II GSK 5091/16

II GSK 5091/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska
Jan Bała
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II GSK 835/13 - Postanowienie NSA z 2016-10-28
VI SAB/Wa 39/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-12-10
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art.149 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art.35, art.36, art.37 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SAB/Wa 39/12 w sprawie ze skargi S. S.A. w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie bezczynności organu w sprawie, stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia radiowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz S. S.A. w Warszawie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia radiowego zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji – pozwolenia radiowego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy; stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.
Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes UKE zawiadomił S. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "skarżąca") o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielającej spółce pozwolenia radiowego na używanie radiokomunikacyjnych urządzeń nadawczo - odbiorczych pracujących w stacjach bazowych szerokopasmowych cyfrowych systemów radiokomunikacyjnych standardu telekomunikacyjnego ETSI/LTE z uwagi na brak określenia w pozwoleniu rodzaju służby telekomunikacyjnej. Prezes UKE wskazał, iż istnieje potencjalna konieczność przeprowadzenia dla urządzenia nadawczo - odbiorczego "koordynacji międzynarodowej" oraz zwrócił się do S. S.A. w Warszawie o wyrażenie w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia, stanowiska w sprawie.
Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca wyraziła pogląd o braku podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne załatwienie niniejszej sprawy, tj. w terminie 7 dni od doręczenia wezwania.
Następnie, w dniu [...] sierpnia 2012 r. S. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa UKE w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że bezczynność Prezesa UKE trwa od dnia [...] czerwca 2011 r., tj. od daty przedstawienia swojego stanowiska przez skarżącą na wezwanie organu. Od tej pory brak jest jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż podjął czynność zmierzającą do wyjaśnienia sprawy, która polegała na wystosowaniu do PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. pisma z dnia [...] września 2012 r., w którym zawarte było żądanie przeanalizowania udzielonych skarżącej pozwoleń radiowych. Organ wyjaśnił, iż celem tej czynności jest zabezpieczenie w przyszłości niezakłóconej pracy urządzeń radiowych pracujących w paśmie częstotliwości 876 - 880 MHz, przeznaczonych dla systemu GSM-R, mając na uwadze fakt, że emisja sygnałów przez stacje bazowe sieci S. S.A. przy fizycznym zbliżeniu do stacji bazowych GSM - R może wpłynąć na pracę tego sytemu oraz spowodować zakłócenia urządzeń telekomunikacyjnych pracujących w sieciach GSM - R. Sprawa nie została dotychczas rozstrzygnięta z uwagi na okoliczność, że nie jest jeszcze znany termin uruchamiania na relewantnym obszarze systemu GSM - R.
W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. skarżąca wskazała, że Prezes UKE nie podjął żadnych czynności związanych z przeprowadzeniem koordynacji międzynarodowej zapowiadanej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności, a pismo z dnia [...] września 2012 r. było jedynie czynnością pozorującą działanie organu w sprawie. Zdaniem skarżącej wskazane przez organ okoliczności nie mają znaczenia w sprawie, gdyż obowiązkiem Prezesa UKE było poinformowanie strony o przyczynach zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Ponad to skarżąca stwierdziła, iż przedmiot postępowania nie ma nic wspólnego z systemem GSM - R, a PKP PLK nie jest stroną tego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zakwalifikowanie danej sprawy jako "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" względnie jako "sprawy szczególnie skomplikowanej" należy do organu prowadzącego postępowanie. Jeśli sprawa jest skomplikowana, to organ winien, zgodnie z treścią art. 36 k.p.a., wystosować do strony pismo zawiadamiające o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy informując jednocześnie o przyczynach zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest dzień wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielającej spółce pozwolenia radiowego to jest [...] czerwca 2012 r. W dniu [...] czerwca 2011 r., skarżąca wystosowała do organu pismo będące odpowiedzią na powyższe zawiadomienie, a następnie w dniu [...] sierpnia 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] sierpnia 2012 r. złożyła skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Z przedstawionych okoliczności, zdaniem Sądu I instancji wynika, że przez okres 15 miesięcy (od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r.) organ nie podjął żadnych działań w sprawie. Dopiero po wniesieniu skargi na jego bezczynność, pismem z dnia [...] września 2012 r. zwrócił się on do PKP Linie Kolejowe S.A. w celu przeanalizowania załączonych do pisma wnioskowanych lokalizacji i parametrów technicznych stacji bazowych pod kątem możliwości ich współistnienia z wdrażanym w Polsce systemem ERTMS/ ETCS i ERTMS/GSM - R na zarządzanych przez PKP PLK S.A. liniach kolejowych, na które otrzymał odpowiedź PKP PLK S.A. z dnia [...] września 2012 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że Prezes UKE naruszył w szczególności art. 12 k.p.a. stanowiący o zasadzie szybkości postępowania, a także art. 35 i 36 k.p.a. - nie podejmował bowiem żadnych działań mających na celu zakończenie postępowania oraz nie informował skarżącej o przyczynach wydłużenia terminu załatwienia sprawy.
Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia w określonym terminie sprawy oraz stwierdził, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od S. S.A. w Warszawie na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") poprzez:
a) sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku;
b) lakoniczność wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych oraz motywów wydania wyroku;
2. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia radiowego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.
3. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu w prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Pozwolenia radiowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S.A. w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II GSK 835/13, na zgodny wniosek stron Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie.
Postępowanie to, na wniosek Prezesa Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej zostało podjęte postanowieniem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 835/13.
W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r., S. S.A. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Naczelny sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując prawidłowość prowadzenia przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej - wszczętego przez ten organ z urzędu - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia radiowego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdził, że w postępowaniu tym organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność organu w prowadzeniu tego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Dokonując oceny zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., w punkcie wyjścia przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. - do nich bowiem odnieść należy się w pierwszej kolejności - które zmierzają do wykazania, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, Prezes Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej nie pozostawał w bezczynności we wszczętym z urzędu przez ten organ postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego pozwolenia radiowego, w związku z czym nie było również podstaw aby stwierdzić jej kwalifikowany charakter, nie są usprawiedliwione (por. pkt 2. oraz pkt 3. petitum skargi kasacyjnej).
Jakkolwiek faktem jest, że na gruncie obowiązującej regulacji prawnej (art. 37 § 1 k.p.a.; art. 3 § 2 i art. 149 p.p.s.a.) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "bezczynności organu", ani też "rażącego" charakteru tej bezczynności, co ma ten skutek, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu to każdorazowo sąd administracyjny jest zobowiązany ad casum ustalić istnienie okoliczności uzasadniających kwalifikowanie zwłoki organu w załatwieniu sprawy jako jego bezczynność oraz dokonać oceny tej bezczynności, a mianowicie czy miała ona charakter "zwykły", czy też "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa" i ocenę tę uzasadnić - o czym w kontekście argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych będzie jeszcze mowa - to jednak tezy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji o wadliwości zaskarżonego wyroku nie sposób budować w oparciu o argumenty przedstawione przez skarżący kasacyjnie organ.
Zwłaszcza gdy podkreślić, że wymienione pojęcia mają swoje ustalone znaczenie, zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie prawa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa podkreśla się, że przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 57/13). Prowadzi to do wniosku, że jak podkreślono już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. również W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).
Gdy chodzi natomiast o kwalifikowaną formę bezczynności organu administracji publicznej, o której mowa zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a., za uzasadnione uznać należy stanowisko, że o ocenie, iż w danej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa musi decydować okoliczność odnosząca się do czasu trwania postępowania (por. W. Chróścielewski, op. cit.). W tym też kontekście za nie bez znaczenia uznać należy i to, czy - jak podkreślił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 832/13 - organ podejmował czynności wymienione w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. Z przedstawionym podejściem koresponduje również pogląd, w świetle którego należałoby przyjąć, że ocena odnośnie do rażącego naruszenia prawa musi zakładać koniunkcję dwóch przesłanek, to jest naruszenie normatywnego wzorca działania organu oraz brak realizacji wartości prawem chronionych (por. Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995, nr 2, s. 5 i n.), co w sprawach ze skarg na bezczynność organu należałoby odpowiednio odnosić do oceny naruszenia określonego w art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. normatywnego wzorca działania organu aktualizującego obowiązek jego realizacji przez ten organ w sytuacjach opisanych w hipotezach przywołanych przepisów prawa (co w szczególności odnieść należy do art. 36 k.p.a.) w relacji do wynikającego z tego naruszenia stopnia naruszenia takiej wartości prawem chronionej, jaką jest chociażby zasada demokratycznego państwa prawnego, czy zasada zaufania do państwa i jego organów.
Afirmując przedstawione powyżej podejście do rekonstrukcji znaczenia wymienionych na wstępie pojęć (terminów), w sytuacji gdy jego refleks wyraźnie i jednoznacznie eksponował i akcentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdzić należy, że zarzuty kasacyjne zmierzające do zakwestionowania zgodności z prawem stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., nie są usprawiedliwione.
Nie podważając ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie - a mianowicie, że: 1) pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielającej spółce wymienionego pozwolenia radiowego; 2) adresowanym do organu pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie stanowiące jej odpowiedź na postanowienie o wszczęciu wymienionego postępowania; 3) w toku postępowania organ nie zawiadamiał strony w trybie określonym w art. 36 k.p.a. o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazywał innego terminu jej załatwienia; 4) w dniu [...] sierpnia 2012 r. spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym w dniu [...] sierpnia 2012 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego pozwolenia radiowego; 5) po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ ten pismem z dnia [...] września 2012 r. wystąpił do PKP Linie Kolejowe S.A. w celu przeanalizowania załączonych do pisma lokalizacji i parametrów technicznych stacji bazowych; 6) PKP PLK S.A. udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu pismem z dnia [...] września 2012 r.; 7) do dnia wydania wyroku w sprawie ze skargi spółki na bezczynność organu, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie zakończył wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia radiowego poprzez wydanie stosownej decyzji - skarżący kasacyjnie organ nie mógł skutecznie zakwestionować prawidłowości stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowił prawą podstawę kwalifikowania sumy wymienionych powyżej faktów, jako stanu bezczynności organu.
Prezentowana w uzasadnieniu omawianych zarzutów argumentacja nie jest w ogóle skuteczna. Upatrywanie braku bezczynności organu w tym, że w dacie wskazanej w wymienionym powyżej pkt 4) organ podjął czynności dowodowe i wyjaśniające we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2011 r., nie dość, że w żadnym razie nie dowodzi braku bezczynności organu w wymienionym postępowaniu, to wręcz bezczynność tę potwierdza. Zwłaszcza, gdy datę wystąpienia Prezesa Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej do PKP PL S.A. – [...] września 2012 r. - skonfrontować z datą wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie – [...] czerwca 2011 - oraz z tą niekwestionowaną w sprawie okolicznością, że we wszczętym z urzędu postępowaniu organ nie dość, że nie podejmował czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a., do podjęcia których był zobowiązany, to również nie podejmował żadnych innych działań procesowych w sprawie. Ponadto, omawiane zarzuty kasacyjnie nie podejmują żadnej merytorycznej polemiki z ustaleniami Sądu I instancji, z której miałoby między innymi wynikać, że ustalenia te charakteryzują się daleko idącymi deficytami, w zakresie odnoszącym się do niczym nieuzasadnionego pominięcia przez ten Sąd konkretnych okoliczności, faktów, zdarzeń, zjawisk, które gdyby zostały uwzględnione, to nakazywałyby przyjąć, że organ nie był bezczynny i podejmował wynikające z przepisów procesowych działania mające na celu usunięcie przeszkody (przeszkód) w wydaniu decyzji.
Wobec tego więc, że omawiane zarzuty kasacyjne nie podważyły prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, to nie ma podstaw, aby kwestionować ich zupełność i kompletność oraz, aby podważać prawidłowość ich oceny prawnej dokonywanej z punktu widzenia art. 149 § 1 p.p.s.a., z której wynika, że we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia radiowego organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta - wobec utrzymywania tego stanu przez blisko 15 miesięcy - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W tym też kontekście stwierdzić należy, że wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma podstaw, aby ustalony przez Sąd I instancji i przywołany powyżej stan rzeczy oceniać i kwalifikować, nie jako bezczynność organu, lecz jako przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia radiowego. Przedstawione powyżej fakty czynią tego rodzaju zabieg nieuzasadnionym. Z tego mianowicie powodu, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje afirmowany przez skład Sądu orzekający w sprawie pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, gdyż wyznaczają nowe terminy ich załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, op. cit.). Konfrontując - w relacji do przywołanego powyżej rozumienia pojęcia "bezczynności organu" - przedstawione podejście do rozumienia pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" z przyjętymi za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie faktami, nie ma żadnych podstaw, aby oceniać je inaczej niż uczynił to Sąd i instancji, a mianowicie jako bezczynność organu.
Niezależnie od powyższego, argumentację organu odwołującą się do wskazywanych w uzasadnieniu omawianych zarzutów judykatów sądowych uznać należy za niezasadną z następujących powodów. Podjęta na jej gruncie próba wykazania, że w rozpatrywanej sprawie - najogólniej rzecz ujmując - zasada szybkości postępowania musiała ustąpić przed zasadą prawdy obiektywnej nie może być uznana za skuteczną. Z tego mianowicie powodu, że poza eksponowaniem okoliczności w postaci wystąpienia do PKP PLK S.A., organ w ogóle nie wyjaśnił i nie wykazał na czym miałyby polegać i w czym konkretnie się wyrażać inne jeszcze czynności procesowe, które podejmował w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Deficyty tego rodzaju argumentacji, w tym również brak podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie, nie dają więc żadnych podstaw, aby twierdzić, że zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a są usprawiedliwione.
W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów nie sposób nie ustrzec się i tej refleksji, że wykazany przez Sąd i instancji zastój procesowy w sprawie i bezczynność organu (wręcz jego pasywność) determinowane były (mogły być determinowane) wątłymi podstawami wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia radiowego, co nie może również pozostawać bez wpływu na ocenę, że bezczynność ta miała kwalifikowany charakter.
W rekapitulacji podkreślić należy, że między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania i działania organu na podstawie i w granicach prawa nie ma kolizji, której istnienie sugeruje skarżący kasacyjnie organ - zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wymienione dyrektywy powinny być więc uwzględniane w równym stopniu, a realizacja jednej z nich nie może skutkować nieuzasadnionym uszczerbkiem dla drugiej. Zwłaszcza gdy podkreślić, że utrzymywanie strony postępowania administracyjnego przez długi czas w niepewności odnośnie jej sytuacji prawnej, w tym potencjalnej jej zmiany, z całą pewnością nie służy ochronie i gwarancji przysługujących jej konkretnych praw, z którymi - co należy podkreślić - skorelowane są przecież konkretne obowiązki organu administracji orzekającego o tych prawach. Z tego też punktu widzenia za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy stanowisko, że w sprawie, której spółka wystąpiła ze skargą na bezczynność organu - to jest w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia radiowego - nie obowiązują żadne terminy jej załatwienia. Wykładnia i stosowanie przepisów prawa nie może bowiem prowadzić do rezultatu, który byłby nie do pogodzenia z zasadą legalizmu, zasadą szybkości i efektywności postępowania, czy też z zasadą zaufania obywatela do państwa i jego organów, i który skutkowałby tym, że strona z udziałem której toczy się wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej jej praw i obowiązków, pozbawiona jest jakichkolwiek instrumentów dyscyplinowania organu służących ochronie jej praw. W żadnym zaś przypadku, nawet szczególny stopień złożoności sprawy, nie zwalnia organu administracji publicznej z realizowania obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Zwłaszcza, że przepis ten ma imperatywny charakter
Nie ma również podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej) pozbawiony jest jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw.
Stanowisko organu, ograniczając się do przedstawionych powyżej argumentów nie podejmuje bowiem żadnej merytorycznej polemiki z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenami, które według Naczelnego Sądu Administracyjnego mają ten istotny walor, że nie dość, że korespondują z przedstawionym powyżej podejściem do rozumienia pojęć (terminów) "bezczynności organu" oraz jej "rażącego" charakteru, to również formułowane są - przy uwzględnieniu koniecznego stopnia ich szczegółowości - w kontekście odnoszącym się do całokształtu działania organu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia radiowego. Ocenom tym, odwołującym się do konkretnych faktów obrazujących całokształt działań organu, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie przeciwstawił - poza wymienionymi powyżej - żadnych przekonujących i konkretnych argumentów, z których istotnie mogłoby wynikać, że stanowisko Sądu i instancji jest wadliwe, albowiem organ nie pozostawał w bezczynności. Przedstawiany przez organ w uzasadnieniu omawianego zarzutu argument o braku spójności i wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku uznać należy za oczywiście chybiony. Z tego mianowicie powodu, że skarżący kasacyjnie organ przy ograniczeniu się do ekspozycji daty wystąpienia do PKP PL S.A. – [...] września 2012 r. - pomija zupełnie datę, w której nastąpiło wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz nie kwestionuje tych ustaleń Sądu I instancji, z których wynika, że przez blisko 15 miesięcy nie podejmował on dosłownie żadnych czynności procesowych w sprawie. W tym też kontekście za nie bez znaczenia z punktu widzenia oceny o zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uznać należy i to, że z treści zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia radiowego wynika, że po upływie terminu do zajęcia przez spółkę stanowiska w sprawie - to jest po upływie 7 dni - wydana zostanie decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
-----------------------
14