II GSK 52/08

II GSK 52/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Zajda
Magdalena Bosakirska /sprawozdawca/
Urszula Raczkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Wr 339/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-12-11
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
art 233, art 238 par. 2
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
art 42 ust. 1, ust. 7, art 92 ust. 4 w zw. z lp. 1.4.załącznika
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 150 poz 1684
par. 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach  krajowych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 par. 3 i par 5, art 133 par. 1, art 145 par. 1 pkt 1, art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej PW "P." Spółki Jawnej P.& Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 339/06 w sprawie ze skargi PW "P." Spółki Jawnej P.& Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz PW "P." Spółki Jawnej P. & Ł. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2006 r. o sygn. akt III SA/Wr 339/06 oddalił skargę P.W. "P." Sp. jawna L.M.P., J.P. Ł. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.
I
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan faktyczny.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył skarżącej na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. dalej zwana utd) oraz na podstawie ustępu 1.4.1 załącznika do powyższej ustawy karę pieniężną 3000,00 zł za brak opłaty podczas wykonywania transportu drogowego lub przewozu na własne potrzeby po drogach krajowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedstawiona do kontroli w dniu 29 listopada 2005r. miesięczna karta opłaty drogowej nr CH [...] nie zawierała wpisu w rubryce dotyczącej numeru rejestracyjnego samochodu. Tak wypełniona karta w ocenie organu w świetle § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.
Spółka wniosła odwołanie. Podniosła, że błąd organu, który wadliwie wypełnił kartę nie może skutkować odpowiedzialnością obywatela. Zarzuciła, iż organ błędnie ocenił, że karta nieprawidłowo wypełniona nie stanowi dowodu wniesienia opłaty, podczas gdy opłata została wniesiona. Wskazała, że załącznik do utd w lp. 1.4.4. przewiduje karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Dyrektor Izby Celnej we W., orzekając na skutek odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 utd przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy oraz wykonujący transport na potrzeby własne na terytorium Polski są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych. Przepis art. 87 ust. 1 i 2 tej ustawy nakłada na kierowcę obowiązek posiadania i okazania w przypadku kontroli dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Organ II instancji podzielił wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. stwierdzając, że karta niewypełniona poprzez brak numeru rejestracyjnego pojazdu nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że kartę pojazdu wypełnia nie strona korzystająca z karty, a podmiot o którym mowa w ustawie o transporcie drogowym, organ stwierdził, że fakt ten nie zwalnia skarżącej od odpowiedzialności względem organu kontrolującego. W ocenie organu nie jest uzasadnione również powoływanie się przez skarżącą na zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, gdyż Poczta Polska będąca podmiotem dystrybuującym karty opłaty drogowej nie jest organem państwa.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. P.W."P." Sp. jawna L.M.P., J.P. Ł. Zarzuciła obrazę art. 8 kpa w zw. z art. 76 § 2 kpa przez ich niezastosowanie, obrazę art. 92 ust. 4 utd w zw. z lp.1.4.4. załącznika do utd przez ich niezastosowanie oraz obrazę § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. przez jego błędną wykładnię, że karta niewłaściwie wypełniona jest tożsama z brakiem uiszczenia opłaty, gdy należy uznać, że kierowca nie posiada przy sobie potwierdzenia uiszczania opłaty drogowej, za które to uchybienie kara wynosi 200,00 zł na podstawie lp.1.4.2.załącznika do utd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, ustalenia poczynione przez organy administracyjne obu instancji znajdują oparcie w materiale dowodowym. Tym samym zostały spełnione wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że kontrola legalności decyzji wymierzającej karę pieniężną sprowadza się do oceny, czy organy administracji prawidłowo ustaliły, że skarżący uchybił wymogowi uiszczenia opłaty poprzez nieposiadanie dowodu uiszczenia należnej opłaty. Sąd wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie polega na odmiennym kwalifikowaniu skutków uchybienia stwierdzonego w czasie kontroli pojazdu. Organy celne przyjęły, że należy zastosować pkt 1.4.1. załącznika do utd, natomiast skarżąca uznała, że właściwe byłoby zakwalifikowanie tego uchybienia do pkt 1.4.4. tego załącznika, co łączy się z wysokością wymierzanej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone przez organy administracyjne. Sąd podniósł, że § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. brzmiał "Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty". Z kolei pkt 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym mówi o karcie "nieprawidłowo wypełnionej". Sąd dokonując wykładni językowej uznał, że nie można uznać za wypełnioną kartę, w której pominięto tak istotną rubrykę jak pole służące do wpisania numeru rejestracyjnego pojazdu. Słusznie więc organy przyjęły, że takie uchybienie stanowi w istocie niewypełnienie karty w rozumieniu § 5 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego. Nieprawidłowo natomiast wypełniona karta to według Sądu karta w pełni wypełniona, ale zawierająca błędy. W ocenie Sądu za taką wykładnią przemawia również interpretacja systemowa i celowościowa. W przypadku błędnego wypełnienia karty zdecydowanie zmniejszona jest dolegliwość finansowa, a na ogół liberalizacja dolegliwości jest dokonywana w odniesieniu do uchybień mniej istotnych. Karta niewypełniona stwarza zdaniem Sądu I instancji dużą możliwość nadużycia, gdyż zaniechanie wpisania nr rejestracyjnego nie pozwala na ustalenie czy został opłacony przejazd tym środkiem transportu, który podlega kontroli. Sąd podniósł, że ustawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. określił, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5 tego rozporządzania i zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.
Sąd I instancji ponadto stwierdził, że sam fakt nabycia karty, bez wpisania numeru rejestracyjnego, nie może przesądzać o tym, za jaki konkretnie transport drogowy lub przejazd na potrzeby własne i przy użyciu jakiego pojazdu opłata została uiszczona. Dlatego też ustawodawca w § 4 rozporządzenia wprowadził obowiązek wypełnienia karty przed rozpoczęciem transportu.
W ocenie Sądu wobec sformalizowania przez ustawodawcę procesu dowodowego w tego typu sprawach jak niniejsza, dowodu prawidłowej opłaty za transport nie można zastąpić dowodem innym, niż prawidłowo wypełniona karta opłaty drogowej.
Wobec powyższego nietrafne są zdaniem Sądu zarzuty naruszenia art. 8 i 76 § 2 k.p.a., gdyż winę za omyłkę w wypełnieniu karty jednostki przyjmującej opłatę drogową ponosi przedsiębiorca wykonujący transport. To na nim spoczywa obowiązek weryfikacji prawidłowości wypełnienia karty, zarówno co do prawidłowości jak i kompletności danych podlegających wpisowi. W przypadku dostrzeżenia uchybień powinien on odmówić przyjęcia karty, bądź domagać się usunięcia wad, w tym także uzupełnienia karty o brakujące elementy, lub wydania nowej karty.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła P.W."P." Sp. jawna L.M. P., J.P. Ł. Żądała uchylenia zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających ten wyrok decyzji organów celnych oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powołując się na art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 233 i 238 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego (kpc) zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 133 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a polegało na braku wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego przy ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego przez organy celne, a w szczególności przez błędną ocenę, że w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie § 5 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazdy po drogach krajowych, mimo że przepis ten został wydany bez podstawy prawnej tj. bez ustawowego upoważnienia, co w konsekwencji nie wyeliminowało
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 4 utd w zw. z poz. 1.4.4. załącznika do utd, polegające na jego niezastosowaniu oraz naruszenia przepisu § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. przez błędną jego interpretację, że błąd organu może skutkować odpowiedzialnością obywatela i błędne wnioskowanie, że karta niewłaściwie wypełniona jest tożsama z brakiem opłaty, podczas gdy nieprawidłowo wypełniona karta mogła świadczyć jedynie o fakcie, że kierowca nie posiadał przy sobie dowodu opłaty.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 233 kpc, który to przepis znajduje zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonał nieprawidłowej oceny zastosowanych przez organy administracji przepisów prawa.
Minister Infrastruktury nie posiadał ustawowego upoważnienia do ustanowienia § 5 ust. 6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r. Art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym upoważnia właściwego ministra do określenia rodzaju i stawek za przejazdy po drogach krajowych, tryb wnoszenia i sposobu rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części tej opłaty, określenie wzoru dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W tych upoważnieniach ustawowych nie mieści się upoważnienie do określenia skutków niewłaściwie wypełnionej karty drogowej i w konsekwencji wymierzenia – wbrew przepisom ustawy – wyższej kary za brak opłaty.
Skarżąca nie zgodziła się z przyjętą przez Sąd wykładnią pojęć "karta niewypełniona", "karta nieprawidłowo wypełniona" i wskazała, że ustawodawca w ogóle nie przewidział sytuacji, że dystrybutor karty niekompletnie ją wypełni. Jej zdaniem niewypełnienie jednej rubryki nie można łączyć ze skutkiem braku opłaty a tylko z brakiem dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W ocenie skarżącej § 5 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie wprowadza prawnego domniemania, jak przyjął Sąd, że niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5 karta pojazdu, a także karta zawierająca poprawki jest równoznaczna z brakiem opłaty. Zapis ten oznacza jedynie, że niewłaściwie wypełniona karta opłaty nie stanowi dowodu uiszczenia tej opłaty. Należało zatem przyjąć, że w chwili kontroli, kierujący pojazdem nie posiadał przy sobie dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty i należało wymierzyć karę w wysokości 200 zł zgodnie z pkt 1.4.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zgodził się z interpretacją przepisów przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art.174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa procesowego i naruszeniu prawa materialnego.
Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona.
Rozważając zarzut naruszenia prawa procesowego, wymieniony przez kasatora jako pierwszy, wskazać należy, że jest on wadliwie sformułowany i nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Przede wszystkim, mimo uczynionego przez kasatora prawidłowego założenia wstępnego, że kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie prawidłowości zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego, dalej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów kpc wyjaśniając, że sądy administracyjne dokonują oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów prawa wedle zasad wynikających z art.233 kpc i 238 § 2 kpc, a w skarżonym wyroku Sąd stosownie do powołanych przepisów kpc nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego. Które okoliczności Sąd I instancji pominął, kasator nie wskazał.
W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne działają według przepisów cytowanej wyżej ustawy p.p.s.a, która w sposób w zasadzie kompletny reguluje wszystkie zagadnienia proceduralne. Nieliczne odesłania do kpc tyczą ściśle określonych kwestii procesowych np. uzupełniającego przeprowadzenia dowodu z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (art.296 § 2 p.p.s.a.), postępowania w zakresie obrotu zagranicznego (art.300 p.p.s.a.). Zasadniczo postępowanie sądowoadministracyjne mające na celu sądową kontrolę administracji prowadzone jest na podstawie uregulowań zawartych w p.p.s.a. Sąd I instancji działając na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. bada akta sprawy i w świetle zawartego tam materiału ocenia, działając na podstawie art. 145 p.p.s.a., czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.1 lit.a p.p.s.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 p.1 lit.b p.p.s.a), innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a), lub do naruszenia prawa powodującego nieważność decyzji administracyjnej (art.145 § 1 p.2 p.p.s.a.). Jeżeli Sąd stwierdzi wymienione naruszenia, uchyla zaskarżony akt lub (odpowiednio do rodzaju naruszenia prawa) stwierdza jego nieważność. Jeżeli żadnego ze wskazanych naruszeń Sąd nie stwierdzi, a także nie zachodzą okoliczności do stwierdzenia wydania orzeczenia administracyjnego z naruszeniem prawa na podstawie art.145 § 1 p. 3 p.p.s.a. - Sąd oddala skargę na podstawie art.151 p.p.s.a. Wadliwe działanie Sądu I instancji może więc polegać na wadliwym stosowaniu wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a., nie może natomiast polegać na naruszeniu kpc, bo te przepisy nie były przez Sąd stosowane przy ocenie prawidłowości działania organów administracji. Kasator, formułując podstawy kasacyjne, ma obowiązek wskazać, który przepis prawa i w jaki sposób został naruszony przez Sąd przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej kasator zarzucając Sądowi brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego powołał się na przepisy kpc, które nie były w sprawie stosowane ani przez sąd ani przez organy administracji i nie wskazał, na czym polegał brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy. Tak sformułowany zarzut kasacji nie jest więc usprawiedliwiony.
Zarzut naruszenia prawa materialnego kasator sprecyzował wskazując, że naruszenie polega na niezastosowaniu art. 92 ust.4 utd w związku z lp.1.4.4. załącznika do utd i błędnej interpretacji § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. polegającej na uznaniu, że karta niewłaściwie wypełniona jest tożsama z brakiem opłaty. Kasator wskazał, że błędna ocena Sądu w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracji spowodowała niewyeliminowanie nieprawidłowości.
Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że § 5 Rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia w delegacji ustawowej, na podstawie której Rozporządzenie zostało wydane, gdyż Minister nie był upoważniony do określania skutków nieprawidłowo wypełnionej karty opłaty drogowej. Kasator kwestionował także przyjętą przez Sąd wykładnię pojęcia "karta nieprawidłowo wypełniona". Kasator zarzucił też błędną wykładnię § 5 Rozporządzenia i wskazał, że skoro wadliwie wypełniona karta nie jest dowodem uiszczenia opłaty, to posiadanie wadliwie wypełnionej karty należy uznać za brak przy sobie dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty oraz zastosować lp.1.4.2. załącznika do utd, który ustanawia karę za brak w pojeździe karty opłaty w czasie kontroli.
Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy uznać, że częściowo jest on uzasadniony.
NSA nie podzielił poglądu kasatora, że określenie w § 5 Rozporządzenia skutków niewypełnienia lub wadliwego wypełnienia karty opłaty drogowej wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, na podstawie którego Rozporządzenie zostało wydane. Zgodnie z art. 42 ust.1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy zobowiązani są do wniesienia opłaty. Minister Infrastruktury na podstawie delegacji, zawartej w art. 42 ust.7 ustawy wydał cytowane wyżej Rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. W Rozporządzeniu tym zgodnie z zakresem delegacji określił rodzaj i stawki opłat oraz tryb ich wnoszenia. Zdaniem Sądu będąc uprawnionym do określenia trybu wnoszenia opłaty Minister mógł i powinien precyzyjnie określić sposób wniesienia opłaty. Ustalenie wniesienia opłaty przy pomocy zakupu karty opłaty drogowej stanowi element trybu wniesienia opłaty. Zgodnie z tym trybem, opłaty drogowej nie uiszcza się jakkolwiek, a tylko w jeden możliwy sposób określony w Rozporządzeniu tj. przez zakup stosownej, określonej przepisami prawa karty opłaty drogowej i poprawne jej wypełnienie. Dopiero wypełnienie karty łączy wydatek poniesiony na jej nabycie z konkretnym przewozem i w ten sposób stanowi uiszczenie opłaty drogowej za dany przewóz. Określając tryb wniesienia opłaty Minister był upoważniony do ustalenia, że karta opłat właściwa i prawidłowo wypełniona stanowi dowód, że przedsiębiorca uiścił opłatę drogową w trybie ustalonym przez ustawodawcę oraz do wskazania, że karta niewypełniona lub wypełniona inny sposób, niż przewidziany Rozporządzeniem nie stanowi dokumentu potwierdzającego jej wniesienie. W ocenie NSA zawarte w Rozporządzeniu sformułowanie dotyczące roli dowodowej karty opłat nie wykracza poza granice delegacji ustawowej, gdyż wiąże się ściśle z trybem wnoszenia opłat w formie karty opłaty drogowej. Zarzut oparcia rozstrzygnięcia na przepisach Rozporządzenia wydanego z naruszeniem upoważnienia ustawowego jest więc nieusprawiedliwiony.
Zasadny jest natomiast zarzut wadliwego zastosowania do sytuacji skarżącej lp. 1.4.1. załącznika do utd i nałożenia kary za brak uiszczenia opłaty drogowej.
Wskazać należy, że przepisy dotyczące kar pieniężnych za brak uiszczenia opłaty drogowej przeszły znaczącą ewolucję. Początkowo, gdy rodzaje penalizowanych naruszeń prawa oraz stawki kar zawarte były w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym ( Dz.U. nr 115 z 2002r. poz.999) przepisy te były bardzo restrykcyjne i przewidywały jedną tylko karę pieniężną w wysokości 4000 zł za brak w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty. Ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 149 z 2003r. poz.1452) ustawodawca złagodził system kar poprzez wprowadzenie do załącznika do utd nowych, nieznanych wcześniej, naruszeń przepisów dotyczących opłaty drogowej, karanych łagodniej niż brak uiszczenia opłaty drogowej. Zmiany ustawy miały miejsce po wydaniu Rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r. i nie zawsze są z nim w pełni zharmonizowane. Dokonując wykładni Rozporządzenia należy mieć na względzie później wydane przepisy ustawowe.
Wskazaną ustawą o zmianie utd określone zostały i spenalizowane nowe rodzaje naruszeń przepisów dotyczących opłat drogowych. Przewidziano różne kary za różne naruszenia przepisów o opłacie drogowej: za brak opłaty drogowej - lp.1.4.1. (kara 3000 zł), za brak w pojeździe miesięcznej, półrocznej i rocznej karty opłaty wykupionej najpóźniej w dniu poprzedzającym kontrolę - 1.4.2. (kara 200 zł), za wykonywanie transportu z opłatą uiszczoną w niższej wysokości niż przewidywana – lp.1.4.3. (kara 1000 zł), za wykonywanie transportu z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej - lp.1.4.4. (kara 500 zł ).
Wprowadzając takie rozróżnienia ustawodawca wskazał, że różna może być waga naruszeń i nie każde naruszenie jest równoznaczne z brakiem uiszczenia opłaty drogowej.
Odnośnie kart długoterminowych, które są wypełniane przez dystrybutora i zawierają datę zakupu oraz okres objęty opłatą, ustawodawca dostrzegł, że nawet ich brak w pojeździe w czasie kontroli drogowej nie jest równoznaczny z nieuiszczeniem opłaty, o ile właściwa karta zostanie okazana później. Uregulowanie takie było głęboko uzasadnione, bowiem karty długoterminowe wypełnia dystrybutor i jeżeli okres ważności karty obejmuje datę kontroli, nie jest możliwe zafałszowanie informacji, czy przejazd w dacie kontroli był opłacony. Zatem brak dowodu opłaty długoterminowej, z woli ustawodawcy mógł być uzupełniony poprzez okazanie karty później, a zapomnienie i niezabranie ze sobą właściwej długoterminowej karty opłat było karane łagodnie karą 200 zł.
Stosunkowo łagodna była też kara za wykonywanie transportu z kartą wypełnioną nieprawidłowo, przy czym ustawa nie precyzowała, na czym polega nieprawidłowe wypełnienie karty, a w szczególności, czy może być uznane za nieprawidłowe wypełnienie karty, niewypełnienie niektórych jej pól. W orzecznictwie przyjęło się, że niewypełnienie pola "dowód rejestracyjny pojazdu" w karcie krótkoterminowej (dobowej i tygodniowej, wypełnianej przez przedsiębiorcę) nie identyfikuje opłaty i nie łączy jej z konkretnym przejazdem. Zasadność tego poglądu jest oczywista, bowiem możliwość późniejszego wpisania numeru pojazdu do karty opłaty krótkoterminowej, której posiadanie w czasie kontroli jest niezbędne, stwarzałaby możliwość nadużyć i wielokrotnego używania tej samej karty dla różnych przejazdów, a co za tym idzie przekreślałaby sens wszelkiej kontroli drogowej.
Wskazać należy, że orzeczenie NSA z dnia 26 lipca 2005 r. (I OSK 1875/04) uznające za brak uiszczenia opłaty drogowej niewpisania numeru rejestracyjnego również w karcie rocznej, wydane było na gruncie stanu prawnego z 15 listopada 2002 r. tj. w okresie obowiązywania powołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r., kiedy brak było jakiejkolwiek gradacji naruszeń przepisów o opłatach drogowych i brak właściwej karty w pojeździe był zawsze utożsamiany z brakiem uiszczenia opłaty.
W stanie prawnym obowiązującym w sprawie niniejszej (kontrola dnia 29 listopada 2005 r.) ustawodawca wyraźnie zróżnicował sytuację dowodową przedsiębiorców posługujących się kartami krótkoterminowymi (dobowa i tygodniowa) wypełnianymi przez przedsiębiorców i długoterminowymi (miesięczna, półroczna, roczna) wypełnianymi przez dystrybutorów. Jak wskazano wyżej, nawet całkowity brak karty długoterminowej w czasie kontroli mógł być z woli ustawodawcy uzupełniony przez późniejsze jej okazanie, o ile była to właściwa karta, nabyta przed kontrolą.
Oceniając sytuację w sprawie niniejszej i dokonując kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia, należało mieć na względzie, wskazane wyżej różnice uregulowań dotyczące braku w pojeździe kart długoterminowych, a także okoliczność, że nieokazanie w ogóle w czasie kontroli wadliwie wypełnionej przez dystrybutora karty i przedstawienie jej później, już po uzupełnieniu wpisu - skutkowałoby karą 200 zł.
Dokonując kwalifikacji prawnej stwierdzonego uchybienia należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z § 5 ust.6 Rozporządzenia - karta niewypełniona lub wypełniona w sposób inny, niż określony w Rozporządzeniu nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, ale w przypadku kart długoterminowych brak tego właściwego dokumentu w pojeździe (w czasie kontroli) może być uzupełniony poprzez okazanie go później (lp.1.4.2.). Jest niesporne, że skarżąca nie okazała w czasie kontroli właściwego dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty tj. nie okazała właściwie wypełnionej karty miesięcznej opłaty drogowej, bowiem okazała kartę wypełnioną przez dystrybutora niewłaściwie, w sposób niepełny.
Kwalifikacja prawna stanu faktycznego ustalonego w sprawie niniejszej powinna zatem uwzględniać okoliczność, że całkowity brak w pojeździe dokumentu w postaci miesięcznej, półrocznej i rocznej karty opłat nie był traktowany jako brak opłaty, podlegał karze 200 zł i mógł być uzupełniony przez późniejsze przedstawienie właściwej karty. Podstawową zasadą wnioskowania w prawie jest wnioskowanie a maiori ad minus: skoro wolno więcej, to tym bardziej wolno mniej. W sprzeczności z tą zasadą pozostaje pogląd, że chcąc uniknąć kary za brak opłaty drogowej wolno w ogóle nie mieć w pojeździe i nie okazać karty długoterminowej, ale nie wolno okazać takiej karty niekompletnie wypełnionej przez dystrybutora. Przy wykładni prezentowanej przez organy i Sąd powstrzymanie się od okazania w czasie kontroli niekompletnie wypełnionej karty i przedstawienie jej organowi później, po uzupełnieniu - skutkuje karą 200 zł, zaś okazanie niekompletnie wypełnionej karty musi być potraktowane, jako brak uiszczenia opłaty, podlegający karze 3000 zł. Takiej wykładni NSA nie aprobuje. Przepisy o karach pieniężnych za brak uiszczenia opłaty drogowej mają za zadanie dyscyplinować strony i wymuszać należyte stosowanie przepisów o opłatach, nie jest jednak właściwa taka ich interpretacja, która doprowadza do ukarania za brak opłaty drogowej podmiotu, który tę opłatę uiścił.
Organ skoncentrował się wyłącznie na fakcie, iż w czasie kontroli skarżąca okazała kartę bez numeru rejestracyjnego, czyli kartę, która zgodnie z § 5 p.6 Rozporządzenia nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty drogowej. Z faktu okazania wadliwie wypełnionej karty opłaty drogowej organ wywiódł wniosek, iż skarżąca nie uiściła w ogóle opłaty drogowej. W stanie prawnym obowiązującym w sprawie niniejszej wniosek taki był przedwczesny i nieuprawniony, bowiem pomijał wskazane wyżej zróżnicowanie penalizacji naruszeń przepisów dotyczących kart, pomijał odmienność i złagodzenie rygorów dotyczących kart długoterminowych oraz możliwość uniknięcia kary za brak opłaty w razie późniejszego przedstawienia karty właściwej.
Organ błędnie uznał, że uchybienie dystrybutora karty długoterminowej, polegające na niepełnym jej wypełnieniu, skutkujące nieposiadaniem przez skarżącą w czasie kontroli wymaganego Rozporządzeniem dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty (tzn. nieposiadanie wypełnionej właściwie karty opłat) nie mogło być uzupełnione i stanowiło niewniesienie opłaty powodujące nałożenie kary pieniężnej przewidzianej lp. 1.4.1. załącznika do utd.
Sad I instancji naruszył prawo materialne aprobując dokonaną przez organ błędną wykładnię § 5 p.6 Rozporządzenia w związku z lp.1.4.1. załącznika do utd, polegającą na uznaniu, że okazanie w czasie kontroli dokumentu, jakim jest długoterminowa wadliwie wypełniona karta opłaty drogowej jest równoznaczny z brakiem uiszczenia opłaty drogowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we W.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd weźmie pod uwagę wyżej przedstawione rozważania dotyczące wykładni przepisów Rozporządzenia oraz konieczność ich powiązania treścią załącznika do utd, różnicującego kary pieniężne za brak opłaty, brak karty, niewłaściwość karty i nieprawidłowe jej wypełnienie. Sąd, mając na względzie znaczenie karty, jako dowodu uiszczenia opłaty ponownie oceni, czy i jakie znaczenie dla ustalenia, że opłata nie została uiszczona ma okoliczność istnienia właściwej karty i rozważy, czy może być ona pominięta. Sąd ponownie oceni, czy zasadnie organ uznał, że skarżąca nie uiściła opłaty drogowej za przejazd w dniu 29 listopada 2005r. w sytuacji, kiedy w aktach znajduje się przedstawiona po kontroli, prawidłowo wypełniona dla kontrolowanego pojazdu nr rej. [...], miesięczna karta opłaty drogowej nr CH [...] za okres 24 listopad – 23 grudzień 2005r.
Zważywszy powyższe działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 p.1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził kwotę 550,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na sumę tę składa się kwota 100,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz na podstawie § 14 ust.2 p.1 lit.a w związku z § 14 ust.2 p.2 lit.a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163 z 2002r. poz.1349 z późn. zmianami) kwota 450,00 zł tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego, który reprezentował stronę w postępowaniu przed sądem I instancji, sporządził skargę kasacyjną i uczestniczył w rozprawie przed NSA.