II GSK 501/09

II GSK 501/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska
Rafał Batorowicz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2714/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-02-19
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 8 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*
Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 4 pkt 1, art. 5
Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 11,  art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 2, ust. 5
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2117
ust. 3.1.2 załącznika
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu  Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006"
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Rafał Batorowicz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt VSA/Wa 2714/08 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania realizacji projektu w zakresie działania 1.2 "ułatwienie startu młodym rolnikom" 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w W. do ponownego rozpoznania. 2) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. B. kwotę 842 (osiemset czterdzieści dwa) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2714/08, oddalił skargę J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania realizacji projektu w zakresie działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że w dniu [...] marca 2005 r. do P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek J. B. o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006".
Ze względu na uchylenie pierwotnie wydanych decyzji wyrokiem WSA w W. z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 79/07, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej Dyrektor Oddziału regionalnego) rozpoznał ponownie sprawę i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy. Stwierdził, że zapisy Sektorowego Programu Operacyjnego stanowią, iż pomoc może być przyznana rolnikowi, który po raz pierwszy stał się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego nie wcześniej niż 12 miesięcy przed dniem zawarcia umowy dofinansowania projektu. Nieruchomość producentki rolnej o powierzchni 1,0479 ha została przez nią nabyta w dniu [...] grudnia 2004 r., a w dniu [...] marca 2005 r. został przez nią wydzierżawiony grunt rolny o powierzchni 1,10 ha. Organ wskazał również, iż w dniu [...] czerwca 2004 r. wnioskodawczyni złożyła w Biurze Powiatowym w J. wniosek o przyznanie płatności obszarowych do obszaru o powierzchni 1,59 ha, jednak do wniosku nie została dołączona żadna informacja lub dokumentacja potwierdzająca wcześniejsze prowadzenie gospodarstwa rolnego.
Prezes Agencji decyzją z dnia [....] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołał się na ww. wyrok sądu administracyjnego, zgodnie z którym wniosek strony o dofinansowanie realizacji projektu wysłany pocztą w dniu 2 marca 2005 r. (z datą wpływu 7 marca 2005 r.) został uznany za złożony w terminie. Jednak po ponownej, zgodnej z wytycznymi sądu, weryfikacji kompletności, poprawności formalnej oraz zgodności z Programem wniosek ten nie został zakwalifikowany do dalszej oceny w dniu 18 marca 2008 r. Powodem odmowy przyznania pomocy był upływ ostatecznego terminu możliwego do podpisania umowy o dofinansowanie projektu. W związku z kryterium prowadzenia gospodarstwa rolnego przez okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, ostatnim dniem do podpisania umowy z Agencją był dzień [...] czerwca 2005 r. Termin ten był liczony od daty złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych do gruntu o powierzchni 1,59 ha, tj. od [...] czerwca 2004 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z Uzupełnieniem SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004–2006", będącym załącznikiem do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.) beneficjentem działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" może być osoba, która po raz pierwszy podjęła prowadzenie gospodarstwa rolnego, tj. po raz pierwszy stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed dniem zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub była posiadaczem gospodarstwa rolnego przez okres dłuższy niż 12 miesięcy przed dniem zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, lecz w trym okresie faktycznie prowadziła gospodarstwo rolne dłużej niż 12 miesięcy. Za datę podjęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego i rozpoczęcie biegu okresu 12 miesięcy przyjęto datę złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych ([...] czerwca 2004 r.), ponieważ strona nie przedstawiła tytułu prawnego do gruntu o powierzchni 1,59 ha, który był podstawą do otrzymania płatności obszarowej za 2004 r. Do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu strona nie złożyła wniosku o okresy wyłączenia, w których nie prowadziła gospodarstwa rolnego. A zatem, zdaniem Prezesa ARiMR, ostateczny termin do podpisania umowy o dofinansowanie projektu z Agencją upłynął w dniu [...] czerwca 2005 r.
Organ wyjaśnił również, że projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. Zgodnie z zasadami Programu, środki finansowe przyznawane są dla wniosków, które w pierwszej kolejności uzyskały status kompletności i poprawności. Prezes ARiMR podkreślił przy tym, iż wnioski, które uzyskały status kompletności i poprawności formalnej oraz zgodności z Programem przed wnioskiem strony, wyczerpały limit środków przyznanych dla województwa podkarpackiego.
Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., dalej: ustawa o NPR) ubiegający się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych w ramach sektorowych programów operacyjnych składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tym programie. Zgodnie z ust. 2 art. 26 ustawy o NPR dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 (tj. sektorowych programach operacyjnych i innych programach operacyjnych) przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści wniosku skarżącej, złożonego w dniu 2 marca 2005 r. (zarejestrowanego w dniu 7 marca 2005 r.), wynika, że nieruchomość o powierzchni 1,59 ha, która była podstawą do otrzymania płatności obszarowej za 2004 r. została nabyta przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2004 r., a w dniu 2 marca 2005 r. skarżąca wydzierżawiła grunt rolny o powierzchni 1,10 ha. Ponadto skarżąca w dniu [...] czerwca 2004 r. złożyła w Biurze Powiatowym w J. wniosek o przyznanie płatności obszarowych do obszaru o powierzchni 1,59 ha, natomiast do wniosku z 2 marca 2005 r. o dofinansowanie realizacji projektu nie została dołączona żadna informacja lub dokumentacja, która wskazywałaby na wcześniejsze prowadzenie gospodarstwa rolnego. Mając na uwadze regulację z ust. 3.1.2. Działanie 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom", stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 199, poz. 1645), i zawarte tam kryterium prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wnioskodawczynię przez okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, Sąd stwierdził, że ostatnim dniem do podpisania umowy z Agencją był dzień 14 czerwca 2005 r., co prawidłowo ustaliły organy obu instancji. Upływ ostatecznego terminu możliwego do podpisania umowy o dofinansowanie projektu był powodem odmowy przyznania pomocy przez Agencję.
Sąd powołał się na argumentację przedstawioną przez organy obu instancji, iż procedura pomocowa nie mogła zostać uruchomiona także z powodu braku środków na sfinansowanie zgłoszonego projektu. Zgodnie z ww. załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r., w ust. 3.1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom" podano, iż projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom" przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach dostępnych środków. Projekty są przyjmowane do realizacji w ramach dostępnych środków. Oznacza to, że aby w ogóle możliwe było przyznanie dofinansowania, ARiMR musi posiadać środki na przyznanie tego dofinansowania. Sąd zwraca uwagę na fakt, iż pula środków w ramach tzw. "koperty regionalnej" dla P. OR ARiMR została wyczerpana już w dniu 15 listopada 2005 r.
Oceniając przeprowadzone przez ARiMR postępowanie Sąd uznał, że zostało ono przeprowadzone w sposób prawidłowy.
Sąd nie stwierdził również, aby w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania. Zarówno Dyrektor Oddziału Regionalnego, jak i Prezes ARiMR działali na podstawie przepisów ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r., w zakresie w jakim przepisy te uregulowały procedury postępowania. Wskazać również należy, iż w ocenie Sądu organy obu instancji wydając decyzje w sposób prawidłowy ustaliły oraz rozważyły stan faktyczny w sprawie oraz w pełni zrealizowały wytyczne określone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 79/07. Zaskarżona decyzja zawiera przedstawienie niekwestionowanego przez stronę stanu faktycznego oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Skargą kasacyjną J. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 8 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, pkt 3.1.2 załącznika systemu wdrażania działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" (Dz. U. Nr 244, poz. 2454) poprzez ich błędną interpretację lub niezastosowanie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła natomiast naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że WSA w W. wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. przesądził o tym, że wniosek został złożony w terminie. Wyrok ten obligował organ do realizacji projektu, jednak pracownicy Agencji milczeli i dopiero skarga do WSA w R. na bezczynność organu spowodowała, że organ podjął działanie i wydał niekorzystne dla strony decyzje. Upływ dwunastu miesięcy od rozpoczęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wynika więc z zawinienia strony, a jest wynikiem błędnego interpretowania końcowej daty przyjmowania wniosków przez urzędników. Skoro zatem strona złożyła wniosek w terminie, to zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 listopada 2004 r., wniosek powinien być poddany weryfikacji pod względem kompletności i poprawności. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie przewiduje, że w przypadku nieprawidłowo wypełnionego wniosku lub bez wymaganych załączników instytucja wdrażająca wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni. W niniejszej sprawie działania weryfikacyjnego nie było, a organ od razu zdyskwalifikował wniosek, co jest niezgodne również z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/99 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.Urz. WE Nr L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 30).
Za nieprawidłowe strona uznała także powoływanie się przez Sąd i organy na okoliczność wyczerpania środków na realizację projektów w ramach działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom", podczas gdy Agencja winna mieć zarezerwowane środki na sporów związanych z ewentualnymi błędami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podzielił stanowisko Prezesa Agencji o odmowie przyznania skarżącej dofinansowania dotyczącego realizacji projektu w zakresie działania 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom" z uwagi na upływ terminu 12 miesięcy do podpisania umowy o dofinansowanie projektu.
Skarżąca bowiem wniosek o dofinansowanie złożyła w dniu 14 czerwca 2004 r., a zatem ostatnim dniem do podpisania umowy z Agencją był dzień 14 czerwca 2005 r.
Tym samym Sąd I instancji zaaprobował podaną w zaskarżonej decyzji podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie ust. 3.1.2. Działanie 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom" zawartą w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004–2006", zgodnie z którym pomoc może być przyznana rolnikowi, który:
1) jest pełnoletni i w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie projektu nie przekroczył 40 roku życia,
2) po raz pierwszy podjął prowadzenie gospodarstwa rolnego, przy czym za osobę, która po raz pierwszy podjęła prowadzenie gospodarstwa uważa się osobę, która
a) po raz pierwszy stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez ARiMR decyzji o udzieleniu pomocy.
Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 11 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, zgodnie z którym uzupełnienie programu jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa. Z kolei w myśl art. 11 ust. 6 tej ustawy na podstawie uzupełnienia programu dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, z zastrzeżeniem ust. 7.
Jest przy tym rzeczą oczywistą, iż rozporządzenie wykonawcze, mające jedynie zawierać uzupełnienie programu nie może pozostawać w sprzeczności z aktami wspólnotowymi. Tymczasem uszło uwadze Sądu I instancji, iż w prawie wspólnotowym przyznanie pomocy młodym rolnikom reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/99 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80). W art. 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia określono warunki jaki musi spełniać młody rolnik do udzielenia pomocy, a wśród tych warunków wymieniono okoliczność rozpoczynania przez rolnika prowadzenia gospodarstwa rolnego po raz pierwszy. Brak jest natomiast wymogu o jakim mowa w załączniku do rozporządzenia MRiRW z dnia 8 września 2004 r., a mianowicie, iż za osobę, która po raz pierwszy podjęła się prowadzenia gospodarstwa rolnego uważa się osobę, która stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem decyzji o udzieleniu pomocy.
W rozporządzeniu Rady (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE.L.04.153.30) w art. 4 pkt 1 (którego naruszenie zarzuca kasator) określono datę, według której dokonuje się oceny spełnienia warunków dotyczących pomocy w podejmowaniu działalności przez młodych rolników ustanowionych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, a mianowicie stwierdzono, iż warunki te muszą być spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia.
Natomiast w art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 817/2004 stwierdzono, iż indywidualna decyzja o przyznaniu pomocy przewidzianej w art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 zostaje podjęta nie później niż 12 miesięcy po podjęciu działalności, tak jak określają przepisy obowiązujące w Państwach Członkowskich. Z powyższych uregulowań wynika, iż młody rolnik warunki do uzyskania wsparcia musi spełniać w dacie podjęcia decyzji o przyznaniu wsparcia oraz że decyzję o przyznaniu wsparcia rolnikowi organ obowiązany jest podjąć przed upływem 12 miesięcy od daty podjęcia działalności przez młodego rolnika. Obowiązek podjęcia decyzji w terminie 12 miesięcy jest adresowany wyłącznie do organu, a użyte przez normodawcę sformułowanie "zostaje podjęta" nie daje organowi luzu decyzyjnego, a wręcz przeciwnie zobowiązuje organ do podjęcia decyzji w zakreślonym terminie. Nie oznacza to jednak, iż zaniechanie przez organ wydania decyzji w powyższym terminie powoduje negatywne skutki dla osoby domagającej się przyznania prawa pomocy, gdyż upłynął okres 12 miesięcy od daty podjęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego do daty podjęcia decyzji. Taki wymóg pozostawałby bowiem w sprzeczności z zasadami działania racjonalnego ustawodawcy, gdyż uzależniałby przyznanie uprawnień osobie zainteresowanej od tego czy organ wyda decyzję w ustawowym terminie.
Drugą przyczyną oddalenia przez Sąd I instancji skargi była okoliczność, iż "procedura pomocowa dla wnioskodawczyni nie mogła zostać uruchomiona z powodu braku środków na sfinansowanie zgłoszonego projektu". Sąd I instancji powołał się przy tym na załącznik do rozporządzenia MRiRW z dnia 8 września 2004 r., ust. 3.1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom", zgodnie z którym projekty przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków o dofinansowanie projektu w ramach dostępnych środków.
W świetle powyższego i wobec podstaw, na których oparto skargę kasacyjną, istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy dostępność środków jest elementem stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej, stanowiącej podstawę przyznawania dofinansowania.
Rzecz w tym, czy istotnie w postępowaniu administracyjnym – wszczętym wnioskiem podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie – obowiązujące przepisy wymagają dla skonkretyzowania prawa tego podmiotu by istniały dostępne na ten cel środki. Dla rozważenia powyższego konieczne jest wskazanie podstaw prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie i dokonanie ich wykładni, tym bardziej że w skardze kasacyjnej zawarto też zarzut naruszenia prawa materialnego w tym zakresie.
Dla czytelności rozważań celowe jest przytoczenie treści tych unormowań.
Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju w art. 8 określa programy, utworzone w celu jego realizacji. Należą do nich sektorowe programy operacyjne (pkt 1).
Programy – zgodnie z art. 11 ustawy o NPR – są uszczegóławiane co do systemu ich realizacji uzupełnieniem programu (ust. 1 i 2). Uzupełnienie to jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa (ust. 5).
Wydane w oparciu o powyższą delegację rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia "Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" na liście działań przewiduje "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Działanie 3.1.2.).
Art. 24 ust. 1 ww. ustawy wskazuje źródła finansowania realizacji Planu, w tym publiczne środki wspólnotowe (pkt 2).
Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 ubiegający się o dofinansowanie z ww. środków składa wniosek do stosowanej instytucji (zarządzającej, wdrażającej albo zarządu województwa) zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach.
W myśl art. 26 ust. 2 dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 (w tym w ramach sektorowego programu operacyjnego) przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrążająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu.
Według art. 26 ust. 5 ustawy o NPR warunki dofinansowania, o których mowa w art. 26 ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentem przez instytucję zrządzającą programem, instytucję wdrążającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7.
Z powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że w przypadku Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich 2004 – 2006" w ramach priorytetu "Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno-spożywczym", co do działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" uprawnioną do przyjmowania wniosków, przyznawania płatności i zawierania umów z wnioskodawcami jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – jako instytucja wdrażająca.
Treść uregulowań, zawartych w przytoczonym art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o NPR, uzasadnia przyjęcie, że postępowanie uregulowane tymi przepisami zakłada istnienie dwóch odrębnych etapów dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych, unormowanych odmiennie w dwóch różnych ustępach art. 26 ustawy.
Postępowanie wszczyna przewidziany art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju wniosek ubiegającego się.
Wydawane w pierwszym etapie rozstrzygnięcie ma charakter aktu indywidualnego i jednostronnego. Jest też władcze, w tym znaczeniu, że rodzi określone skutki prawne. Rozstrzygnięcie pozytywne dla strony stanowi o "przejściu" do drugiego etapu.
W tym stanie rzeczy etap pierwszy ma charakter postępowania administracyjnego.
Niewątpliwie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie precyzuje przesłanek, w oparciu o które rozstrzygnięta ma być istota sprawy w przedmiocie przyznania dofinansowania.
Kwestie te dookreślone zostały w przywoływanym już rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia "Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006".
Opis systemu wdrażania stanowi, że projekty przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków w ramach dostępnych środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważał jednak, czy uregulowanie to odnosi się do "przyznawania" dofinansowania, w rozumieniu art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.
Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego, przywołane rozporządzenie w opisie systemu wdrażania działania 3.1.2. uzupełniająco normuje postępowanie w sprawie przyznania płatności (etap pierwszy, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR) w sposób odrębny od zasad zawierania umów (etap drugi – art. 26 ust. 5 ww. ustawy). Regulacje ww. działania stanowią: "Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega w OR ARiMR ocenie formalnej, w szczególności pod względem poprawności jego wypełnienia i kompletności załączników. W przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrążająca wzywa, w formie pisemnej, ubiegającego się o dofinansowanie do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Za dzień złożenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uznaje się dzień złożenia wniosku poprawnie wypełnionego wraz z wymaganymi załącznikami do OR ARiMR. Wniosek, który wymagał uzupełnienia, rejestrowany jest w kolejności wynikającej z daty wpływu do OR ARiMR ostatniego dokumentu dotyczącego uzupełnienia braków".
Oprócz zasad uzupełniania braków formalnych wniosków rozporządzenie w przywołanym zakresie wskazuje, że "Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega weryfikacji pod względem zgodności z celami i zasadami działania, przez sprawdzenie:
1) spełnienia w gospodarstwie rolnym wymagań w zakresie higieny, utrzymania zwierząt i ochrony środowiska;
2) spełnienia przez wnioskodawcę kryterium kwalifikacji zawodowych;
3) spełnienia wymogu żywotności ekonomicznej gospodarstwa rolnego (wyjściowej lub docelowej) i poprawności stosownych obliczeń;
4) zgodności z pozostałymi kryteriami dostępu.
Powyższe, w ocenie NSA, stanowi uzupełnienie regulacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR o zasady uzupełniania braków formalnych wniosku oraz wskazuje przesłanki merytorycznej ich oceny.
W świetle brzmienia art. 26 ust. 2 ustawy o NPR i zacytowanego wyżej rozporządzenia oczywiste jest, że merytorycznie rozpoznawany wniosek nie jest weryfikowany z punktu widzenia dostępności środków. Wskazane w przytoczonych uregulowaniach przesłanki weryfikacji w sposób wyraźny odnoszą się do celu, jaki realizacja projektu ma osiągnąć i zasad działania dofinansowania.
Na cel przedmiotowego w sprawie dofinansowania NSA zwracał już uwagę w swym orzecznictwie. W wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. II GSK 874/08 NSA trafnie wskazał – w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy – że narodowa strategia rozwoju regionalnego określa m.in. diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej województwa oraz priorytety operacyjne rozwoju regionalnego. Programy przewidziane w ustawie o NPR służą zatem podnoszeniu poziomu ekonomicznego i gospodarczego w określonych regionach kraju lub gospodarki narodowej. Istota programów sprowadza się zatem do osiągnięcia celów. Tak więc zasady systemu wyboru projektów – a to kolejność złożenia wniosków poprawnie wypełnionych wraz z wymaganymi załącznikami w ramach dostępnych środków – nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnego celu jaki legł u podstaw narodowej strategii rozwoju regionalnego.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela też pogląd wyrażony w powołanym wyżej wyroku, że system weryfikacji projektów powinien funkcjonować w sposób pozwalający na rzeczywisty wybór projektów najlepszych z punktu widzenia założonego celu.
Trafne w końcu jest spostrzeżenie, że przeprowadzone w tym celu postępowanie musi opierać się na systemie przejrzystego działania, w ramach którego możliwe byłoby określenie kolejności oceny wniosków pod względem formalnoprawnym i merytorycznym.
Wypada zauważyć, że dalsze (ponad wyżej przytoczone) postanowienia opisu wdrażania systemu – zgodnie z którymi "Projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków, w ramach dostępnych środków na podstawie umowy o dofinansowanie realizacji (...)" – wyraźnie odnoszą się do etapu zawierania umów. Określają one łączne przesłanki konieczne do spełnienia dla zawarcia umowy o dofinansowanie. Należą do nich: pozytywna dla strony decyzja w przedmiocie przyznania płatności (bowiem to decyzja przesądza czy projekt jest zgodny z wymaganiami określonymi dla działania), kolejność złożenia/zarejestrowania wniosku, dostępność środków.
Taka konstrukcja reguł przyznawania dofinansowania i zawierania umów o dofinansowanie nie pozwala przyjąć, by dostępność środków była okolicznością, która rzutuje na rozpoznanie co do istoty sprawy w postępowaniu administracyjnym, wszczętym wnioskiem ubiegającego się o dofinansowanie. Dostępność środków nie jest elementem materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Ustalenie czy środki są dostępne nie mieści się w przedmiocie tego postępowania.
Raz jeszcze przypomnieć należy, że wyłącznie pierwszy etap postępowania o dofinansowanie (art. 26 ust. 2 ustawy o NPR) ma charakter postępowania administracyjnego. Etap drugi może zostać "uruchomiony" tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku ubiegającego się o dofinansowanie. W konsekwencji oczywiste jest, że organ administracyjny rozstrzygając co do istoty sprawę o przyznanie dofinansowania nie może brać pod uwagę regulacji przewidzianych dla drugiego etapu. Unormowania właściwe dla zawierania umów nie stanowią podstawy prawnej w postępowaniu przewidzianym art. 26 ust. 2 ustawy o NPR.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.