II GSK 50/07

II GSK 50/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała
Janusz Drachal /przewodniczący/
Zofia Borowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1372/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-09-18
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Bała Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Joanna Kubacka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z. i Z. Z. – wspólników spółki cywilnej E.P.H. "E." s.c. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1372/06 w sprawie ze skarg M. Z. i Z. Z. – wspólników spółki cywilnej E.P.H. "E." s.c. w D. na decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 2 czerwca 2006 r., nr [...] oraz z dnia 2 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wycofania z obrotu nawozu i ustalenia opłaty sankcyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych na rzecz M. Z. i Z. Z. – wspólników spółki cywilnej E.P.H. "E." s.c. w D. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1372/06 oddalił skargi M. Z. i Z. Z. – wspólników spółki cywilnej E.P. E. s. c. w D. na decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 2 czerwca 2006 r., nr [...] i nr [...] utrzymujące w mocy decyzje Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2006 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie nakazania wycofania z obrotu nawozów organicznych "P. − s." i "P. − j.-z." wprowadzanych do obrotu bez zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz wniesienia opłaty sankcyjnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniach od 9 do 10 marca 2006 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Szczecinie przeprowadził kontrolę w E.P.H. E. s.c. w D. prowadzącym działalność polegającą m. in. na hodowli dżdżownic kalifornijskich. W wyniku kontroli stwierdzono, że przedsiębiorstwo to wprowadza do obrotu produkowane przez siebie nawozy organiczne (biohumus - produkt hodowli dżdżownic kalifornijskich) o nazwie "P. − s." i "P. − j.-z." bez stosownych zezwoleń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określonych w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991 ze zm.). Kontrolującemu przedstawiono fakturę VAT nr [...] z dnia 31 sierpnia 2005 r., z której wynikało, że E.P.H. E. s.c. w D. wprowadziło do obrotu nawozy organiczne pod nazwą "P. - s." w ilości 1000 I i o wartości 480,00 zł netto i 494,40 zł brutto i "P. - j.-z." w ilości 2500 I o wartości 1200,00 zł netto i 1236,00 zł brutto sprzedając je Z. Z. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H. E. Z. Z. w D.
Decyzjami z dnia 14 kwietnia 2006 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w Szczecinie, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu nakazał M. Z. i Z. Z. wspólnikom spółki cywilnej E.P.H. E. s. c. w D. wycofanie w terminie 7 dni z obrotu nawozów organicznych (biohumus - produkt hodowli dżdżownicy kalifornijskiej) "P. − s." w ilości 1000 l oraz "P. j.-z." w ilości 2500 I, a także wniesienie na rachunek urzędu skarbowego, właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania wprowadzającego nawóz do obrotu, opłat sankcyjnych stanowiących 100 % kwot należnych za sprzedane nawozy tj. 494,40 zł brutto za sprzedany nawóz "P.−s." oraz 1236,00 zł brutto za sprzedany nawóz "P.− j.-z.", wprowadzonych do obrotu bez wymaganego na podst. art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzjami z dnia 2 czerwca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Szczecinie. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu nawozami są produkty przeznaczone do dostarczania roślinom składników pokarmowych lub zwiększania żyzności gleb albo zwiększania żyzności stawów rybnych. Brak jest podstaw do zakwalifikowania spornych nawozów do kategorii nawozów naturalnych, które można wprowadzać do obrotu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy bez zezwolenia. Nawozami naturalnymi w rozumieniu tej ustawy są bowiem wyłącznie nawozy wymienione enumeratywnie w art. 2 pkt 3 tzn.: obornik, gnojówka i gnojowica, odchody zwierząt gospodarskich w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich z wyjątkiem odchodów pszczół i zwierząt futerkowych bez dodatków innych substancji, guano. Przywołując treść art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762 ze zm.) organ podkreślił, że wobec jednoznacznego brzmienia tego przepisu spornych nawozów nie można uznać za odchody zwierząt gospodarskich. Przedmiotowe nawozy spełniają natomiast wszelkie przesłanki do zakwalifikowania ich do grupy nawozów organicznych, ponieważ zostały wyprodukowane przy udziale dżdżownic z substancji lub mieszanin substancji organicznych (art. 2 pkt 4). Zgodnie więc z art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu mogą być wprowadzane do obrotu po uzyskaniu zezwolenia ministra właściwego ds. rolnictwa. Zgodnie z art. 2 pkt 8 cytowanej ustawy wprowadzanie do obrotu to oferowanie w celu zbycia, sprzedaż oraz inna odpłatna albo nieodpłatna forma zbycia nawozu przez producenta w przypadku nawozu wyprodukowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Konkludując organ II instancji stwierdził, że E.P.H. E. s. c. wprowadzające do obrotu nawozy organiczne "P. − s." i "P.− j.-z.", w myśl ustawy o nawozach i nawożeniu, jest producentem nawozów, a więc niezależnie od braku wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jako producent nawozów − podlega przepisom tej ustawy. Uzyskanie zezwolenia jest natomiast ustawowym obowiązkiem producenta, zamierzającego wprowadzać nawozy organiczne do obrotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 18 września 2006 r. zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt VI SA/Wa 1372/06 i VI SA/Wa 1373/06 i prowadzenie ich dalej pod sygn. akt VI SA/Wa 1372/06.
Sąd stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie noszą cech dowolności, a organy administracji obu instancji prawidłowo zakwalifikowały − w świetle obowiązujący przepisów prawa − produkowane przez skarżących nawozy, na bazie hodowli dżdżownic kalifornijskich, jako nawozy organiczne. Sąd podkreślił, że w załączonej przez skarżących do skargi opinii sporządzonej przez dr inż. A. K.−K. znalazło się także wyraźne stwierdzenie, że "biohumus jako produkt przetwarzania obornika przez dżdżownice kalifornijskie jest bezsprzecznie nawozem organicznym".
Zdaniem Sądu, skarżący wprowadzając do obrotu nawozy organiczne (biohumus − produkt hodowli dżdżownic kalifornijskich) "P.−s." i "P. − j.-z." w świetle przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, powinni legitymować się stosownym pozwoleniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W ocenie Sądu, z treści korespondencji kierowanej do skarżących przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawił ich wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozów bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych wniosku we wskazanym przez organ terminie, a nie jak twierdzą skarżący z tego powodu, iż uznał, że producenci biohumusu (hodowcy dżdżownic) nie są producentami nawozów. Jak słusznie wskazał przy tym organ, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu pozwolenie wymagane jest na wprowadzanie do obrotu nawozów organicznych, a nie na ich produkcję.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że skarżący wprowadzali do obrotu nawozy organiczne produkowane na bazie hodowli dżdżownic kalifornijskich "P.−s." oraz "P. −j.-z.", a więc powinni legitymować się stosownym pozwoleniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Organ zasadnie nakazał skarżącym wycofanie tych nawozów z obrotu oraz wniesienie opłaty sankcyjnej w oparciu o art. 21 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu.
Okoliczność, że sama hodowla dżdżownic zaliczana jest do działów specjalnych produkcji rolnej nie ma natomiast znaczenia w świetle powołanych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu.
W skardze kasacyjnej M. Z. i Z. Z. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwaną p.p.s.a., oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie:
I. prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a oraz 145 § 1 pkt 1 litera c/ p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a., przez ustalenie że zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych Sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do wydania aktu administracyjnego w sytuacji, gdy prowadzące postępowanie organy administracyjne nie dysponując dowodem ze stosownej opinii biegłego arbitralnie przyjęły, że wprowadzany przez skarżących do obrotu nawóz jest nawozem organicznym, co z uwagi na treść art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, stanowiło podstawę do nałożenia na skarżących obowiązku wycofania produktu oraz uiszczenia opłat sankcyjnych;
II. prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, polegające na przyjęciu, że wprowadzany przez skarżących do obrotu nawóz jest nawozem organicznym, w związku z czym powinni oni w świetle w/w ustawy legitymować się stosownym pozwoleniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sytuacji, gdy przepisy Rozporządzenia WE nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. stanowią podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, iż wprowadzany przez skarżących do obrotu nawóz jest nawozem naturalnym, dla którego, z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu, pozwolenie Ministra jest zbędne;
III. prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu, polegające na jego nie zastosowaniu w sprawie.
Powołując się na powyższe wnieśli o uchylenie wyroku oraz dwóch decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 2 czerwca 2006 r., nr [...] i nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Przede wszystkim jednak wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści oświadczenia dr inż. A. K.-K. z dnia 5 grudnia 2006 r. na okoliczność, że załączona przez skarżących do akt tej sprawy opinia, na treści której orzekający Sąd oparł swoje przekonanie o tym, że wytwarzany przez nich nawóz jest nawozem organicznym a nie naturalnym, nie dotyczy kwestii klasyfikacji nawozu w rozumieniu jego organiczności lub naturalności. Ponadto podkreślili, że powołanie się na treść oświadczenia dr inż. A. K.-K. dopiero na obecnym etapie postępowania jest uzasadnione z uwagi na to, że po zapoznaniu się z uzasadnieniem WSA stało się oczywistym, że sporządzona przez nią opinia została bezpodstawnie wykorzystana przez Sąd do poparcia twierdzeń o tym, że wytwarzany przez skarżących nawóz jest nawozem organicznym a tym samym uzasadnionymi są nałożone na nich sankcje przez organy administracji.
Zdaniem skarżących, prowadzone przez nich gospodarstwo rolne nie jest przedsiębiorstwem gospodarczym i nie dotyczą go przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu wskazujące na wymóg posiadania zezwolenia Ministra, a zatem również przepisy określające opłaty sankcyjne za sprzedaż nawozu bez zezwolenia Ministra.
Skarżący powołując się na treść art. 2 pkt 4, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3 ustawy o nawożeniu i nawozach oraz rozporządzenia WE nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r., stwierdzili że dżdżownice z hodowli dżdżownic wytwarzające produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego który nie jest przeznaczony do spożycia (biohumus) należą do zwierząt gospodarskich - obok zwierząt wskazanych w ustawie o hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, zaś odchody dżdżownic są obornikiem - nawozem naturalnym, zwłaszcza gdy powstają z obornika nieprzetworzonego pochodzącego od zwierząt kopytnych, tak jak to ma miejsce w przypadku ich hodowli. Skarżący zarzucili, że nie jest wymagane zezwolenie ministra na sprzedaż biohumusu wytwarzanego z odchodów zwierząt kopytnych, gdyż biohumus jest obornikiem wytworzonym przy udziale dżdżownic a nie kompostem. Natomiast biohumus wytworzony z osadów ściekowych lub produktów kompostowni nie jest nawozem w rozumieniu ustawy o nawozach i nawożeniu, gdyż jest nawozem organicznym wytworzonym przy udziale dżdżownic (kompostem wytworzonym przy udziale dżdżownic). Na sprzedaż takiego biohumusu wymagane jest zezwolenie ministra. Podstawowym obowiązkiem organu administracji było określenie substancji, z której biohumus jest wytworzony, gdyż umożliwiłoby to właściwe zakwalifikowanie biohumusu i ustalenie czy na sprzedaż danego produktu wymagane jest zezwolenie ministra czy też nie. Dla ustalenia czy wyprodukowany nawóz jest nawozem naturalnym czy też organicznym, niezbędne są wiadomości specjalne. Dlatego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego koniecznym było dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wskazuje na to także to, że sąd I instancji swoje ustalenia, iż wprowadzony przez skarżących do obrotu nawóz jest nawozem organicznym, oparł na dowodzie – opinii sporządzonej przez dr inż. A. K.-K. Oznacza to, że zebrany w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych Sądowi w aktach sprawy materiał dowodowy jest niepełny i w sposób oczywisty nie wystarczył do wydania decyzji. Załączona przez skarżących do akt opinia stanowiła dokument prywatny i nie mogła być podstawą do samodzielnych ustaleń dokonanych przez sąd administracyjny. Zdaniem skarżących prowadzone przez nich gospodarstwo rolne nie jest przedsiębiorstwem gospodarczym, gdyż hodowla dżdżownic zaliczana jest do działów specjalnych produkcji rolnej, co w świetle art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyklucza możliwość uzyskania określonych ustawą o nawozach i nawożeniu dokumentów, a tym samym wyklucza możliwość uzyskania zezwolenia ministra na sprzedaż biohumusu przez hodowców dżdżownic.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej organ podkreślił, że ustawa o nawozach i nawożeniu formułuje w art. 2 własne definicje – określenia i w pkt 4 jednoznacznie kwalifikuje nawozy wyprodukowane przy udziale dżdżownic do nawozów organicznych. Zdaniem organu strona skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania, że nawóz został wyprodukowany przy udziale dżdżownic. Brak było podstaw do przeprowadzania jakości nawozów albowiem ich jakość jest bezprzedmiotowa wobec braku zezwolenia właściwego ministra ds. rolnictwa na wprowadzenie ich do obrotu.
W pismach procesowych z dnia 5 czerwca 2007 r. skarżący podtrzymali zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej podkreślając, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie składu nawozu i procesu jego wytworzenia, gdyż dopiero wtedy ponad wszelką wątpliwość byłoby możliwym stwierdzenie, czy jest to nawóz organiczny czy też naturalny. Brak stosownej opinii biegłych w tym zakresie doprowadził do sytuacji, w której na skarżących zostały nałożone sankcje za produkcję nawozu, którego skład faktycznie nie został ustalony. Na poparcie stanowiska odwołali się do twierdzeń i sformułowań zawartych w opiniach biegłych i oświadczeniach pracowników nauki załączonych do ww. pism procesowych wskazując je jako dowód w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
W związku z powyższym zasadą – wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego – jest niedopuszczalność zgłoszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu. Dlatego też niedopuszczalne jest w postępowaniu ze skargi kasacyjnej dopuszczenie nowego dowodu, celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyr. NSA z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 593/04, zbiór LEX nr 159137).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści dokumentu prywatnego jakim jest oświadczenie dr inż. A. K.-K. z dnia 5 grudnia 2006 r. Z tych samych przyczyn opinie i oświadczenia pracowników nauki załączone do pism procesowych skarżących z dnia 5 czerwca 2007 r. nie mogły być przez NSA dopuszczone jako dowody uzupełniające z dokumentów, a jedynie mogły zostać potraktowane jako część własnej argumentacji faktycznej skarżących uzasadniającej zarzuty skargi kasacyjnej.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powołaniem przez skarżących obydwu podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione.
Z powołanego w podstawie skargi kasacyjnej art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. wynika, że podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania decyzji. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04, zbiór LEX nr 173085).
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. także obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy normujące jego przebieg i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie kasator uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. wskazywał, że zebrany w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest niepełny i w sposób oczywisty nie wystarczył do wydania decyzji. Zdaniem kasatora Sąd miał obowiązek uchylić zaskarżone decyzje wobec naruszenia przez organy administracji art. 75 § , art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik, albowiem skutkowało naruszeniem prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu. Prawidłowe zakwalifikowanie spornych produktów do danego rodzaju nawozów w świetle uregulowań ustawy o nawozach i nawożeniu wymagało wiadomości specjalnych, co wiązało się z dopuszczeniem i przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego w trybie art. 84 § 1 k.p.a., gdyż za dowód taki sąd nie mógł uznać załączonej do skargi opinii prywatnej dr inż. A. K.-K.
Spór w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia czy wprowadzenie przez skarżących do obrotu spornych produktów wymagało uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia, o jakim stanowi art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu i w konsekwencji wyjaśnienia, czy sporne produkty są nawozami organicznymi w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy. Przepis ten definiuje nawozy organiczne przyjmując, że są to nawozy wyprodukowane z substancji organicznych lub z mieszanin substancji organicznych, w tym komposty, także wyprodukowane przy udziale dżdżownic. Ustalenie czy dane produkty są nawozami organicznymi jest okolicznością faktyczną i tego rodzaju spór jest sporem o fakty. Kwestionowanie zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska organów administracji co do tego, że sporne produkty o nazwach handlowych: "P. – j.-z." i "P. – s." są nawozami organicznymi oznaczało w rezultacie kwestionowanie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania decyzji i podlega ocenie na tle podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, iż skarżący wprowadzili do obrotu nawozy organiczne produkowane na bazie hodowli dżdżownic kalifornijskich, więc powinni legitymować się pozwoleniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jak i uzasadnienia decyzji administracyjnych nie zawierają wyjaśnienia w oparciu o jakie dowody zgromadzone w sprawie uznano, że sporne produkty to nawozy organiczne w rozumieniu art. 2 pkt 4 cyt. ustawy. Sąd w swoich wyjaśnieniach dotyczących powyższej kwestii ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że: "w świetle przywołanych wyżej definicji ustawowych organ prawidłowo zakwalifikował produkowane przez skarżących nawozy, na bazie hodowli dżdżownic kalifornijskich, jako nawozy organiczne". Z kolei w uzasadnieniach zaskarżonych do Sądu decyzji administracyjnych znalazło się stwierdzenie, że nawozy: "P. – s." i "P.– j.-z." spełniają wszelkie przesłanki do zakwalifikowania ich do grupy nawozów organicznych, ponieważ zostały wyprodukowane przy udziale dżdżownic z substancji lub mieszanin substancji mieszanin organicznych. Stwierdzono przy tym jedynie lakonicznie, iż "biohumus – produkt hodowli dżdżownic" jest nawozem organicznym.
Zarówno organy administracji jak i Sąd nie wskazały czy w przypadku spornych nawozów chodzi o kompost wyprodukowany przy udziale dżdżownic, czy też nawóz, który kompostem nie jest. Z uzasadnienia decyzji administracyjnych i wyjaśnień Sądu nie wynika czy organy i Sąd pod pojęciem "biohumus – produkt hodowli dżdżownic" rozumiały kompost, czy też w ich ocenie sam fakt wykorzystania dżdżownic kalifornijskich w procesie wytworzenia danego nawozu już kwalifikował produkt do nawozów organicznych.
Jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle brzmienia art. 2 pkt 4 ustawy o nawozach i nawożeniu.
Wykładnia gramatyczna omawianego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że do grupy nawozów organicznych ustawodawca zaliczył nawozy wyprodukowane z substancji organicznych lub z mieszanin substancji organicznych, wśród których wyodrębnił komposty zaliczając z kolei do tej podgrupy także komposty wyprodukowane przy udziale dżdżownic. Użyte w art. 2 pkt 4 cyt. ustawy sformułowanie: "także wyprodukowane przy udziale dżdżownic" należy zatem odnosić jedynie do słów: "w tym komposty". Za taką wykładnią omawianej normy prawnej przemawia także treść uzasadniania uchwały Senatu z dnia 19 marca 2004 r. wprowadzającej poprawkę do pierwotnego brzmienia treści art. 1 pkt 4 projektu ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. o zmianie ustawy o nawozach i nawożeniu. W uzasadnieniu tym jednoznacznie stwierdzono, że poprawka nr 1 zmienia definicję nawozów organicznych poprzez doprecyzowanie, iż komposty wyprodukowane przy udziale dżdżownic nie są odrębnym typem nawozów (druk. Senatu nr 2690 przy druku sejmowym nr 2467 z dnia 19 stycznia 2004 r.).
Ustawa o nawozach i nawożeniu poza definicją nawozów zawiera definicje poszczególnych typów nawozów, wśród nich definiując nawozy naturalne (art. 2 pkt 3) i nawozy organiczne (art.2 pkt. 4). Wprowadzony podział normatywny poszczególnych typów nawozów, w szczególności dotyczący nawozów naturalnych i organicznych nie jest adekwatny do podziału funkcjonującego w potocznym znaczeniu, gdzie często pojęcia te są używane zamiennie. Wiedza ogólna wskazuje, że do nawozów organicznych – obok kompostów – zalicza się także obornik, gnojówkę, gnojowicę, pomiot ptasi, nawozy zielone i bakteryjne, słomę, torf i węgiel brunatny, ścieki i osady ściekowe (Wielka Encyklopedia PWN, Wyd. Naukowe PWN S.A., W-wa 2003, tom 19, str. 559).
Aczkolwiek treść art. 2 pkt 3 i 4 ustawy o nawozach i nawożeniu wprowadzona ustawą z dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 91, poz. 876) uściśla definicję legalną nawozów naturalnych i organicznych w stosunku do pierwotnego ich brzmienia, to wskazuje jednoznacznie, że prawidłowe zakwalifikowanie danego produktu do nawozu, a następnie do określonego typu nawozu wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei może okazać się możliwe dopiero przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych z danej dziedziny nauki.
Przyjęcie więc, że sporne produkty są nawozami organicznymi w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o nawozach i nawożeniu wymagało wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia z jakiego rodzaju substancji lub mieszanin substancji są wytworzone oraz ustalenia procesu wytworzenia tychże produktów. W rozpoznawanej sprawie wyjaśnienie powyższych kwestii sprowadzało się przede wszystkim do ustalenia, czy sporne produkty wyprodukowane przy udziale dżdżownic kalifornijskich są kompostem. Takich wyjaśnień zarówno w uzasadnieniu decyzji administracyjnych jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło. W szczególności brak w nich wyjaśnienia co organy i Sąd rozumieją przez pojęcie "biohumus", poza tym, że jest to "produkt hodowli dżdżownic".
Należy w związku z tym zauważyć, że pojęcie "biohumus" w naukach przyrodniczych nie zostało dotychczas jednoznacznie zdefiniowane, tak jak pojęcia np. biopestycydy, biopreparaty czy bioherma lub biohydroliza (por. Wielka Encyklopedia PWN, Wyd. Naukowe PWN S.A. W-wa 2001, tom 4, str. 96-99 oraz "Suplement", wydanie z 2005 r., tom 31, str. 49 lub "Encyklopedia Biologiczna – wszystkie dziedziny nauk przyrodniczych" Wyd. ISBN Kraków 1998, tom I, str. 358 oraz "Suplement" wydanie z 2004, tom XII, str. 361).
W ujęciu potocznym pod pojęciem "biohumus" rozumie się nawóz naturalny. Sformułowanie to używane jest także zamiennie z pojęciem "kompost koprolitowy" dla określenia kompostu otrzymywanego z resztek organicznych przy współudziale dżdżownic (por.: "Wikipedia, wolna encyklopedia" źródło www.wikipedia.pl)
W ocenie NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło pogłębionej analizy dotyczącej rozważanych kwestii. Sąd I instancji nie wyjaśnił też, które to dowody – w jego ocenie – zgromadzone przez organy administracji w prowadzonym postępowaniu dawały podstawę do formułowania kategorycznych stwierdzeń, że sporne produkty są nawozami organicznymi. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia akceptując ustalenia organów administracji odwołał się natomiast do opinii dr inż. A. K.-K. wskazując, że znalazło się w niej stwierdzenie, iż "biohumus jako produkt przetworzenia obornika przez dżdżownice kalifornijskie jest bezsprzecznie nawozem organicznym".
Skarżący w związku z tym zarzucili, że opinia ta nie mogła stanowić dowodu w sprawie, gdyż jako dokument prywatny sporządzony w innej sprawie administracyjnej została przez nich załączona do skargi i to jedynie jako uzupełnienie ich argumentacji w niej zawartej, w szczególności na poparcie tezy, że wyjaśnienie spornych kwestii wymaga przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego.
Przypomnieć zatem należy, że sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonej decyzji opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżaną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. Do postępowania dowodowego, o którym mowa we wskazanym przepisie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe (art. 244 § 1 k.p.c.) i prywatne (art. 245 k.p.c.). Tylko te dowody mogą być przedmiotem rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mają tego waloru dowody, które w istocie mają charakter opinii biegłego (porównaj wyrok 7 sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 1). W doktrynie wypowiedziano pogląd odmienny, że dowód z dokumentu zawierającego tzw. prywatną opinię biegłego może być dopuszczony przez sąd administracyjny jedynie dla oceny, czy organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy administracyjnej zgodnie z unormowaniami procedury administracyjnej, a następnie tego czy prawidłowo dokonały subsumpcji przepisu prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych (por. A. Skoczylas, glosa do wyroku NSA z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, OSP 2001, z. 2, poz. 19). W literaturze wskazuje się też, że prywatne opinie sporządzane przez pracowników nauki mogą często okazać się niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz" pod red. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2006, wyd. II, komentarz do art. 106 p.p.s.a.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z tak zaprezentowanymi wywodami należy się w pełni zgodzić, zważywszy, że przepisy k.p.c. nie pozbawiają opinii biegłego waloru dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 245 k.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2001, sygn. akt I PKN 468/00, OSNP 2003 z. 8, poz. 197).
Bezspornym jest, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie dowód z opinii biegłego w trybie art. 84 § 1 k.p.a. nie został przeprowadzony. Z akt nie wynika, aby Sąd przeprowadził dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. protokół rozprawy z dnia 18 września 2006 r., karta 50 akt sądowych). Sąd nie wyjaśnił, jaki status prawny nadał opinii biegłego dr inż. A. K.–K., do której odwoływał się w swych ocenach dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych. Skoro nie był to materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych ani też Sąd materiału tego nie uzupełnił w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to odwoływanie się do ustaleń zawartych w tej opinii było wadliwe. Ocena materiału dowodowego przez sąd administracyjny wg. art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz uwzględniania przy orzekaniu okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji nie rozważył dogłębnie czy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny i czy nie powinien być uzupełniony w trybie art. 84 § 1 k.p.a. Słusznie przy tym skarżący zarzucili, że sporne dla rozstrzygnięcia istoty sprawy kwestie nie zostały w ten sposób wyjaśnione oraz że ich wszechstronne i wnikliwe wyjaśnienie wymaga wiadomości specjalnych.
Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna oparta była na uzasadnionych podstawach, co – stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. – uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Mając na względzie, że podstawą uchylenia wyroku było uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesną stała się ocena zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnych przepisów prawa materialnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 3 i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).