II GSK 5089/16

II GSK 5089/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska
Jan Bała /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II GSK 699/13 - Postanowienie NSA z 2016-10-28
VI SAB/Wa 42/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-12-10
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 141 par. 4, art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 12, art. 35, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt VI SAB/Wa 42/12 w sprawie ze skargi S. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie bezczynności organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia radiowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz S. S.A. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 42/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia radiowego, zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji – pozwolenia radiowego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy; stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z [...] czerwca 2011 r. Prezes UKE zawiadomił S. S.A. w W. (dalej: "skarżąca") o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2011 r. udzielającej spółce pozwolenia radiowego na używanie nadawczo-odbiorczrgo sytemu LTE z uwagi na brak określenia w pozwoleniu rodzaju służby telekomunikacyjnej. Prezes UKE wskazał, ze istnieje potencjalna konieczność przeprowadzenia dla urządzenia nadawczo-odbiorczego "koordynacji międzynarodowej" oraz zwrócił się do S. S.A. w W. o wyrażenie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia.
Pismem z [...] czerwca 2011 r. skarżąca wyraziła pogląd o braku podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2011 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne załatwienie niniejszej sprawy, w tym w pierwszej kolejności wskazanie nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy.
Następnie, w dniu [...] sierpnia 2012 r. S. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa UKE. Stwierdziła, że bezczynność Prezesa UKE trwa od [...] czerwca 2011 r., tj. od daty przedstawienia swojego stanowiska przez skarżącą na wezwanie organu. Od tej pory brak jest jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji stwierdził, że z okoliczności sprawy wynika, że w okresie od [...] czerwca 2011 r. , tj. od daty wszczęcia postępowania do [...] stycznia 2012 r. (czyli przez okres 15 miesięcy) organ nie podjął żadnych działań w sprawie. Dopiero po wniesieniu skargi na jego bezczynność, pismem z [...] września 2012 r. zwrócił się do PKP Linie Kolejowe S.A. w celu przeanalizowania załączonych do pisma wnioskowanych lokalizacji i parametrów technicznych stacji bazowych pod kątem możliwości ich współistnienia z wdrażanym w Polsce systemem ERTMS/ ETCS i ERTMS/GSM-R na zarządzanych przez PKP PLK S.A. liniach kolejowych, na które otrzymał odpowiedź PKP PLK S.A. [...] września 2012 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że Prezes UKE naruszył w szczególności art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U> z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) stanowiący o zasadzie szybkości postępowania, a także art. 35 i 36 k.p.a., co oznacza, że pozostawał w bezczynności, bowiem nie podejmował żadnych działań mających na celu zakończenie postępowania oraz nie informował skarżącej o przyczynach wydłużenia terminu załatwienia sprawy.
Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia w określonym terminie sprawy oraz stwierdził, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od S. S.A. w W. na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku;
b) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia radiowego z [...] stycznia 2011 r. i uwzględnienie skargi spółki;
c) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu w prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Pozwolenia radiowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S.A. w W. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Postanowieniem z 25 września 2013 r., sygn. akt II GSK 699/13, na zgodny wniosek stron Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie.
Postępowanie to, na wniosek Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zostało podjęte postanowieniem z 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 699/13.
W piśmie procesowym z [...] grudnia 2016 r., S. S.A. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Z postawionych w skardze kasacyjnej wynika, że spór prawny dotyczy oceny stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując prawidłowość prowadzenia przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej - wszczętego przez ten organ z urzędu - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia radiowego z [...] stycznia 2011 r. stwierdził, że w postępowaniu tym organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem NSA nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., zmierzające do wykazania, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie pozostawał w bezczynności we wszczętym z urzędu przez ten organ postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego pozwolenia radiowego, w związku z czym nie było również podstaw aby stwierdzić jej kwalifikowany charakter (por. pkt b. oraz pkt c. petitum skargi kasacyjnej).
Na gruncie obowiązującej regulacji prawnej (art. 37 § 1 k.p.a.; art. 3 § 2 i art. 149 p.p.s.a.) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "bezczynności organu", ani też "rażącego" charakteru tej bezczynności, co ma ten skutek, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu to każdorazowo sąd administracyjny jest zobowiązany ad casum ustalić istnienie okoliczności uzasadniających kwalifikowanie zwłoki organu w załatwieniu sprawy jako jego bezczynność oraz dokonać oceny tej bezczynności, a mianowicie czy miała ona charakter "zwykły", czy też "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa" i ocenę tę uzasadnić. Mimo to tezy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji o wadliwości zaskarżonego wyroku nie sposób budować w oparciu o argumenty przedstawione przez organ.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa podkreśla się, że przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 57/13). Prowadzi to do wniosku, że jak podkreślono już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. również W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).
Gdy chodzi natomiast o kwalifikowaną formę bezczynności organu administracji publicznej, o której mowa zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a., za uzasadnione uznać należy stanowisko, że o ocenie, iż w danej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa musi decydować okoliczność odnosząca się do czasu trwania postępowania (por. W. Chróścielewski, op. cit.). W tym też kontekście za nie bez znaczenia uznać należy i to, czy – jak podkreślił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 832/13 – organ podejmował czynności wymienione w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. Należy również przyjąć, że ocena odnośnie rażącego naruszenia prawa musi zakładać koniunkcję dwóch przesłanek, to jest naruszenie normatywnego wzorca działania organu oraz brak realizacji wartości prawem chronionych (por. Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995, nr 2, s. 5 i n.). W sprawach skarg na bezczynność należy to odnosić do oceny naruszenia określonego w art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. normatywnego wzorca działania organu aktualizującego obowiązek jego realizacji przez ten organ w relacji do stopnia naruszenia takiej wartości prawem chronionej, jaką jest chociażby zasada demokratycznego państwa prawnego czy zasada zaufania do państwa i jego organów.
W świetle powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie zachodzi bezczynność
Zdaniem NSA nie podważając ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, organ nie mógł skutecznie zakwestionować prawidłowości stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowił podstawę prawną kwalifikowania przyjętego stanu faktycznego jako stanu bezczynności organu.
NSA uznał, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie podważa powyższej oceny Sądu I instancji. Za brakiem bezczynności nie przemawia bowiem, a ręcz tę bezczynność potwierdza to, że organ podjął czynności dowodowe i wyjaśniające we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2011 r. Zwłaszcza, gdy datę wystąpienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do PKP PL S.A. – [...] września 2012 r. - skonfrontować z datą wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie – [...] czerwca 2011 r. - oraz z tym, że we wszczętym z urzędu postępowaniu organ nie dość, że nie podejmował czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a., do podjęcia których był zobowiązany, to również nie podejmował żadnych innych działań procesowych. Ponadto, stawiając zarzuty kasacyjnie organ nie polemizował z ustaleniami Sądu I instancji.
Wobec tego, że zarzuty kasacyjne nie podważyły prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość ich oceny prawnej dokonywanej z punktu widzenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Wobec tego NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia radiowego organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta - wobec utrzymywania tego stanu przez blisko 15 miesięcy - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
NSA stwierdza, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie ma podstaw, aby ustalony przez Sąd I instancji stan rzeczy oceniać i kwalifikować, nie jako bezczynność organu, lecz jako przewlekłe prowadzenia postępowania. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jest ona stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. NSA podziela pogląd, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, gdyż wyznaczają nowe terminy ich załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O wystąpieniu przewlekłości decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, op. cit.). Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw, aby ustalony stan faktyczny oceniać inaczej niż uczynił to Sąd i instancji, a mianowicie jako bezczynność organu.
NSA nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że zasada szybkości postępowania musiała ustąpić przed zasadą prawdy obiektywnej. Poza eksponowaniem okoliczności w postaci wystąpienia do PKP PLK S.A., organ w ogóle nie wyjaśnił, na czym miałyby polegać inne jeszcze czynności procesowe, które podejmował w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Deficyty tego rodzaju argumentacji, w tym również brak podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, nie dają więc żadnych podstaw, aby twierdzić, że zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a są usprawiedliwione.
W świetle powyższego nie sposób nie ustrzec się i tej refleksji, że wykazany przez Sąd i instancji zastój procesowy w sprawie i bezczynność organu (wręcz jego pasywność) determinowane były wątłymi podstawami wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia radiowego, co nie może również pozostawać bez wpływu na ocenę, że bezczynność ta miała kwalifikowany charakter.
Podkreślić należy, że między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania i działania organu na podstawie i w granicach prawa nie ma kolizji - zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wobec tego realizacja jednej zasady nie może skutkować nieuzasadnionym uszczerbkiem dla drugiej. Zwłaszcza gdy podkreślić, że utrzymywanie strony postępowania administracyjnego przez długi czas w niepewności odnośnie jej sytuacji prawnej, w tym potencjalnej jej zmiany, z całą pewnością nie służy ochronie i gwarancji przysługujących jej konkretnych praw, z którymi powiązane są konkretne obowiązki organu administracji orzekającego o tych prawach. Z tego też punktu widzenia za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy stanowisko, że w sprawie, której spółka wystąpiła ze skargą na bezczynność organu nie obowiązują żadne terminy jej załatwienia. Wykładnia i stosowanie przepisów prawa nie może bowiem prowadzić do rezultatu, który byłby nie do pogodzenia z zasadą legalizmu, zasadą szybkości i efektywności postępowania, czy też z zasadą zaufania obywatela do państwa i jego organów, i który skutkowałby tym, że strona, z udziałem której toczy się wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej jej praw i obowiązków, pozbawiona jest jakichkolwiek instrumentów dyscyplinowania organu służących ochronie jej praw. W żadnym zaś przypadku, nawet szczególny stopień złożoności sprawy, nie zwalnia organu administracji publicznej z realizowania obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Zwłaszcza, że przepis ten ma imperatywny charakter
Zdaniem NSA również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Organu nie podejmuje bowiem żadnej merytorycznej polemiki z ocenami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Argument o wewnętrznej i sprzeczności braku spójności uzasadnienia zaskarżonego wyroku NSA uznał za chybiony. Z tego mianowicie powodu, że organ przy ograniczeniu się do ekspozycji daty wystąpienia do PKP PL S.A. – [...] września 2012 r. - pomija zupełnie datę, w której nastąpiło wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] stycznia 2011 r. oraz nie kwestionuje tych ustaleń Sądu I instancji, z których wynika, że przez blisko 15 miesięcy nie podejmował on dosłownie żadnych czynności procesowych w sprawie. W tym też kontekście za nie bez znaczenia z punktu widzenia oceny o zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uznać należy i to, że z treści zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia radiowego wynika, że po upływie terminu do zajęcia przez spółkę stanowiska w sprawie - to jest po upływie 7 dni - wydana zostanie decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
-----------------------
4