II GSK 491/23

II GSK 491/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II SA/Bk 755/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-12-15
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 180
art. 4 pkt 11, art. 14 ust 1 pkt 2, art. 18 ust 4a b, art. 92a ust. 1 i ust 7
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 755/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 755/22, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] września 2020 r. w W. na Alejach [...] miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki Toyota o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował V. C. Podczas kontroli kierujący okazał prawo jazdy i paszport, natomiast nie okazał wypisu z licencji ani orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. Przewożony w pojeździe pasażer oświadczył, że usługa przewozu została zamówiona przez aplikację BOLT. Za kurs została uiszczona opłata w gotówce. Stwierdzono także, że kontrolowany pojazd nie posiada żadnych zewnętrznych oznaczeń świadczących, że kierujący wykonuje przewóz taksówką. Natomiast przebieg i wynik kontroli został udokumentowany protokołem z [...] września 2020 r. Z ustaleń organów wynika ponadto, że spółka posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym oraz licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Natomiast kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do ww. licencji.
Zaskarżoną do WSA decyzją z [...] sierpnia 2022 r. GITD działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 1, 11 i 22, art. 5b ust 1, art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 4, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3, 6 i 7 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180, dalej: "u.t.d.") oraz 1p. 1.12, 1p 1.5 oraz 1p 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia: (-) niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. - za każdy dokument, (-) niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie - za każdą zmianę, (-) wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.
Zdaniem organu odwoławczego strona wykonywała zarobkowo przewóz osób bez zgłoszenia pojazdu do posiadanej licencji, nie wyposażyła kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d., a zarazem wykonywała przewóz okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. W oparciu o powyższe GITD uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 9.300 zł tytułem popełnienia naruszenia z 1p. 1.5, lp. 1.12 oraz 1p. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do WSA w Białymstoku, który działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, a następnie wskazał, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez spółkę przepisów prawa w zakresie wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy, a także niezgłoszenia przez stronę w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie - za każdą zmianę, jak również niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d.
Okoliczności te potwierdza zebrany materiał dowodowy, a w szczególności protokół kontroli z [...] września 2020 r. Z dokumentu tego wynika, że funkcjonariusze Policji w tym dniu w W. przy Al. [...] poddali kontroli drogowej pojazd marki Toyota o nr rej. [...] i stwierdzili, że ww. pojazdem kierował - w imieniu spółki - V. C., wykonując przewóz drogowy osób. Przewóz został zamówiony za pośrednictwem aplikacji BOLT i miał miejsce na trasie z ul. [...] na Al. [...] w W. Przewóz był odpłatny, ponieważ pasażer zapłacił za przejazd gotówką. Na podstawie zdjęć z aplikacji z telefonu pasażera stwierdzono, że kierowca działał na rzecz spółki, jako podmiotu wykonującego przedmiotowy przewóz. Kierowca nie zgłosił uwag do kontroli, ale jednocześnie odmówił podpisania protokołu bez wskazania przyczyn. Z ustaleń organów wynika ponadto, że spółka posiada licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Do licencji nie został jednak zgłoszony ten pojazd.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla przypisania odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d. nie jest wymagane, aby strona była przedsiębiorcą. Należy przyjąć, że spółka bezspornie wykonywała usługi w zakresie transportu drogowego. Materiał dowodowy, na którym organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie, jest wyczerpujący i pozwala na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy. Wbrew twierdzeniom strony, choć protokół kontroli był oczywiście głównym dowodem w sprawie, to nie był to dowód jedyny - organ wziął pod uwagę także wyjaśnienia pasażera, notatkę funkcjonariuszy Policji, zdjęcia (screeny) z telefonu pasażera, dokumentację fotograficzną, jak też informacje uzyskane z urzędów w Warszawie i Białymstoku. W sprawie zostały ustalone przez organy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ustalenia te pozwalały na przyjęcie, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego umożliwiającego dokonywanie takiego rodzaju przewozu, jak również nie spełniła przesłanek z art. 18 ust. 4b u.t.d. oraz przewozu dokonała bez zgłoszenia tego samochodu do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, posiadanej przez spółkę. Organy dokonały więc prawidłowej subsumcji prawnej stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego, co skutkowało prawidłowym stwierdzeniem przez organy opisanych powyżej naruszeń prawa po stronie skarżącej, za które została na stronę nałożona kara pieniężna w prawidłowej wysokości. W konsekwencji GITD, zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Podsumowując WSA zaznaczył że, wskazane wyżej okoliczności przesądzają, że działanie spółki mieściło się w ramach pojęcia krajowego transportu drogowego, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego, ile razy strona świadczyła w ten sposób usługi przewozu. Na skarżącej ciążył nie tylko obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego (obowiązek ten strona zasadniczo wykonała), ale i obowiązek zgłoszenia spornego samochodu osobowego do licencji, obowiązek wyposażenia kierowcy w wymagane prawem dokumenty oraz obowiązek spełnienia przez pojazd wymogów wynikających z art. 18 ust. 4a oraz ust. 4b pkt 2 u.t.d. Wszystkie te obowiązki spoczywają na podmiotach wykonujących faktyczną działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego, zawartej w art. 4 u.t.d., a zatem nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została zgłoszona jako przedmiot prowadzenia działalności gospodarczej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego w postaci:
1. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust 4a b u.t.d. w zw. z 1p. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącą wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt, wykonanie tego przejazdu przez kierowcę V. C., nie zaś przez skarżącą (bądź jego pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na skarżącą kary za wykonanie przewozu okazjonalnego, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącego, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.
2. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 października 2019 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);
3. niewłaściwego zastosowania art. 14 ust 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust 7 oraz w zw. z 1p. 1.5 oraz 1.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na wymierzeniu skarżącej kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji, w sytuacji, w której organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że skarżącą nie posiadał na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego;
4. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b u.t.d. w zw. z 1p. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącą kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy,
5. niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 u.t.d. w zw. z 1p. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącą.
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2022 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności
a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącą czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,
b) braku zweryfikowania przez organ czy kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącej, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie wskazała, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Białymstoku pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:
a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącą czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,
b) braku zweryfikowania przez organ czy kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;
c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;
d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącej, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy na rozprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany podać, które przepisy uznał za naruszone, a także wykazać wpływ na wynik sprawy tego naruszenia.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że najdalej idącym zarzutem procesowym sformułowanym w skardze kasacyjnej był zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów.
Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17 (te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy też przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być rozważany jako samodzielna podstawa uchylenia zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna np. brak w nim oceny podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, istotnych okoliczności sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się m.in. w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Inną natomiast kwestią jest siła przekonywania argumentów użytych przez Sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia. Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w wymaganym przez prawo stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku został wskazany przyjęty stan faktyczny, a zawarty w nim wywód w sposób logiczny i czytelny wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Podane w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi Sąd kierował się podejmując orzeczenie, są jasne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). To zaś, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się odrębnie do każdego z zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do tych zarzutów wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17). Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.
Zarzut określony jako II. 6) w petitum skargi kasacyjnej okazał się więc niezasadny.
Przed odniesieniem się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. (pkt II. 7) petitum skargi kasacyjnej)) należy przywołać kilka ogólnych zasad rządzących postępowaniem kasacyjnym.
Jak wyżej zauważono skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuty nieodpowiadające zasadom z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA z: 16 listopada 2011r., sygn. akt II FSK 861/10; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18).
Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie - w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów - miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.
Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, że sposób w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w pkt II. 7) petitum skargi kasacyjnej, nie daje podstaw do uznania, że skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji - jako prawidłowo ustalony przez organ - za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.
Wobec powyższego należało przejść do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z: 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17).
Wskazania w tym miejscu należy, że - jak trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji - skarżąca posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Była więc przewoźnikiem, który wykonywał krajowy transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.d. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły zaś stwierdzone naruszenia w zakresie niewyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, niezgłoszenie zmiany danych, a także wykonywanie przejazdu okazjonalnego niespełniającym ustawowego kryterium oraz z naruszeniem zakazów określonych w przepisach u.t.d., a nie sam brak licencji na wykonywanie transportu drogowego osób.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie WSA podzielił stanowisko organów, że wykonywany przez spółkę przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.
Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny, to przewóz osób który nie stanowi przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Stosownie do art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009, za usługi okazjonalne uznaje się usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. Konfrontacja ustaleń dokonanych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 29 września 2020 r. z przesłankami dającymi się wyprowadzić z cytowanych wyżej art. 4 pkt 11 u.t.d. i art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 pozwala uznać, że skarżąca kasacyjnie wykonywała odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu tych unormowań, przy czym podmiotem, który zainicjował przedmiotowy przewóz był zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji Bolt pasażer. Przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, albowiem samochód, którym w imieniu skarżącej wykonywany był w dniu kontroli przewóz osób, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a, b, c u.t.d. wymaga dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych, a nie było kwestionowane, że warunki te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione.
Mając na uwadze powyższe NSA stwierdził, że nie było podstaw uzasadniających zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 4 pkt 11 i art. 18 ust 4 a b u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz 4 pkt 11 w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009.
Jeżeli chodzi natomiast o uchybienie art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d., to tak jak to wskazano w sprawie, przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu w imieniu skarżącej kasacyjnie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, WSA nie naruszył zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym, zasadnie wskazując i wyjaśniając, że skoro opisane wyżej naruszenia zostały stwierdzone, to uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 92a ust. 1 u.t.d. i nałożenie na podstawie tego przepisu kary pieniężnej.
Oczywiście bezzasadny jest także zarzut błędnego zastosowania art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z lp. 1.5 i 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. W dotychczasowym orzecznictwie NSA wyjaśniono już, że w art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. ustawodawca wyraźnie stwierdza, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania, a za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie, na podstawie lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., przewidziano karę pieniężną w wysokości 800 zł - za każdą zmianę. Z kolei w art. 87 u.t.d. uregulowano obowiązek kierowcy posiadania i okazania wymaganych dokumentów, zaś w myśl lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument przewidziano karę pieniężną w wysokości 500 zł - za każdą zmianę.
Odpowiadając zatem na zarzut oznaczony jako I. 3) petitum skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że wykonując uprawnienia z licencji spółka nie była zwolniona z obowiązków, o których stanowi art. 14 ust. 1 oraz w art. 87 ust. 1 ustawy, a mianowicie z obowiązku zgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy, ani też z obowiązku wyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d., których naruszenie - stanowiąc delikty administracyjne opisane odpowiednio pod lp. 1.5 oraz lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy - podlega karze pieniężnej.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku odpowiada prawu, zaś wniesiona skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).