który przewiduje nałożenie grzywny lub kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości za wszelkie naruszenia – niezależnie od ich charakteru i wagi – przepisów dotyczących obowiązku uprzedniego uiszczenia opłaty za przejazd, związanej z korzystaniem z infrastruktury drogowej, co nie podważa możliwości ustanowienia w jego ramach odpowiedzialności obiektywnej za powstałe naruszenia prawa (zob. wyrok z 22.03.2017 r., Euro-Team Kft. i Spirál-Gép Kft, C‑497/15 i C‑498/15, ECLI:EU:C:2017:229, pkt 49-50, 66; wyrok z 21.11.2024 r., "Еkоstroy" EOOD, C-61/23, ECLI:EU:C:2024:974, pkt 57). Państwa członkowskie są jednak zobowiązane do przestrzegania ogólnej zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących wysokości grzywien (kar), lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu grzywny lub kary pieniężnej (zob. i por. np. wyrok z 9.02.2012 r., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, pkt 41 i 54; wyrok z 19.10.2016 r., EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, pkt 41; wyrok z 22.03.2017 r., Euro-Team Kft. i Spirál-Gép Kft, C‑497/15 i C‑498/15, ECLI:EU:C:2017:229, pkt 59). Zasada proporcjonalności wymaga zatem od państw członkowskich podejmowania środków, które są odpowiednie do realizacji zamierzonych celów i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia (por. np. wyrok z 17.04.2018 r., Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo), co implikuje wniosek, że przewidziane przez prawo krajowe sankcje muszą odpowiadać wadze naruszenia prawa, a ich rodzaj lub wysokość muszą uwzględniać indywidualne okoliczności danego przypadku (zob. wyrok z 4.10.2018 r., Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic, C-384/17, ECLI:EU:C:2018:810, pkt 40-42, 45). Ustawodawca krajowy powinien ponadto uwzględnić, że zgodnie z wymogami wynikającymi z dyrektywy 1999/62 (w szczególności określonymi w art. 7-7k) system opłat za przejazd został skonstruowany w taki sposób, aby udział użytkowników w utrzymaniu infrastruktury był proporcjonalny do ich korzystania z tej infrastruktury i aby uwzględniał on klasę emisji, do której należy używany pojazd (zob. wyrok z 22.03.2017 r., Euro-Team Kft. i Spirál-Gép Kft, C‑497/15 i C‑498/15, ECLI:EU:C:2017:229, pkt 48; wyrok z 21.11.2024 r., "Еkоstroy" EOOD, C-61/23, ECLI:EU:C:2024:974, pkt 50-51).
6. Zestawiając powyższe uwagi i tezy orzecznicze TSUE z treścią art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2020 r. – zob. art. 21 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw) oraz elementami stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, należy dojść do wniosku, że proces prounijnej wykładni i aplikacji powyższego przepisu w świetle brzmienia i celów dyrektywy 1999/62/WE, zmienionej dyrektywą 2011/76/UE, powinien prowadzić do takich skutków, które z jednej strony umożliwią uwzględnienie indywidualnych okoliczności sankcjonowanego zachowania oraz charakter i wagę stwierdzonego naruszenia przepisów dotyczących obowiązku uprzedniego uiszczenia opłaty za przejazd, z drugiej zaś – pozwolą na złagodzenie przyjętej przez ustawodawcę krajowego zasady sztywnego określenia wymiaru sankcji w postaci kary pieniężnej za naruszenie ogólnego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych pojazdów samochodowych (1500 zł).
Jak wynika z ustaleń faktycznych organu, strona skarżąca kasacyjnie, korzystając z wnoszenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty (zob. § 6 ust. 1 pkt 1 uchylonego z dniem 15 czerwca 2021 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych), w dniu wykonania spornego przejazdu (9 sierpnia 2018 r.) o godz. 7.07 wyczerpała środki na rachunku bankowym utworzonym w celu wnoszenia opłat elektronicznych w drodze przelewu (zob. § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2015 r.), pomimo wcześniejszego dokonania przelewu środków celem uzupełnienia stanu rachunku, natomiast o godz. 7.22 zarejestrowano przejazd objęty opłatą w wysokości 7,97 zł. Wobec stwierdzenia braku uzupełnienia stanu środków na koncie użytkownika systemu w następstwie przelewu ww. użytkownik o godz. 7.24 dokonał uzupełnienia stanu konta w drodze bezpośredniego (gotówkowego) wniesienia środków (900 zł), zgodnie z postanowieniami umowy określonymi na podstawie § 3 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2015 r. Skarżony organ nie wyjaśnił jednak, czy i w jakim zakresie wykonany przed rozpoczęciem przejazdu przelew środków celem uzupełnienia stanu rachunku, pomimo braku jego uwzględnienia na koncie użytkownika w systemie w momencie rozpoczęcia przejazdu, mógł zostać uznany za naruszenie obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych. Trzeba mieć bowiem na względzie, że sam fakt wpływu środków na rachunek bankowy, o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2015 r., stanowiący zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 ww. aktu formalne wniesienie opłaty elektronicznej, nie przesądza jeszcze o naruszeniu ustawowego obowiązku uiszczenia opłaty, jeżeli użytkownikowi systemu nie można przypisać odpowiedzialności za nienależyte wykonanie obowiązku dokonania przed rozpoczęciem przejazdu przelewu środków na rachunek bankowy utworzony w celu wnoszenia opłat elektronicznych.
Uwzględniając rozważane powyżej i wynikające z przepisów unijnych zasady działania systemu pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe oraz nakładania sankcji za naruszanie przepisów dotyczących obowiązku uprzedniego uiszczenia opłaty za przejazd, w tym zasadę proporcjonalności sankcji, nie można jednak przyjąć, że wynikające z ograniczeń technicznych lub wadliwej organizacji systemu poboru opłat elektronicznych (system viaTOLL) opóźnienia lub dysfunkcje w przepływie środków pieniężnych na wyodrębniony rachunek bankowy powiązany z tym systemem lub w rejestracji tego przepływu na koncie indywidualnego użytkownika tego systemu mogą stanowić wystarczającą podstawę do przypisania zgodnej z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, zmienionej dyrektywą 2011/76/UE, odpowiedzialności sankcyjnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, jeżeli przewidziana przez prawo krajowe kara pieniężna (art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.) została określona w sztywnej oraz niepozostającej w adekwatnej proporcji do wartości należnej opłaty (7,97 zł) wysokości (1500 zł).
Na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy obowiązek wykładni prounijnej prawa krajowego nie musi jednak prowadzić do podważenia skuteczności prawnej art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. przez pominięcie jego stosowania. Przepis ten na gruncie wykładni językowej prowadzi wprawdzie do jednoznacznych – aczkolwiek w niniejszej sprawie sprzecznych z prawem UE – rezultatów, jednak istnieje możliwość jego funkcjonalnego powiązania z treścią art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że w okolicznościach tej sprawy zaistniały podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, albowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
7. Wobec stwierdzenia zasadności poddanych analizie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb przejęcia skargi do merytorycznego rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał na podstawie art. 188 p.p.s.a. końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, pozbawiając ją mocy obowiązującej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy szczegółowa ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych – niezależnie od ich bezzasadności – jest zbędna lub bezprzedmiotowa.
8. Ponownie rozpoznając sprawę, skarżony organ – będąc związany prawomocną i ostateczną oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.) – dokona na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w celu zapewnienia pełnej skuteczności ustanowionemu w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r., wymogowi proporcjonalności sankcji przewidzianej w art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.
9. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, zasądzając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego.
-----------------------
2