II GSK 493/25

II GSK 493/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 46/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-10
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Gąbin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 46/24 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Gąbin na uchwałę Rady Powiatu w Płocku z dnia 24 czerwca 2020 r. nr 171/XVII/2020 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr 577 o łącznej długości 3,355 km przebiegającej przez miasto G., powiat płocki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 46/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta i Gminy Gąbin na uchwałę Rady Powiatu w Płocku z dnia 24 czerwca 2020 r. nr 171/XVII/2020 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr 577 o łącznej długości 3,355 km przebiegającej przez miasto Gąbin, powiat płocki.
Z akt sprawy wynika, że wskazaną wyżej uchwałą, wydaną na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej "u.d.p.") pozbawiono kategorii drogi powiatowej – drogę stanowiącą odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 577 przebiegającej przez miasto Gąbin (od km 9+181 do km 11+308 oraz od km 11+433 do km 12+661) o łącznej długości 3,355 km zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1 do uchwały. Na podstawie zaskarżonej uchwały, stosownie do brzmienia art. 10 ust. 5c u.d.p. ww. odcinek drogi został zaliczony do kategorii dróg gminnych.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 577 przebiegający przez miasto Gąbin od km 9+181 do km 11+308 o długości 2,127 km oraz od km 11+433 do km 12+661 o długości 1,228 - łącznie 3,355 km z dniem 13 marca 2020 roku został zaliczony do kategorii dróg powiatowych na podstawie art. 10 ust. 5e u.d.p. oraz decyzji nr 331/2020 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2020 r., znak: WIK.771.1.2.2020.KB(ET), udzielającej pozwolenia na użytkowanie drogi wojewódzkiej nr 577 (obwodnicy miejscowości Gąbin) na terenie gminy Gąbin. Tym samym przekazanemu przez Województwo Mazowieckie odcinkowi dawnej drogi wojewódzkiej nr 577 została przypisana z mocy prawa kategoria drogi powiatowej. Rada wskazała, że z treści art. 10 ust. 5c u.d.p. wynika, że rada powiatu może, w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej lub odcinki dróg powiatowych o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a ustawy, a odcinki pozbawione kategorii drogi powiatowej zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych. W związku z powyższym przygotowano propozycję aby pozbawić kategorii drogi powiatowej i zaliczyć do kategorii drogi gminnej odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 577 przebiegającej przez miasto Gąbin o łącznej długości 3,355 km. Ponadto zbadano proporcjonalność drogi przekazywanej gminie i przejętej przez powiat na podstawie art. 10 ust. 5e u.d.p. W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano, iż dokonano oceny, czy przedmiotowa droga spełnia przesłanki dla kategorii drogi powiatowej, analizy jej dotychczasowej roli użytkowej i funkcjonalnej oraz wzięto pod uwagę konieczność zachowania ciągłości komunikacyjnej pozostałego odcinka drogi.
Zarząd Powiatu w Płocku, działając w oparciu o art. 10 ust. 5d u.d.p., poinformował Burmistrza Miasta i Gminy Gąbin o zamiarze podjęcia przez Radę uchwały w trybie art. 10 ust. 5c ww. ustawy. Burmistrz Miasta i Gminy Gąbin oraz Przewodniczący Rady Miasta i Gminy Gąbin pismem z dnia 11 maja 2020 r. odnieśli się do zamiaru pozbawienia drogi kategorii powiatowej, wskazując, że sporny odcinek drogi jest nadrzędny nad drogami gminnymi, nie będzie pełnił jedynie funkcji drogi lokalnej lub dojazdowej.
W skardze na powyższą uchwałę Miasto i Gmina Gąbin (dalej "skarżąca") zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5c w związku z art. 10 ust. 5e i art. 2a ust 2 u.d.p.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że uchwała oraz treść i sposób wykonania załącznika będącego integralną częścią uchwały narusza prawa skarżącej gminy, w tym prawo i obowiązek uregulowania własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w myśl art. 2a ust. 2 u.d.p. - poprzez: 1) brak odpowiedniej mapy, 2) brak wykazu działek składających się na odcinek dawnej drogi wojewódzkiej, zawierającego numery ewidencyjne działek oraz 3) brak numerów ksiąg wieczystych nieruchomości drogowych, co oznacza niewykonalność zaskarżonej uchwały i czyni ją nieważną i nie wywierającą skutków dla Miasta i Gminy Gąbin.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie oddalając skargę skarżącej, wskazał, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zasadności podjęcia przez Radę uchwały nr 171/XVII/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r., która pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinka dawnej drogi wojewódzkiej nr 577 o łącznej długości 3,355 km przebiegającej przez miasto Gąbin, powiat płocki. W ocenie Rady spełnione zostały ustawowe przesłanki do dokonania zmiany kategorii drogi. Za dokonaniem dekategoryzacji drogi przemawia wybudowanie obwodnicy Gąbina oraz decyzja z 13 marca 2020 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielająca pozwolenia na użytkowanie obwodnicy. W ocenie Rady są to konieczne, a zarazem wystarczające przesłanki do podjęcia zaskarżonej uchwały. Odmiennego zdania jest skarżąca, w ocenie której zaskarżona uchwała powinna zostać uznana za nieważną z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości zmiany kategorii drogi, w szczególności przez brak odpowiedniej mapy, brak wykazu działek ewidencyjnych i brak numerów ksiąg wieczystych nieruchomości drogowych, dotyczących dawnej drogi wojewódzkiej.
Sąd pierwszej instancji przytaczając treść art. 10 ust. 5c i 5e u.d.p. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do konieczności uzasadniania uchwał wskazał, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania.
Zdaniem sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała spełnia powyższe wymogi. Uzasadnienie zawiera materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie kryteria Rada ustaliła, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. Treść zaskarżonej uchwały precyzuje jej przedmiot, tj. z załącznika do uchwały w sposób niebudzący wątpliwości wynika, który odcinek drogi został pozbawiony kategorii drogi powiatowej. W uzasadnieniu podkreślono, iż przekazany w tym trybie ciąg drogi nie spełnia wymogów definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a ustawy będąc odcinkiem drogi jedynie w obrębie jednej gminy – przebiegającej przez miasto Gąbin. W związku z powyższym oraz wykorzystując możliwości prawne opisane w art. 10, ust. 5c, 5d, 5e, przygotowano propozycję aby pozbawić kategorii drogi powiatowej i zaliczyć do kategorii drogi gminnej odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 577. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż dokonano oceny, czy przedmiotowa droga spełnia przesłanki dla kategorii drogi powiatowej, analizy jej dotychczasowej roli użytkowej i funkcjonalnej oraz wzięto pod uwagę konieczność zachowania ciągłości komunikacyjnej pozostałego odcinka drogi. Ponadto zbadano proporcjonalność drogi przekazywanej gminie i przejętej przez powiat na podstawie art. 10 ust. 5e u.d.p. O zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały w odpowiedniej formie i wyprzedzeniem powiadomiony został Burmistrz Miasta i Gminy Gąbin.
Sąd podkreślił, że z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jednoznacznie, iż Rada uczyniła przedmiotem oceny również czy odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 577 spełnia cechy drogi powiatowej. Wynik tej oceny był negatywny. Jak bowiem wynika z uzasadnienia droga będąca przedmiotem uchwały przebiega tylko w granicach miasta Gąbina (siedziby gminy), nie łączy ze sobą siedziby powiatu z siedzibą gminy oraz siedzib gmin między sobą. Wobec powyższego nie spełnia warunków określonych w przytoczonej definicji legalnej drogi powiatowej, o której mowa w art. 6a ust. 1 powyższej ustawy. Ponadto Rada wskazała, iż w związku z oddaniem do użytkowania odcinka drogi wojewódzkiej nr 577, tzw. obwodnicy Gąbina, przedmiotowa droga nie posiada już znaczącej roli w układzie transportowym, a odbywający się nią ruch jest ruchem lokalnym. Droga ta służy miejscowym, lokalnym potrzebom, wobec czego zaistniała przesłanka do pozbawienia jej kategorii drogi powiatowej.
Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia dokonane przez Radę odnośnie oceny dalszego spełniania przez sporny odcinek drogi definicji drogi powiatowej. Sam fakt istnienia fakultatywnej możliwość dojazdu daną drogą (będącej w sieci dróg publicznych) do siedziby np. powiatu, czy gminy nie może przesądzać o powiatowym charakterze spornego odcinka drogi. Kluczowy bowiem w tym zakresie jest nie potencjalny sposób wykorzystania danego odcinka drogi, ale przepis u.d.p. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. II CSK 637/14, LEX nr 1813350). Skoro zatem, wskazywane przez skarżącą w piśmie z dnia 11 maja 2020 r. odcinki dróg powiatowych ze spornym odcinkiem drogi nie spełniają definicji drogi powiatowej, tym samym nie sposób podzielić argumentów skarżącej, iż droga będące przedmiotem zaskarżonej uchwały winna nadal znajdować się w sieci dróg powiatowych.
Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, wywodząc skargę kasacyjną, w której zaskarżyła go w całości. Skarżące Miasto i Gmina wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy na zasadzie art. 188 p.p.s.a. Skarżąca zrzekła się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego; art. 10 ust. 5c w związku z art. 10 ust. 5e i art. 2a ust 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, iż brak właściwego, geodezyjnego oznaczenia drogi, której kategoria została zmieniona zaskarżoną uchwałą, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przyjęcie, że odcinek drogi został określony wystarczająco dla celów zmiany kategorii i konieczności ujawnienia zmian własnościowych powstających z mocy samego prawa;
2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 47 ustawy p.p.s.a., iż pisma składa się w odpisach celem doręczenia drugiej stronie; skarżąca gmina nie otrzymała odpisu odpowiedzi Rady Powiatu Płockiego na skargę, na którą to odpowiedź powołuje się i cytuje sąd w uzasadnieniu, tym samym zostały naruszone prawa skarżącego do zapoznania się ze stanowiskiem organu i ewentualnym ustosunkowaniem się do argumentów Rady. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do wykonania warunku określonego decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego robot pionowania latarni oświetleniowej zlokalizowanej w km 9+200 drogi wojewódzkiej 577 co podniesiono w skardze - naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.
Organ nie skorzystał z uprawnienia złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie gmina zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie zajął stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 283/16).
Jednocześnie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji - art. 173 § 1 p.p.s.a., dlatego też, podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenia kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechania było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem w niniejszej skardze kasacyjnej jej autor, po pierwsze sformułował zarzuty skierowane wobec zaskarżonej do sądu pierwszej instancji uchwały a nie wyroku sądu pierwszej instancji, pod drugie formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie powiązał ich z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym – zdaniem skarżącej gminy – polegało naruszenie prawa przez sąd pierwszej instancji. Wzorcami kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Tym niemniej, powyższe błędy skargi kasacyjnej nie uniemożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, merytorycznego rozpoznania podniesionych zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, CBOSA).
W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje wymagania określone art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15).
W niniejszej sprawie, owszem w uzasadnieniu wywiedzionej do sądu pierwszej instancji skardze, skarżąca gmina podniosła argumentację związaną z koniecznością wykonania pionowania latarni oświetleniowej na drodze wojewódzkiej, co wynika z decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 marca 2020 r., a co zostało pominięte w rozważaniach sądu pierwszej instancji, jednakże w tym zakresie gmina nie sformułowała precyzyjnego zarzutu, co przy ostateczności ww. decyzji organu nadzoru budowlanego, w żaden sposób nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że skarga skarżącej gminy nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżona uchwała Rady Powiatu nie narusza prawa.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 47 p.p.s.a., sprowadzający się do niedoręczenia skarżącej gminie przez sąd pierwszej instancji odpisu odpowiedzi organu na skargę. Abstrahując od faktu, że również w tym przypadku autor skargi kasacyjnej nie wskazał precyzyjnie jednostki redakcyjnej przepisu, którego naruszenia dopuścić się miał sąd pierwszej instancji (art. 47 p.p.s.a. składa się z 4 paragrafów) podkreślić należy, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest uprawdopodobnienie wpływu konkretnych naruszeń na wynik postępowania. Sam fakt niedoręczenia skarżącej gminie odpowiedzi na skargę organu, choć stanowi uchybienie procesowe, nie musi doprowadzić do pozbawienia możności obrony strony swoich praw przed sądem. To treść złożonego pisma musi mieć wpływ na sytuację procesową strony przeciwnej. W niniejszej sprawie odpowiedź organu na skargę, stanowiło powtórzenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie zawierało nowych argumentów nieznanych skarżącemu kasacyjnie. Dodatkowo podkreślić należy, że skarga skarżącej gminy została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie, o której został zawiadomiony profesjonalny pełnomocnik skarżącej gminy, a zatem skarżąca miała możliwość uczestniczenia w rozprawie i przedstawienia swoich zarzutów i argumentów, z którego to prawa nie skorzystała. Z uwagi na powyższe, mimo iż w sprawie doszło do uchybienia procesowego, to jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, nie stanowiło ono podstawy do uwzględnienia podniesionego zarzutu i uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5e i art. 2a ust. 2 u.d.p. przypomnieć należy, że w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. W ramach tego zarzutu konieczne jest zatem wskazanie, która z form naruszenia jest zarzucana. Brak określenia formy naruszenia prawa materialnego powoduje, że zarzut pozbawiony jest wymaganej konkretności. Budując zarzut kasacyjny naruszenia konkretnego przepisu prawa należy wskazać, czy naruszenie to ma miejsce ze względu na błąd w interpretacji, czy ze względu na błąd subsumpcji, czy też ze względu na oba błędy (wadliwa interpretacja może rodzić błąd subsumpcji), przy czym nie jest prawidłowe wskazanie na oba naruszenia w sposób alternatywny, gdyż w takiej sytuacji następuje przeniesienie obowiązku konkretyzacji zarzutu w tym zakresie na NSA (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3352/19).
Skarżąca kasacyjnie gmina nie wskazała którą to z postaci naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ma na myśli, tj. czy chodzi jej o wadliwą wykładnię konkretnych przepisów czy też ich niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumpcji), ograniczając się do stwierdzenia "poprzez uznanie, iż". Ma to zaś niezwykle istotne znaczenie, gdyż obu postaciom naruszenia regulacji materialnoprawnych towarzyszą odmienne wymogi, w odniesieniu do opartych na tego rodzaju twierdzeniach zarzutów, o czym wyżej mowa. Pomimo to, wada skargi kasacyjnej w tym zakresie nie miała decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne rozważenie, czy istnieją podstawy do uwzględnienia tego zarzutu.
Zgodnie z art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Z kolei, stosownie do art. 10 ust. 5e ww. ustawy, odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio. Jednocześnie w myśl art. 2a ust. 2 u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Skarżąca kasacyjnie gmina wskazała na naruszenie ww. przepisów u.d.p. poprzez uznanie, że brak właściwego, geodezyjnego oznaczenia drogi, której kategoria została zmieniona nie stanowi naruszenia tychże przepisów, oraz niewłaściwe przyjęcie, że sporny odcinek drogi został określony wystarczająco dla celów zmiany kategorii i konieczności ujawnienia zmian własnościowych powstających z mocy samego prawa.
Podniesiony zarzut nie jest zasadny. Wbrew stanowisku skarżącej gminy, żaden z ww. przepisów nie nakazuje w uchwale podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej geodezyjnego określenia działek położonych pod taką drogą, wystarczające jest aby podejmowana uchwała w sposób jednoznaczny umożliwiała identyfikację konkretnej drogi publicznej, a tak jest w niniejszej sprawie. Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że przedmiotem uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. jest odcinek drogi publicznej a nie działki geodezyjne położone pod taką drogą. W podjętej uchwale (§1) precyzyjnie wskazano, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej – drogę stanowiącą odcinek dawnej drogi wojewódzkiej nr 577 przebiegającej przez miasto Gąbin (od km 9+181 do km 11+308 oraz od km 11+433 do km 12+661) o łącznej długości 3,355 km zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1 do uchwały. Powyższy załącznik jest czytelny i precyzyjnie określa, fragment drogi powiatowej, uprzednio będący drogą wojewódzką nr 577, który jest przedmiotem uchwały. Z kolei art. 2a ust. 2 u.d.p. określa jedynie strukturę własnościową dróg publicznych, w żaden sposób nie reguluje sposobu przenoszenia prawa własności nieruchomości wchodzących w skład drogi publicznej pomiędzy podmiotami publicznymi. Oznacza to, że zamiana kategorii drogi publicznej z powiatowej na gminną, w oparciu o stosowną uchwałę podjętą na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. nie może świadczyć o naruszeniu tego przepisu. Art. 2a u.d.p. w powiązaniu z odpowiednią uchwałą właściwych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego dotyczącą zmiany kategorii drogi publicznej, może stanowić podstawę ubiegania się przez skarżącego kasacyjnie o dokonanie zmiany prawa własności w księdze wieczystej, co zresztą potwierdził Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego w piśmie adresowanym do skarżącej gminy z 26 maja 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma w kontekście powyższego wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie jest aktem dowolnym i nieuzasadnionym. Prawidłowo określa zakres deklasowanej drogi z kategorii powiatowej na gminną (załącznik graficzny do uchwały).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.