II GSK 505/23

II GSK 505/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 394/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-08
II GZ 139/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-28
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 61 § 2, art. 61 § 3, art. 61 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 394/22 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2021 r. nr KS.ns.810.35.2021.61 w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby postanawia: oddalić wniosek.
Uzasadnienie
I.
E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2021 r., nr KS.ns.810.35.2021.61, w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "E.".
W skardze sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, iż produkcja środka "E." prowadzona jest w czterech instalacjach w czterech różnych miastach, a cofnięcie pozwolenia na wprowadzanie tego środka do obrotu będzie rodziło konieczność ograniczenia produkcji i zatrudnienia pracowników. Ponadto ryzyko wyrządzenia znacznej szkody skarżącej zachodzi również z uwagi na skalę prowadzonej przez spółkę działalności i przyjętych zobowiązań do odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Skarżąca załączyła oświadczenie, z którego wynika, że zatrudnia 44 pracowników i ma podpisane 48 umów na odbiór i przetworzenie odpadów od miejskich i gminnych komunalnych oczyszczalni ścieków. Na potwierdzenie tego faktu skarżąca załączyła do skargi umowy zawarte z różnymi podmiotami. Brak możliwości wywiązania się z tych umów wiąże się z ich natychmiastowym rozwiązaniem, a to z kolei wywołuje obowiązek zapłaty kar umownych, jak również utratę kontrahentów oraz będzie miało wpływ na utrzymanie ciągłości procesów zagospodarowania komunalnych osadów ściekowych w oczyszczalniach ścieków, z którymi są podpisane umowy. Są to podmioty gospodarki komunalnej, realizujące zadania publiczne związane z oczyszczaniem ścieków komunalnych. Skarżąca wskazała też, że środek "E." jest na bieżąco wykorzystywany przez rolników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 394/22, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, iż pozwolenie, w przedmiocie którego toczy się niniejsze postępowanie administracyjne, nie jest pozwoleniem na przetwarzanie odpadów, lecz pozwoleniem na wprowadzenie do obrotu nawozu pn. "E.". Sam fakt cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie środka "E." do obrotu nie uzasadnia twierdzenia o potencjalnej możliwości wyrządzenia skarżącej znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Sąd wskazał również, że z załączonego do skargi odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiot działalności strony skarżącej nie ogranicza się jedynie do produkcji i wprowadzania do obrotu środków poprawiających właściwości gleby, ale także m.in. prowadzi ona działalność związaną z rekultywacją, demontażem wyrobów zużytych, sprzedażą hurtową odpadów i złomu, rozbiórką i burzeniem obiektów budowlanych, przygotowaniem terenu pod budowę, odzyskiem surowców z materiałów segregowanych, transportem drogowym towarów. Zakres i skala prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej jest szeroka i spółka może nadal ją prowadzić w pozostałym zakresie.
W ocenie WSA podniesiony przez skarżącą aspekt finansowy związany ze wstrzymaniem produkcji i wprowadzaniu środka "E." do obrotu nie może być wystarczający, w sytuacji kiedy zachodzi prawdopodobieństwo, że skarżąca nie stosuje się do obowiązków związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących ochrony środowiska, co stoi w sprzeczności z interesem społecznym.
E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła zażalenie na powyższe orzeczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GZ 139/22 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, który powinien rozważyć okoliczność czy i jak wpłynie na kondycję finansową spółki ewentualne wygaśnięcie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z brakiem możliwości wprowadzenia do obrotu środka nawozowego.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 394/22, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2021 r., nr KS.ns.810.35.2021.61, w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że cofnięcie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka "E." oznacza, że skarżąca nie będzie mogła efektywnie prowadzić działalności, pomimo że wiążą ją umowy z wieloma podmiotami (głównie realizującymi zadania publiczne z zakresu oczyszczania ścieków komunalnych), na podstawie których skarżąca zobowiązana jest do odbioru odpadów. Znaczne ograniczenie przez skarżącą świadczenia usługi odbioru odpadów doprowadzić może do naliczenia przez kontrahentów kar umownych, a także przyczynić się do utraty klientów. Brak faktycznej i prawnej możliwości wywiązywania się z zawartych umów oznaczałoby więc znaczną szkodę dla skarżącej. Przedstawiona przez skarżącą dokumentacja potwierdza ryzyko zajścia wysokiej skali utraty przychodów w związku z wstrzymaniem produkcji środka "E." w czterech instalacjach w różnych miastach i ryzyko rozwiązania umów z kolejnymi kontrahentami. Ponadto wstrzymanie produkcji wskazanego środka, co jest efektem cofnięcia pozwolenia na jego wprowadzenie do obrotu, będzie miało wpływ na utrzymanie ciągłości procesów zagospodarowania komunalnych osadów ściekowych w oczyszczalniach ścieków, z którymi są podpisane umowy. Skarżąca wykazała, że jej działalność polega praktycznie wyłącznie na przetwarzaniu odpadów i wytwarzaniu z nich środka "E.". Pozostałe rodzaje działalności gospodarczej ujęte w KRS praktycznie w ogóle nie są przedmiotem jej działalności. Powyższe potwierdzają przedstawione umowy, wykaz faktur, a w szczególności przedłożona przy zażaleniu opinia biegłego sądowego z dnia 6 kwietnia 2022 r. Z opinii tej wynika, że usługi związane ze świadczeniem usług odbioru, transportu i unieszkodliwiania lub odzysku odpadów, które są klasyfikowane pod PKD nr 38.21.Z w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 28 lutego 2022 r. stanowiły 99,6% obrotu skarżącej spółki. Brak możliwości wprowadzania do obrotu środka "E." wpłynie na konieczność poniesienia dodatkowych nakładów finansowych przez skarżącą związanych z przerwaniem procesu technologicznego, zabezpieczeniem niefunkcjonującej instalacji oraz zagospodarowaniem odpadów, z których produkowany był środek "E.". Zatem w przypadku skarżącej zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w związku z brakiem możliwości przetwarzania.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżąca, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniła swoje żądanie w sposób wyczerpujący i uprawdopodobniła okoliczności, które przemawiają za wystąpieniem przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W szczególności skarżąca wskazała, że proces ograniczenia działalności wiązać się będzie przede wszystkim z koniecznością poniesienia strat finansowych (utrata kontraktów, znaczny spadek przychodów, ryzyko redukcji pracowników). Skutki te mają charakter nieodwracalny, ponieważ nawet ponowne uruchomienie produkcji nie pozwoli na zwrot poniesionych wydatków. Zatem niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
III.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ) wnioskiem z 18 kwietnia 2024r. na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. wniósł o uchylenie ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2022 r., wstrzymującego wykonanie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2021 r. znak: KS.ns.810.35.2021.61 w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "E.".
W uzasadnieniu organ wskazał, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt: IV SA/Wa 394/22, oddalił skargą skarżącej Spółki na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2021 r. znak KS.ns.810.35.2021.61. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną złożył Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz skarżąca Spółka. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną.
Organ wskazał, że 19 stycznia 2024 r. do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wpłynęło pismo Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (znak: DI.7024.1.28.2023.WU) informujące o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach od 5 lipca 2023 r. do 12 stycznia 2024 r. w E. sp. z o.o., uzupełnione pismem pod tą samą sygnaturą z dnia 12 lutego br., przy którym przekazano protokół kontroli. Dokumenty te wskazują, że skarżąca produkuje i wprowadza do obrotu środek poprawiający właściwości gleby pn. "E." w zmienionym składzie surowcowym. Organ wskazał również, że przeprowadzone podczas kontroli badania wykazały występowanie we wszystkich badanych próbkach bakterii Salmonella spp. oraz żywych jaj pasożytów jelitowych Ascaris sp., Trichuris sp., Toxocara. W sprawozdaniu z dnia 30 listopada 2023 r., nr [...], z badania przeprowadzonego przez Centralne Laboratorium Badawcze oddział w Bydgoszczy stwierdzono występowanie w pobranej próbce osadów ściekowych żywych jaj pasożytów jelitowych Ascaris sp., Trichuris sp. i Toxocara sp. Organ odwołując się do § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U. nr 119, poz. 765, ze zm., dalej: "rozporządzenie MRiRW") wskazał, że w nawozach i środkach wspomagających uprawę roślin niedopuszczalne jest występowanie żywych jaj pasożytów jelitowych Ascaris sp., Trichuris sp., Toxocara sp. oraz bakterii z rodzaju Salmonella.
Zdaniem organu wskazane fakty stanowią zmianę okoliczności w rozumieniu art. 61 § 4 p.p.s.a. i uzasadniają uchylenie postanowienia z dnia 16 sierpnia 2022 r., gdyż utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia umożliwiłoby Spółce dalsze wprowadzanie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "E.", co z kolei będzie się wiązało ze stworzeniem zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi i zwierząt.
IV.
W odpowiedzi na wniosek organu z 18 kwietnia 2024 r. skarżąca wniosła o jego oddalenie podnosząc, że wniosek organu w żaden sposób nie został poparty argumentacją wskazującą na zmianę okoliczności uzasadniających wydanie przez WSA w Warszawie postanowienia z dnia 16.08.2022 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w celu zmiany postanowienia, którym udzielono skarżącej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, tj. w oparciu o dyspozycję przewidzianą w powołanym art. 61 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji wydał prawomocne orzeczenie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a ponadto WSA w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2022 r., sygn. akt. IV SA/Wa 394/22, oddalił skargą skarżącej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2021 r. znak KS.ns.810.35.2021.61. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną złożył Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz skarżąca Spółka. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie.
Zgodnie zaś z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do zmiany zapadłego (wydanego) w sprawie prawomocnego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli w sprawie zmianie uległy okoliczności sprawy. Warunkiem odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu na tej podstawie, jest stwierdzenie zmiany okoliczności uzasadniających uprzednie rozstrzygnięcie, zaistnienie którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie lub też jej odpadnięcie. Bez takiej zmiany okoliczności, tryb zmiany postanowienia nie może zostać zastosowany (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1353/18 – powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że warunkiem zmiany postanowienia jest zmiana tych okoliczności, które usprawiedliwiały jego podjęcie, tj. były analizowane przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 24/12). Sąd drugiej instancji orzeka na podstawie okoliczności przytoczonych we wniosku, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności stanowiących podstawę do zmiany prawomocnego postanowienia spoczywa na wnioskodawcy. Strona dążąca do zmiany wydanego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jest wobec tego zobowiązania do wykazania, że uległy zmianie te okoliczności, które stanowiły podstawę wydanego wcześniej na podstawie art. 61 § 2 lub 3 p.p.s.a. postanowienia.
W realiach rozpatrywanej sprawy zasadniczymi przesłankami, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, i które szczegółowo zaprezentowane zostały w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, było wykazanie przez skarżącą, że wskutek wykonania decyzji zostanie w praktyce pozbawiona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, co doprowadzi do takich strat finansowych, które będą miały charakter nieodwracalny. Stanowiło to argument dla Sądu pierwszej instancji, który uzasadniał zastosowanie ochrony tymczasowej wobec ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Składając wniosek o zmianę tego postanowienia, organ nie przedstawił argumentacji, z której wynikałoby, że doszło do jakiejkolwiek zmiany tych okoliczności, które legły u podstaw wydanego wcześniej rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie, podane zostały argumenty związane z okolicznościami, które w ogóle nie były brane pod uwagę przez Sąd przy udzielaniu skarżącej ochrony tymczasowej.
Nie można zatem zasadnie twierdzić, że doszło do "zmiany okoliczności", o której mowa w art. 61 § 4 p.p.s.a. Tryb postępowania przewidziany w tym przepisie bezpośrednio odnosi się do podstaw, które stanowiły motywy podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki wymienione w art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Dla uwzględnienia wniosku o zmianę poprzednio wydanego postanowienia, konieczne byłoby zatem wykazanie, że udzielanie skarżącej ochrony tymczasowej nie jest konieczne, gdyż wykonanie decyzji nie doprowadzi do takich skutków, jakie zostały opisane w postanowieniu Sądu pierwszej instancji. Żadne jednak argumenty w tym kierunku nie zostały przez organ przedstawione, natomiast całość argumentacji zawartej we wniosku o zmianę postanowienia Sądu pierwszej instancji odnosi się do innych okoliczności aniżeli analizowane i uwzględnione w tym postanowieniu. Można zatem zasadnie twierdzić, że doszło nie tyle do "zmiany okoliczności", co do podania "nowych okoliczności", których w żaden sposób nie można powiązać z okolicznościami uwzględnianymi przez Sąd pierwszej instancji w postanowieniu wstrzymującym wykonanie zaskarżonej decyzji. Te zaś nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, wobec niestwierdzenia podstaw do zastosowania art. 61 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu.