II GSK 5146/16

III SA/Łd 270/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1009
art. 24, art. 32
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 11, art. 105 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2012 poz 1551
art. 1 ust. 15
Ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą  działalność.
Dz.U. 2022 poz 479
art. 15 § 1 art. 15 § 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 28 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2023 roku sprawy ze skargi S. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 marca 2023 roku nr UP - 171/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 stycznia 2023 roku, nr 85/2023.
Uzasadnienie
Zaskarżaną decyzją z 3 marca 2023 r., Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z 12 stycznia 2023 r. odmawiającą S.R. umorzenia należności z tytułu składek w kwocie 234.080,17 zł.
Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktyczne i prawne.
Wnioskiem złożonym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 17 listopada 2022 r. strona zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Wnioskodawca wskazał, że kłopoty finansowe sprzed kilkunastu lat zmusiły go do zakończenia działalności gospodarczej oraz doprowadziły do kilkuletniej sprawy rozwodowej i problemów zdrowotnych natury psychicznej. Zaległości skarbowe, w ZUS i alimentacyjne, brak stałego miejsca zamieszkania oraz brak stałej pracy pogłębiły trudną sytuację życiową. Strona oznajmiła, iż od kilku lat podnosi swoje kwalifikacje zawodowe - ukończyła studia magisterskie i kontynuuje naukę na studiach podyplomowych. Wnioskodawca osiąga niewielki dochód jednak zaległości finansowe, niesprzyjające okoliczności w ciągu ostatnich kilkunastu miesięcy, egzekucje komornicze i skarbowe pogorszyły jego sytuację materialną. Strona obawia się, że zajęcie jej wynagrodzenia przy wysokich opłatach (za mieszkanie, alimenty, raty, koszty utrzymania, studia strony i dzieci) spowoduje spiralę zadłużenia. W ocenie strony ponad 8-letnie zaległości w ZUS i Urzędzie Skarbowym powinny już ulec przedawnieniu. Wnioskodawca dodał, że jego sytuacja zdrowotna uległa pogorszeniu ma: zanik plamki żółtej oka lewego (strona bierze udział w programie zastrzyków w oko), zwyrodnienia i wypukliny kręgów szyjnych (nie wolno mu podnosić przedmiotów powyżej 5 kg - w przeciwnym razie grozi mu paraliż), guzy tarczycy. Nadto strona wskazał, że nie może się skupić, bardzo źle sypia, trzęsą się jej ręce oraz posiada kłopoty gastryczne. Do akt sprawy przedłożyła szereg dokumentów obrazujących jej sytuację życiową, materialną i zdrowotną.
Decyzją z 12 stycznia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił S.R. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 234.080,17 zł, w tym: na ubezpieczenia społeczne - w łącznej kwocie 167.166,36 zł, na ubezpieczenie zdrowotne - w łącznej kwocie 55.650,91 zł, oraz na Fundusz Pracy - w łącznej kwocie 11.262,90 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. W sprawie na zawieszenie biegu terminu przedawnienia zaległości wpłynęło prowadzone postępowanie egzekucyjne:
a) upomnienia doręczone: za okres 01/2000-09/2008 - 2 grudnia 2008 r., za okres 10/2008 - 7 czerwca 2009 r., za okres 08/2013-11/2013, 12/2013-03/2014 - 10 listopada 2014 r., za okres 08/2013-03/2014 - 23 grudnia 2016 r.;
b) wydane decyzje o wysokości zadłużenia:
- 22 czerwca 2012 r. wystawiono decyzję o wysokości zadłużenia za okres 05/2011-12/2011, którą doręczono 18 lipca 2012 r., decyzja uprawomocniła się 17 sierpnia 2012 r.;
- 29 czerwca 2012 r. wystawiono decyzję o wysokości zadłużenia za okres 01/2010-04/2011, którą doręczono 25 lipca 2012 r., decyzja uprawomocniła się 24 sierpnia 2012 r.;
- 27 lipca 2012 r. wystawiono decyzję o wysokości zadłużenia za okres 01/2012-03/2012, którą doręczono 4 sierpnia 2012 r., decyzja uprawomocniła się 3 września 2012 r.;
- 7 listopada 2012 r. wystawiono decyzję o wysokości zadłużenia za okres 04/2012-06/2012, którą doręczono 27 listopada 2012 r., decyzja uprawomocniła się 27 grudnia 2012 r.;
-14 czerwca 2013 r. wystawiono decyzję o wysokości zadłużenia za okres 07/2012-10/2012, którą doręczono 5 sierpnia 2013 r., decyzja uprawomocniła się 5 sierpnia 2013 r.;
- 20 września 2013 r. wystawiono decyzję o wysokości zadłużenia za okres 11/2012 - 07/2013, którą doręczono 9 października 2013 r., decyzja uprawomocniła się 8 listopada 2013 r.
c) tytuły wykonawcze doręczone:
- na FUS - za okres 01/2000-08/2009, na FUZ - za okres 10/2000-08/2009, na FP - za okres 12/2001-08/2009 - doręczono 16 lutego 2010 r. (upomnienie zostało doręczone w dniu 2 grudnia 2008 r.);
- na FUS, FUZ, FP - za okres 09-12/2009 - doręczono 12 stycznia 2011 r.;
- na FUS, FUZ, FP - za okres 08/2013-03/2014 - doręczono 21 lutego 2019 r.;
- na FUS, FP - za okres 01/2010-11/2011, 01-03/2012, na FUZ - za okres 02/2010- 04/2011,01-03/2012 - doręczono 15 października 2012 r,;
- na FUS, FUZ, FP - za okres 11/2012-07/2013 - doręczono 12 grudnia 2013 r.;
- na FUS, FUZ, FP - za okres 04-06/2012 - doręczono 29 stycznia 2013 r.;
- na FUS, FUZ, FP - za okres 07-10/2012 - doręczono 30 sierpnia 2013 r.;
- na FUS, FUZ, FP - za okres 08/2013-03/2014 - doręczono 21 lutego 2019 r.
Nadto organ wskazał, iż 13 stycznia 2015 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551) – dalej "ustawa abolicyjna", w wyniku czego decyzją z 17 lipca 2015 r. (doręczoną 22 lipca 2015 r., uprawomocnioną 22 sierpnia 2015 r.) Zakład określił należności z tytułu składek podlegające umorzeniu na podstawie tej ustawy, zaś warunkiem umorzenia była spłata należności niepodlegających umorzeniu. 22 sierpnia 2016 r. upłynął termin uregulowania zobowiązań niepodlegających umorzeniu, których strona nie uregulowała zatem ZUS decyzją z 30 września 2016 r. (doręczoną 22 października 2016 r., uprawomocnioną 22 listopada 2016 r.) odmówił wnioskodawcy umorzenia należności. Aktualnie wobec zaległości skarżącego za okres 01/2000-12/2009, 08/2013-03/2014 jest prowadzone przez Dyrektora I Oddziału ZUS w Łodzi przymusowe ich dochodzenie, które nie zostało zakończone.
Zakład podkreślił, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała że w sprawie w sposób bezsporny nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.". Wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego; powstanie zadłużenia nie było następstwem klęski żywiołowej ani innych nadzwyczajnych zdarzeń; w odniesieniu do strony nie zachodzi sytuacja, w której ze względu na stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, wnioskodawca pozbawiony byłby możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W sprawie nie wystąpiła zatem także żadna z przesłanek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej "rozporządzenie".
27 stycznia 2023 r. wnioskodawca zwrócił się do ZUS z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy powielając część argumentów pierwotnego wniosku. Ponadto wskazał, że z niewiedzy nie zawiesił działalności gospodarczej, w następstwie czego powstały zaległości: alimentacyjne (które spłaca dobrowolnie po zwarciu ugody z komornikiem), w Urzędzie Skarbowym oraz w ZUS - z tytułu składek. Ponownie powołał się na abolicję z 2014 r. oraz upływ czasu. Poinformował, że od kilku lat jest w nowym związku małżeńskim i jego obecna sytuacja majątkowa nie sprzyja podtrzymaniu relacji z żoną. Podkreślił, że ze względu na wiek i wykształcenie wynagrodzenie, które otrzymuje ledwo wystarcza na pokrycie kosztów i rat. Ponadto wyraził obawę, że zadłużenie jest bardzo wysokie i nie zdoła go nigdy spłacić.
Wskazaną na wstępie decyzją, ZUS utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z 12 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu wskazał że, po zapoznaniu się z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz biorąc pod uwagę analizę całości materiału dowodowego i jednocześnie ustosunkowując się do argumentów strony organ nie znalazł podstaw do zmiany pierwotnie wydanej decyzji.
ZUS podkreślił, że dokonał ponownej analizy kwestii przedawnienia i stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
Kolejno organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca jest żonaty; od 26 kwietnia 2021 r. jest zgłoszony do ubezpieczeń w ZUS na podstawie umowy o pracę, w pełnym wymiarze czasu pracy z wykazaną podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości: za listopad 2022 r. - 4.680,00 zł, tj. 3.519,92 zł netto, za grudzień 2022 r. i styczeń 2023 r. - 3.400,00 zł, tj. 2.647,81 zł netto, zatem a średniomiesięczne wynagrodzenie z 3 miesięcy wyniosło 3.826,67 zł brutto, tj. 2.938,51 zł netto miesięcznie; nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych; nie uzyskuje dochodów z innych źródeł. Ponosi stałe miesięczne koszty związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 1.900,00 zł, w tym z tytułu opłat eksploatacyjnych - 450,00 zł, kosztów leczenia - 100,00 zł oraz innych - 1.350,00 zł. Strona posiada zobowiązania finansowe w bankach w wysokości 11.124,00 zł z miesięczną ratą - 309,00 zł, w instytucjach w wysokości 2.400,00 zł, z miesięczną ratą - 100,00 zł, alimentacje w miesięcznej wysokości 650,00 zł oraz inne w wysokości 5.600,00 zł, z miesięczną ratą - 700,00 zł, zobowiązania są spłacane w formie układu ratalnego i dobrowolnych wpłat. Wnioskodawca nie posiada nieruchomości, ruchomości, praw majątkowych i wierzytelności, posiada inne składniki mienia ruchomego tj. komputer o wartości 3.000,00 zł oraz telewizor o wartości 4.000,00 zł. 1 kwietnia 2014 r. S.R. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą A. w zakresie działalności fotograficznej, 21 czerwca 2016 r. działalność została wykreślona z rejestru, ponieważ nie złożono wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej;
W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zaległości w oparciu o przepisy u.s.u.s. ani rozporządzenia. Odwołując się do treści art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. organ wskazał, że w stosunku do działalności strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą w stosunku do zadłużenia wnioskodawcy. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. W odniesieniu do strony nie zachodzi także przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. co prawda strona zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej, jednak nie wystąpiło kryterium braku następców prawnych (dzieci) oraz majątku, ponieważ dysponuje on majątkiem podlegającym egzekucji w postaci wynagrodzenia za pracę - zgodnie z wykładnią językową przywołanego przepisu wszystkie wymienione okoliczności, tj.: zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej, brak majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, muszą wystąpić łącznie - wystąpienie którejkolwiek z powyższych okoliczności wyklucza stwierdzenie zajścia przedmiotowej przesłanki. Ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym zatem nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. W odniesieniu do wnioskodawcy nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż aktualnie Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję - postanowieniem z 13 marca 2014 r. Komornik Sądowy przy Sądzie [...] umorzył postępowanie egzekucyjne wobec zaległości za okres: na FUS - za okres 06/2010- 10/2012, 07/2013, 11/2012-06/2013, na FUZ i FP - za okres 01/2010-10/2012, 07/2013, 11/2012-06/2013 z uwagi na bezskuteczność egzekucji, w postanowieniu wskazano, że przeciwko dłużnikowi prowadzone jest postępowanie egzekucyjne o alimenty, a należności alimentacyjne ulegają zaspokojeniu przed innymi należnościami, obecnie jednak Dyrektor I Oddziału ZUS w Łodzi skuteczne prowadzi postępowanie egzekucyjne. W odniesieniu do strony nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ Dyrektor I Oddziału ZUS w Łodzi prowadzi postępowanie egzekucyjne, a na przestrzeni 3 ostatnich miesięcy wyegzekwowano łączną kwotę 1.354,94 zł. nie zachodzi zatem przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.
W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazane wyżej okoliczności dowodzą zatem, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Analizując możliwość umorzenie zaległości, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w oparciu o przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia w ocenie Zakładu w świetle zebranego materiału dowodowego nie została spełniona żadna z przesłanek wynikających z wyżej wskazanego rozporządzenia. Organ podkreślił, że przesłanka opisana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w stosunku do strony zastosowania, ponieważ nie prowadzi ona już działalności gospodarczej.
Z kolei wystąpienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Zauważono, że strona cierpi na pewne problemy zdrowotne oraz, że załączyła do akt sprawy dokumentację medyczną, która potwierdza powoływane problemy zdrowotne, niemniej strona nie przedłożył dowodów potwierdzających trwałą i całkowitą niezdolność do pracy. Organ zauważył, iż od 26 kwietnia 2021 r. skarżący jest aktywny zawodowo - pracuje na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Dlatego przesłanka nie zachodzi.
Organ wyjaśnił, iż analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, itp.). Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały. Organ podkreślił, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Według ustaleń organu od 26 kwietnia 2021 r. wnioskodawca jest zgłoszony do ubezpieczeń w ZUS jako pracownik, w pełnym wymiarze czasu pracy ze średniomiesięcznym wynagrodzeniem z 3 miesięcy w wysokości 2.938,51 zł netto miesięcznie. Strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, która uzyskuje średnie wynagrodzenie z 3 ostatnich miesięcy w wysokości 4.825,93 zł netto miesięcznie. Organ przypomniał, iż przepisy prawa rodzinnego nakładają na małżonków i członków najbliższej rodziny obowiązki w zakresie wzajemnego udzielania pomocy i wsparcia finansowego.
Zakład wyjaśnił, że wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa i trudnej sytuacji materialnej jest kwota określająca minimum socjalne. Na tej podstawie można stwierdzić, że budżet gospodarstwa domowego wnioskodawcy jest o 5.202,37 zł wyższy niż poziom minimum socjalnego określony w grudniu 2022 r. na podstawie danych GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na kwotę 2.562,07 zł w III kwartale 2022 r. dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego. Sytuacja finansowa wnioskodawcy nie wskazuje więc na stan ubóstwa i konieczność sięgania po pomoc z opieki społecznej, która dedykowana jest tylko osobom w bardzo trudnej, zagrażającej egzystencji sytuacji materialnej.
Odnosząc się do zobowiązań finansowych w bankach, instytucjach, alimentacyjnych oraz innych w łącznej miesięcznej racie w wysokości 1.759,00 zł, organ dostrzegł, iż skarżący reguluje je w formie dobrowolnych wpłat w układzie ratalnym. Zatem dysponuje środkami finansowymi na ten cel. Fakt posiadania zobowiązań wobec innych niż ZUS wierzycieli nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Organ wyjaśnił, iż przyznanie takiej ulgi doprowadziłoby do naruszenia interesu publicznego, ponieważ skutkiem umorzenia byłoby zwolnienie spod egzekucji osiąganych dochodów oraz posiadanego majątku na rzecz zobowiązań cywilnoprawnych, które nie korzystają z pierwszeństwa przed należnościami publicznoprawnymi.
Organ wyjaśnił, iż umorzenie należności może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym a w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, że takie okoliczności zachodzą. Dochody z tytułu pracy, brak przeciwskazań zdrowotnych do kontynowania aktywności zarobkowej oraz dochody gospodarstwa domowego przekraczające poziom minimum socjalnego nie pozwalają organowi na wydanie decyzji o umorzeniu należności.
Końcowo organ, podniósł, że zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwala na wydanie korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia.
W skardze z 12 kwietnia 2023 r. S.R. powyższej decyzję ZUS zarzucił:
1. naruszenie art. 28 u.s.u.s., poprzez błędne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek podczas, gdy strona spełnia przesłanki do umorzenia.
2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonanie oceny nie w oparciu o całokształt materiału dowodowego.
W konsekwencji, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje :
Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej "p.p.s.a" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiot tak rozumianej kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 3 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 12 stycznia 2023 r., odmawiająca S.R. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 234.080,17 zł.
Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w u.s.u.s. ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16). Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi poza tym, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.
Ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia rozpocząć należy od rozważenia kwestii przedawnienia należności z tytułu składek. W orzecznictwie wskazuje się, że wniosek strony o umorzenie zaległości nie rozstrzyga ani o istnieniu zaległości, ani o ich wysokości – organ powinien samodzielnie zweryfikować w toku postępowania w przedmiocie umorzenia, czy zaległości w należnych wpłatach w ogóle istnieją. Jeżeli w jakiejś części zaległości nie istnieją – zostały zapłacone, nie powstały lub uległy przedawnieniu – postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki: NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07, WSA w Gliwicach z 15 lipca 2009 r., III SA/Gl 442/09; WSA w Krakowie z 28 maja 2014 r., I SA/Kr 129/14; WSA w Gliwicach z 12 listopada 2014 r., I SA/Gl 485/14, NSA z 14 stycznia 2021 r. I GSK 1569/20; 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zatem obowiązkiem organu w sprawie dotyczącej umorzenia należności składkowych było wykazanie, że niezapłacone przez stronę postępowania składki objęte decyzją nie uległy przedawnieniu. W ocenie sądu z obowiązku tego organ nie wywiązał się prawidłowo. W tym miejscu wskazać należy, że najstarsze składki których dotyczy kontrolowana decyzja stanowią zaległości za 2000 rok.
Kwestia przedawnienia należności na ubezpieczenia społeczne za lata 2000-2002 uregulowana była w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Z pierwotnego brzmienia tego przepisu, w stanie prawnym obowiązującym w latach 2000-2002 (tj. w czasie powstania najstarszych należności z tytułu składek objętych wnioskiem strony) wynikało, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przepis ten był następnie parokrotnie nowelizowany. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie 1 stycznia 2003 r. Ustawa ta nie zawierała przepisów przejściowych więc zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej należności z tytułu składek nieprzedawnionych przed 1 stycznia 2003 r. podlegały 10-letniemu terminowi przedawnienia. Od 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Na bieg terminu przedawnienia mają wpływ okoliczności, szczegółowo wskazane w art. 24 ust. 5 i nast. u.s.u.s. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki powodującej takie zawieszenie termin nie biegnie, a zaczyna biec w dalszym ciągu dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia, wskazanej w danym przepisie. Do wygaśnięcia należności dochodzi wówczas, gdy przed upływem terminu przedawnienia nie nastąpiła żadna przyczyna zawieszenia jego biegu (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3443/21).
Zauważyć więc należy, odnośnie zaległości składkowych objętych wnioskiem skarżącego, że jeśli nie doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia, to najstarsze należności z tytułu składek za styczeń 2000 roku, jako nieuregulowane w terminie stały się wymagalne od 16 lutego 2000 r i mogły być przedawnione już 16 lutego 2010 r, a zaskarżona decyzja datowana jest na 3 marca 2023 roku.
Rozważając kwestię braku przedawnienia zaległości składkowych organ w swojej decyzji wskazuje na zawieszenie biegu terminów przedawnienia. Przy czym powołując się na wskazaną okoliczność organ nie dokonał szczegółowej analizy dotyczącej jej regulacji prawnej w kontekście występującego w sprawie stanu faktycznego w celu wykazania istnienia kwoty zaległości składkowych skarżącego, których umorzenia odmawia, czym naruszył art.11 i art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji organu z 12 stycznia 2023 r. zostały jedynie wymienione czynności, które w ocenie organu doprowadziły do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wśród których wskazane zostało: doręczenie upomnień dotyczących zaległości za poszczególne wskazane w decyzji okresy składkowe, doręczenie tytułów wykonawczych dotyczących tych samych składek, a także prowadzenie postępowania abolicyjnego oraz wydanie decyzji o wysokości zadłużenia.
Wobec powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r do 1 stycznia 2022 r) bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 15 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. Nr 1551) – dalej "ustawa abolicyjna", bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13 tj. decyzji o umorzeniu bądź odmowie umorzenia należności. Z kolei w myśl dodanego od 20 lipca 2011 r. art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.
W tym miejscy należy wskazać, że decyzje w sprawie wysokości zadłużenia, na które powołuje się organ dotyczyły składek za okresy nie objęte aktualnym wnioskiem strony, wobec powyższego pozostają one bez wpływu na przedawnienie zaległości objętych kontrolowaną decyzją. Z akt sprawy w sposób bezsporny wynika także, że skarżący skorzystał z możliwości wskazanej w art. 1 ust 15 ustawy abolicyjnej i 13 stycznia 2015 r., złożył wniosek o umorzenie należności. Z tym, że ustawa abolicyjna dotyczyła wyłącznie zaległości za okres od 1 stycznia 1999 r do 28 lutego 2009 r. W tych warunkach bieg terminu przedawnienia jedynie tych należności uległ zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji negatywnej w tym przedmiocie tj. do 22 listopada 2016 r.
Za nieprawidłowe uznać także należy stanowisko ZUS zgodnie z którym czynnością, która spowodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia było doręczenie stronie upomnienia. Stanowisko to nie zostało co prawda expressis verbis wyrażone w kontrolowanych decyzjach jednak w decyzji z 12 stycznia 2023 r. organ wskazał na tę czynność jako uzasadniającą zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., nie stanowi pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (por. wyroki NSA z 21 października 2022 r. sygn. akt I GSK 3297/18 LEX nr 3607311, oraz z 9 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 1210/21 LEX nr 3338333). Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią, zaś postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem tego przepisu jest dobrowolne wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, a doręczenie upomnienia ma jedynie charakter informacyjny przypominający o powinności spełnienia obowiązku, nie stanowi stricte działania egzekucyjnego. Doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym, przed jego wszczęciem. Natomiast wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych.
W tej sytuacji uznać należało, że kwestia przedawnienia spornych należności z tytułu składek nie została przez organ należycie wyjaśniona, bowiem kwestia ta wymaga nie tylko załączenia do akt sprawy dokumentacji obrazującej przebieg postępowania egzekucyjnego oraz innych postępowań mających wpływ na bieg terminu przedawnienia, lecz również jej dogłębnej analizy, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem podnoszonych przez sąd okoliczności. W kontrolowanej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nienależyte uzasadnienie decyzji, w tym brak wyczerpującego wyjaśnienia jej podstawy prawnej i faktycznej, jest dowodem na nieprawidłowy proces stosowania prawa, poprzedzający samo wydanie decyzji i stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
W konsekwencji braku jednoznacznego ustalenia wysokości obciążających stronę zaległości z tytułu składek za przedwczesną uznać należy kontrolę prawidłowości zastosowania przez organ uznania administracyjnego w ramach orzekania o odmowie umorzenia zaległych składek. Warunkiem bowiem prawidłowego rozstrzygnięcia nawet wydawanego w ramach uznania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie kwoty zaległości obciążających wnioskującego o ulgę w ich spłacie.
W prowadzonym ponownie postępowaniu ZUS w pierwszym rzędzie, za okres objęty wnioskiem skarżącego o umorzenie, ustali w jakiej wysokości i za jaki czas zaległości składkowe po stronie skarżącego istnieją. W tym zakresie wymagane jest, aby organ przedstawił w tej mierze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosowną analizę odwołującą się do załączonej do akt administracyjnych dotyczącej jej dokumentacji. Następnie tak ustaloną wysokość zaległości skonfrontuje z aktualną sytuacją wnioskodawcy oceniając istnienie lub brak wystąpienia przesłanek do jej umorzenia.
Reasumując wskazać należy, że kontrolowane decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszają art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 stycznia 2023 r.
d.j.