II GSK 512/13

II GSK 512/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /przewodniczący/
Joanna Kabat-Rembelska
Joanna Zabłocka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 650/12 - Wyrok WSA w Kielcach z 2012-12-13
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 39, art. 55 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 650/12 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 650/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia:
Wnioskiem z dnia 16 maja 2011r. A. W. wystąpiła o przyznanie na rok 2011 jednolitej płatności obszarowej (JPO) do dwudziestu trzech działek rolnych głównych oznaczonych we wniosku literami od A do Z, o łącznej powierzchni 57,79 ha. Do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) A. W. zgłosiła powierzchnię 3,56 ha.
Przeprowadzona w dniu 8 sierpnia 2011r. przez organ I instancji - Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. kontrola krzyżowa wykazała, że działki ewidencyjnych o nr 76, 185/3, 248, 64, 42/2, 91, 6, 74/2, 82, 96, 25/2, 41, 66/2, 48/2, 26, 15, 17, 3 i 4 położone w gminie S. zostały zadeklarowane przez dwóch różnych producentów rolnych. W tym samym dniu wystawiono skierowane do A. W. wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie powierzchni deklarowanej przez wszystkich rolników ubiegających się o płatności na ww. działki oraz skontaktowano się z producentką rolną telefonicznie – celem wezwania do osobistego stawiennictwa.
W dniu 9 sierpnia 2011r. A. W. stawiła się w Biurze Powiatowym ARiMR w J., gdzie doręczono jej wezwanie do złożenia wyjaśnień i poinformowano o stwierdzonych nieprawidłowościach. Następnie strona przedstawiła dokumenty dotyczące posiadania spornych działek ewidencyjnych i złożyła na urzędowym formularzu oświadczenie "w odpowiedzi na wezwanie", że nie jest ich użytkownikiem, jak również formularz korekty wniosku wraz z załączonymi dokumentami.
W dniu 9 sierpnia 2011r. wnioskodawczyni nadała w Urzędzie Pocztowym w O. pismo do Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w J. informujące o wycofaniu się przez nią z wnioskowania o płatności dla spornych działek – ponieważ nie może ich użytkować.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. odmówił przyznania A. W. jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2011 oraz nałożył sankcję z tytułu jednolitej płatności obszarowej w kwocie 37.731,27 zł.
W podstawie prawnej powołano art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 58 oraz art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L nr 316 z 2009 str. 65 ze zm., dalej rozporządzenie Komisji (WE) 1122/2009),
W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia A. W. wskazała, że wniosek o przyznanie jednolitej płatności skorygowała w dniu 9 sierpnia 2011r., ale dobrowolnie, z własnej inicjatywy, przed doręczeniem jej wezwania. Natomiast postępowanie prowadzone w tym zakresie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. narusza, zdaniem strony, art. 8 i 9 k.p.a.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podkreślając w uzasadnieniu, że producentka nie poinformowała Agencji o nieprawidłowościach we wniosku z własnej inicjatywy przed dniem powiadomienia jej przez organ I instancji, iż złożony wniosek jest nieprawidłowy - w związku czym prawidłowo rozstrzygnięto o odmowie przyznania żądanych płatności i nałożono stosowne sankcje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. A. W. zarzuciła decyzji organu odwoławczego błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, wyrażający się w przyjęciu, że skarżąca w dniu 9 sierpnia 2011r. najpierw odebrała wezwanie do złożenia wyjaśnień, a następnie dokonała korekty wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oraz naruszenie przepisów art.78§2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych i art.8 i 9 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji publicznej udziela stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania tylko i wyłącznie na ich żądanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wymienionym na wstępie wyrokiem, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a) oddalił skargę.
WSA stwierdził, że przedmiotem sporu w rozpoznanej sprawie jest zagadnienie, czy w zaistniałym na jej gruncie stanie faktycznym zmiana wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych nastąpiła po poinformowaniu rolnika o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku.
Sąd I instancji wskazał na treść art. 25 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie (ust. 1) – z zastrzeżeniem, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 2).
WSA wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczynane jest wyłącznie na wniosek rolnika - art. 18 ust. 1ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 ze zm., zwanej dalej ustawą) i to na nim spoczywa ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy). Rolą organu rozpatrującego wniosek nie jest aktywne poszukiwanie dowodów, co nie oznacza jednak jego bierności, skoro zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz w innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Równocześnie organ udziela niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych bądź prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron, wyłącznie na ich żądanie; na żądanie stron zapewnia im także czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy). Sąd stwierdził, że ustalenia organów obu instancji dokonane zostały w zgodzie z cyt. powyżej art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy i nie można im skutecznie postawić zarzutu dowolności. Stwierdził również, że w stanie faktycznym sprawy brak jest dowodu, potwierdzającego zwrócenie się przez skarżącą do organu o udzielenie stosownego pouczenia, związanego z brakiem użytkowania przez nią pierwotnie zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek – w związku z czym, z uwagi na art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, brak było po stronie organu obowiązku udzielenia stosownej informacji w tym zakresie.
Wskazał, że dla przyznania A. W. płatności bezpośrednich istotne było ustalenie, kto był w 2011r. posiadaczem spornych działek ewid. o nr 76, 185/3, 248, 64, 42/2, 91, 6, 74/2, 82, 96, 25/2, 41, 66/2, 48/2, 26, 15, 17, 3 i 4, położonych w gminie S. – co do których przeprowadzona przez organ I instancji kontrola krzyżowa wykazała, że zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy przez dwóch różnych producentów rolnych. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m. in. posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha.
Przywołał treść art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. i stwierdził, że zastosowanie sankcji wskazanych w art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nastąpiło w konsekwencji uznania przez ARiMR, że do jednolitej płatności obszarowej nie kwalifikuje się powierzchnia gruntów 53,10 ha położona na wymienionych działkach ewidencyjnych w gminie S. – podczas gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przez A. W. wynosiła 57,79 ha. W rezultacie powyższych ustaleń odmówiono skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożono sankcję w kwocie 37.731,27 zł stanowiącą iloczyn ww. powierzchni 53,10 ha i stawki płatności JPO na 1 ha gruntu za rok 2011 - 710,57 zł (§ 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2011r. – Dz. U. nr 238, poz. 1421). Mając na uwadze art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz odmowę przyznania jednolitej płatności obszarowej w konsekwencji odmówiono skarżącej również przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy praw podstawowych (UPO). Jak wynika bowiem z treści tego przepisu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.
WSA stwierdził, że treść powyższych ustaleń została zdeterminowana przez stwierdzenie organów obu instancji, że wycofanie wniosku skarżącej w zakresie zakwestionowanych działek nastąpiło już po powiadomieniu przez ARiMR o nieprawidłowościach we wniosku (art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009), czemu skarżąca zaprzecza.
Stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że po wygenerowaniu z systemu informatycznego wezwania, pracownik organu I instancji skontaktował się telefonicznie ze skarżącą – w celu jej niezwłocznego stawiennictwa (dowód – notatka służbowa). W wezwaniu tym wskazano m.in., że powierzchnia deklarowana przez wszystkich rolników ubiegających się o płatności na ww. działki jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru występującego na ww. działkach ewidencyjnych położonych w S.
W dniu 9 sierpnia 2011r. A. W. stawiła się w Biurze Powiatowym ARiMR w J. i wówczas doręczono jej opisane powyżej wezwanie. W rezultacie należało uznać, że nastąpiło poinformowanie rolnika o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku o przyznanie płatności – jako że z treści tego pisma, mówiącego w cyt. zakresie o "wszystkich rolnikach", niewątpliwie można wysnuć wniosek, że ww. działki do płatności zgłosił oprócz skarżącej jeszcze inny (inni) producent rolny. Dodatkowo pracownik ARiMR poinformował stronę o określonych nieścisłościach jej wniosku. Dopiero po dokonaniu tych czynności A. W. przedstawiła dokumenty dotyczące posiadania spornych działek ewidencyjnych (kopie umowy dzierżawy gruntów z dnia 30 grudnia 2010r. pomiędzy W. W. a B. S., pisma B. S. do Biura Powiatowego ARiMR w S. i dwa pisma B. S. do K. D.) i złożyła na urzędowym formularzu oświadczenie "w odpowiedzi na wezwanie", że nie użytkuje spornych działek. Ponadto A. W. złożyła formularz korekty wniosku. Sąd podkreślił, że odbiór wezwania, jak również złożone formularze zostały opatrzone własnoręcznym podpisem skarżącej. To samo dotyczy zawartego we wniosku o przyznanie płatności z dnia 16 maja 2011r. oświadczenia strony o tym, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności (sekcja IX i X formularza wniosku).
WSA stwierdził, że brak było podstaw by uznać, jak chce tego skarżąca, że z własnej inicjatywy – jeszcze przed powzięciem od organu wiedzy na temat nieprawidłowości we wniosku o przyznanie pomocy – wycofała z pierwotnego wniosku o przyznanie płatności działki, których w rzeczywistości nie użytkuje.
Tym samym – z uwagi na cyt. art. 25 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 – nie mogła odnieść zakładanego przez stronę korzystnego skutku podjęta w dniu 9 sierpnia 2011r. (data nadania przesyłki w Urzędzie Pocztowym w O.) próba wycofania się przez nią z wnioskowania o płatności dla spornych działek. Analiza notatki służbowej z dnia 9 sierpnia 2011r. oraz pisemnych wyjaśnień obsługującego stronę pracownika z dnia 29 maja 2012r. prowadzi bowiem, w ocenie Sądu I instancji, do wniosku, że skarżąca nie wysyłała takiego pisma przed datą spotkania w Biurze Powiatowym ARiMR – zwłaszcza że nie wspominała o tym podczas tego spotkania. Sąd stwierdził również, że nielogiczne byłoby uznanie, że strona zadałaby sobie trud udania się do Urzędu Pocztowego celem wysłania przedmiotowego pisma – w sytuacji, gdy tego samego dnia miała zaplanowane spotkanie w ARiMR (związane z uprzednim telefonicznym wezwaniem do osobistego stawiennictwa). WSA stwierdził ponadto, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego twierdzenia A. W. dotyczące wycofania spornych działek przed poinformowaniem przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach należy ocenić jako działania mające na celu uchronienie jej przed negatywnymi skutkami finansowymi niekorzystnej decyzji – w związku z czym nie zasługują one na uwzględnienie.
Mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko ARiMR co do spóźnionego wycofania przez producentkę rolną zakwestionowanych działek z wniosku skarżącej – jak również prawidłowość zastosowania – w oparciu o tak ustalony stan faktyczny – przepisów prawa materialnego, przesądzających o konieczności odmowy przyznania A. W. płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2011 oraz nałożeniu sankcji w kwocie 37.731,27 zł.
A. W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
a/ przepisu art. 55 §1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.98.1071 ze zm.), poprzez uznanie, iż wezwanie telefoniczne skarżącej do stawienia się w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J., było właściwym sposobem wezwania w okolicznościach niniejszej sprawy;
b/ przepisu art. 39 k.p.a., poprzez uznanie, że pracownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J.e w sposób prawidłowy poinformował skarżącą o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym przez Nią wniosku o przyznanie płatności;
c/ przepisu art. 160 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270- t.j.) poprzez brak należytego wyjaśnienia istniejących w niniejszej sprawie wątpliwości.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że w myśl art. 55 k.p.a. wezwania można dokonać telefonicznie tylko w sprawach niecierpiących zwłoki tj. takich, których szybkie załatwienie jest konieczne ze względu na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze lub społeczne lub kiedy wymaga tego wyjątkowo ważny interes strony, co w rozpoznanej sprawie nie miało miejsca. Zarzuciła również, że w sprawie nie została należycie wyjaśniona kwestia zawiadomienia skarżącej przez telefon, brak jest bowiem wystarczających dowodów do przyjęcia, że sytuacja taka miała miejsce.
Uzasadniając naruszenie art.39 k.p.a. skarżąca podniosła, że zasadą jest doręczanie pism przez pocztę, a w rozpoznanej sprawie wezwanie nie zostało doręczone za pośrednictwem poczty, a nie zachodziły przesłanki do doręczenia wezwania przez pracowników. Zarzuciła również, że wygenerowanie wezwania z systemu nie oznacza jego doręczenia, lecz wiąże się z zamiarem wysłania, do którego w sprawie nie doszło. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniosła, że adresat pisma nie może ponosić żadnych negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu , a wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być interpretowane na korzyść strony.
Podniosła, że ustalając stan faktyczny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że brak jest podstaw by uznać, że skarżąca z własnej inicjatywy - jeszcze przed powzięciem od organu wiedzy na temat nieprawidłowości we wniosku o przyznanie pomocy - wycofała z pierwotnego wniosku o przyznanie płatności działki, których w rzeczywistości nie użytkuje. Nie wskazał natomiast jakie podstawy uzasadniają przyjęcie, że było inaczej, skoro pracownik wręczający wezwanie skarżącej nie pamięta okoliczności tej sytuacji.
Zarzuciła, że uwzględniając niezgodność z prawem telefonicznego zawiadomienia skarżącej, a tym samym bezzasadność powoływania się na notatkę urzędową brak jest jakichkolwiek podstaw do przyznania, że skarżąca najpierw została poinformowana przez urzędnika o nieprawidłowościach. Skarżąca bowiem przyszła do ARiMR w celu uzyskania informacji, a urzędnik nie udzielił jej takowej informacji, ale także celowo wprowadził ją w błąd przedkładając jej do podpisu wezwanie już po złożeniu przez nią wyjaśnień. Skoro skarżąca dobrowolnie przyszła i dokonała korekty wniosku, wezwanie do wykonania tej czynności stało się oczywiście zbędne.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art.106§3 p.p.s.a. podniosła, że w sprawie istnieje wiele niewyjaśnionych okoliczności. Podstawową wątpliwość budzi przede wszystkim wiarygodność notatki służbowej potwierdzającej telefoniczne wezwanie skarżącej, którą to okoliczność można było wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości poprzez zobowiązanie organu do dostarczenia bilingów telefonicznych. Jednakże Sąd pomimo możliwości należytego wyjaśnienia tej spornej kwestii nie wykazał się żadną inicjatywą w celu zgodnego z prawem wyjaśnienia sprawy, co w ocenie skarżącej, nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 55§1 i 2 k.p.a., art.39 k.p.a. oraz art. 106§3 p.p.s.a. (Wskazanie w skardze kasacyjnej na art.160 p.p.s.a. , a nie 106 p.p.s.a. NSA traktuje jako oczywistą omyłkę pisarską.).
Formułując zarzut naruszenia ww. przepisów, wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które w jego ocenie sąd naruszył. Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisów z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.
Przedmiotem sporu w rozpoznanej sprawie, co trafnie wskazał Sąd I instancji, jest zagadnienie, czy zmiana wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych nastąpiła po poinformowaniu skarżącej o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym przez nią wniosku, czy też przed poinformowaniem jej przez ARiMR o tym fakcie. Fakt wystąpienia nieprawidłowości, tj. zadeklarowania przez skarżącą we wniosku o płatności części działek, które w tym okresie były użytkowane przez innego rolnika, jest w sprawie niesporny.
Złożenie wniosku, w którym powierzchnia deklarowana jest mniejsza niż powierzchnia stwierdzona uprawniająca do otrzymania płatności powoduje, że zastosowanie znajduje przepis art.58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i określone w nim konsekwencje, aż do domowy przyznania płatności i nałożenia sankcji.
Rozstrzygnięcie czy zmiana wniosku została wykonana przez skarżącą po poinformowaniu jej przez ARiMR o błędach wniosku czy też przed uzyskaniem tej informacji ma decydujące znaczenie w sprawie przyznania stronie płatności i nałożenia sankcji, ponieważ w myśl art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie (ust. 1) – z zastrzeżeniem, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 2).
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane zarzuty, które pozwalałyby na zakwestionowanie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji. Dlatego za obowiązujący należy przyjąć stan faktyczny wynikający z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że dnia 8 sierpnia 2011 r. wystawione zostało przez ARiMR skierowane do A. W. wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie powierzchni deklarowanych przez wszystkich rolników ubiegających o płatności na wskazane w wezwaniu działki. Po wygenerowaniu wezwania z systemu pracownik Biura Powiatowego ARiMR skontaktował się telefonicznie ze skarżącą. Dnia 9 sierpnia 2011 r. skarżąca stawiła się w Biurze Powiatowym ARiMR w J., gdzie wręczono jej ww. wezwanie, w efekcie czego została poinformowana o nieprawidłowościach stwierdzonych w jej wniosku. Dodatkowo pracownik Agencji poinformował stronę o nieścisłościach w jej wniosku. Dopiero po dokonaniu tych czynności strona przedstawiła dokumenty dotyczące posiadania spornych działek i złożyła na urzędowym formularzu oświadczenie "w odpowiedzi na wezwanie", że nie użytkuje spornych działek. Złożyła również formularz korekty wniosku.
Wobec zawartego w skardze kasacyjnej stwierdzenia, że pracownik ARiMR celowo wprowadził skarżącą w błąd przedkładając do podpisu wezwanie już po złożeniu przez nią wyjaśnień, należy podkreślić, a fakt ten wynika również z akt administracyjnych sprawy, że skarżąca własnoręcznie napisała na formularzu, że składa oświadczenie " w odpowiedzi na wezwanie", co wyklucza możliwość otrzymania wezwania dopiero po złożeniu ww. oświadczenia. Sąd I instancji uznał również, że pismo strony z dnia 9 sierpnia 2011 r. stanowiące próbę wycofania części działek z wniosku zostało przez stronę nadane na poczcie po spotkaniu w ARiMR.
Ustaleń powyższych Sąd I instancji dokonał między innymi na podstawie notatki służbowej z dnia 9 sierpnia 2011 r. i pisemnych wyjaśnień pracownika obsługującego stronę, a nie jak twierdzi skarżąca, z na podstawie wyjaśnień M. P. kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J., który pisemnie wyjaśnił, że nie jest w stanie przypomnieć sobie przebiegu swojego spotkania ze skarżącą.
Nie można również pominąć okoliczności, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wydruk strony korespondencji elektronicznej z dnia 29.05.2012 r., z którego wynika, że dnia 8 sierpnia 2011 r. o godz.10,50 telefonowano w Biura Powiatowego ARiMR w J. na numer komórki skarżącej wskazany we wniosku o płatności.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art.55§1 i §2 k.p.a., przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, z podaniem danych wymienionych w art. 54 § 1 oraz imienia, nazwiska i stanowiska służbowego pracownika organu wzywającego (§1). Wezwanie dokonane w sposób określony w § 1 powoduje skutki prawne tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim terminie (§2). Zauważyć należy, że przy uzasadnianiu tego zarzuty skarżąca kasacyjnie wykazuje pewną niekonsekwencję. A mianowicie wskazuje, że telefoniczne wezwanie skarżącej było niezgodne z prawem, równocześnie " Skarżąca stanowczo i kategorycznie kwestionuje jakoby ktokolwiek z biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kontaktował się z nią telefonicznie w dniu 8 sierpnia 2011 r."
Ponieważ z niezakwestionowanego skutecznie stanu faktycznego sprawy wynika, że ze skarżącą kontaktowano się telefonicznie z Biura ARiMR dnia 8 sierpnia 2011 r., NSA zobowiązany jest dokonać oceny prawidłowości tego wezwania i jego ewentualnego wpływu na wynik postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do art.174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA stwierdza, że w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy nie było podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiła sytuacja niecierpiąca zwłoki, uzasadniająca zastosowanie wezwania telefonicznego. Podkreślić jednak należy, że przyczyną uznania, że skarżąca najpierw została powiadomiona przez ARiMR o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym wniosku o płatności, a dopiero później złożyła korektę wniosku wycofując sporne działki, nie był fakt telefonicznego wezwania do stawienia się w Agencji, ale fakt wręczenia jej pisemnego wezwania do złożenia wyjaśnień co do błędów wykrytych we wniosku a dotyczących konkretnych działek, co miało miejsce przed złożeniem przez skarżącą wyjaśnień i korekty wniosku.
Zaprezentowane w skardze kasacyjnej rozważania, iż korzystniejsze dla skarżącej byłoby niestawienie się w Biurze ARiMR i nieprzyjęcie wręczonego jej wezwania, są bezprzedmiotowe w sytuacji gdy skarżąca następnego dnia po telefonie z Agencji stawiła się w Biurze ARiMR i wezwanie odebrała.
Wobec powyższego należało uznać, że naruszenie przepisu art.55§1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, a więc zarzut naruszenia tego przepisu jest nieskuteczny.
Naruszenia przepisu art.39 k.p.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w doręczeniu jej wezwania z dnia 8 sierpnia 2011 r. przez pracownika ARiMR, a nie za pośrednictwem poczty. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Przepis art.39 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do 1.01.2013 r.) stanowił, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepis art.39 k.p.a. nie ustanawia wiążącej organ administracji kolejności doręczania pism. Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, iż zasadą jest doręczanie pism przez pocztę. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela przywołanego w skardze kasacyjnej stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn.akt I SA 2435/2000, iż "doręczanie pism przez pracowników organu albo inne upoważnione osoby lub organy powinno być ograniczone do przypadków szczególnie uzasadnionych", gdyż nie znajduje ono uzasadnienia w brzmieniu cytowanego przepisu.
Sąd podziela natomiast poglądy wyrażone w pozostałych przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach sądów administracyjnych, np., że: "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść."( wyrok NSA sygn. akt II GSK 1761/11); "w sytuacji, gdy data doręczenia decyzji może budzić wątpliwości należy uznać datę korzystniejsza dla strony postępowania" (Wyrok WSA w Warszawie, sygn.akt VII SA/Wa 1655/06).
W rozpoznanej sprawie nie mają one jednak zastosowania, bowiem doręczenie stronie postępowania wezwania w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR przez pracownika ARiMR NSA uznał za prawidłowe i spełniające wymagania z art.39 k.p.a. Dokonując doręczenia wezwania organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów ani zaniedbań. Nie budzi wątpliwości ani data doręczenia stronie wezwania, ani też, że zostało ono doręczone przed złożeniem przez skarżącą korekty wniosku.
Z wyżej wyłożonych przyczyn, zarzut naruszenia art.39 k.p.a. NSA uznał za nieuzasadniony.
Za nieuzasadniony NSA uznał również zarzut naruszenia art.106§3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających jest uprawnieniem a nie obowiązkiem Sądu. Skarżąca kasacyjnie podnosi, ze w sprawie istnieje wiele niewyjaśnionych okoliczności. Precyzuje jednak tylko jedną, a mianowicie wiarygodność notatki służbowej potwierdzającej telefoniczne wezwanie skarżącej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie miał wątpliwości w tym zakresie, nie miał więc podstaw do przeprowadzania dowodów uzupełniających. Podkreślić należy, że skarżąca ani w toku postępowania administracyjnego, ani w postępowaniu przed WSA nie żądała przedstawienia przez ARiMR bilingów telefonicznych, a na możliwość przeprowadzenia tego dowodu wskazał dopiero w skardze kasacyjnej.
Z wyżej wyłożonych przyczyn NSA na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.