II GSK 49/24

II GSK 49/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Izabella Janson
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Łd 210/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 728
art. 95, art. 94, art. 92f ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 130a ust. 6-6a i ust. 10h-10j
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 210/23 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r. nr SKO.4141.10.2023 w przedmiocie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje w całości od zasądzenia od I. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 210/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.S. (skarżący, strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (organ odwoławczy, organ II instancji, SKO, organ) z dnia 31 stycznia 2023 r. nr SKO.4141.10.2023 w przedmiocie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 15 grudnia 2022 roku, nr ZDiT-IU.40081.459.1.2020, oraz zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
II. Stan sprawy, której dotyczy zaskarżony wyrok.
Decyzją z 15 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o ustaleniu względem skarżącego obowiązku zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, w łącznej wysokości 49.947 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego SKO decyzją z 31 stycznia 2023 r., nr SKO.4141.10.2023, utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi.
Organ drugiej instancji uznając, że odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie podniósł, że w świetle art. 130a ust. 10h i 10i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.), nakładany w drodze decyzji administracyjnej obowiązek poniesienia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu ciąży na właścicielu pojazdu. Organ wskazał, że w sytuacji przewidzianej w art. 130a ust. 10i p.r.d. właściciel jest zobowiązany do pokrycia tych kosztów solidarnie z osobą, która w chwili usunięcia pojazdu z drogi władała nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, przy czym zgodnie z art. 130a ust. 10i p.r.d. chodzi o jakikolwiek tytuł prawny do pojazdu, z którym wiąże się uprawnienie do używania pojazdu (np. użytkowanie, leasing, najem, użyczenie), a który w określonych przypadkach może powstać na skutek czynności odformalizowanych, w tym także w sposób dorozumiany.
Organ II instancji stwierdził, że interes prawny w tym postępowaniu ma więc zawsze osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, zaś w sytuacji określonej w art. 130a ust. 10i p.r.d. także osoba wskazana w tym przepisie. W art. 130a ust. 10h p.r.d. określono zakres przedmiotowy kosztów obciążających właściciela usuniętego pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10i) oraz ramy czasowe ich powstania. Organ uznał, że unormowania ustawy Prawo o ruchu drogowym nie określają terminu do wystąpienia przez starostę do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Czynność ta nie może być podjęta przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu (art. 130a ust. 10), a dodatkowo przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu (art. 130a ust. 10a). Organ dodał, że starosta nie jest związany żadnym terminem w zakresie wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu, mając w szczególności na względzie, że w świetle obowiązującego prawa czynność ta musi być poprzedzona powiadomieniem właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu i skutkach prawnych jego nieodebrania, co oznacza, że osoby te mają pełną świadomość swojej sytuacji prawnej. Zdaniem organu, w zakresie terminu wydania decyzji w sprawie zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu ustawodawca zastosował rozwiązanie, o którym mowa w art. 130a ust. 10k p.r.d. Postępowanie wyjaśniające w sprawie administracyjnej zapłaty kosztów nie obejmuje w ocenie organu okoliczności, o których mowa w art. 130a ust. 10e p.r.d. Zdaniem SKO, te i wszystkie inne kwestie poprzedzające orzeczenie o przepadku pojazdu, bada sąd w odrębnym postępowaniu cywilnym. Według organu oznacza to, że prawomocne postanowienie sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu jest wiążące dla organów administracji publicznej nie tylko w zakresie wynikającym wprost z treści rozstrzygnięcia, ale również w zakresie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jego wydania, a w konsekwencji postępowanie dowodowe przeprowadzane w ramach postępowania administracyjnego powinno skupiać się na kwestiach określonych w art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d., tzn. ustaleniu osoby albo osób zobowiązanych do pokrycia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu oraz sprecyzowaniu kosztów objętych tym obowiązkiem i określeniu ich wysokości. Organ drugiej instancji podniósł, że dnia 2 kwietnia 2019 r. wydana została dyspozycja usunięcia z drogi publicznej pojazdu marki Nissan Primera o nr rejestracyjnym [...] nr [...]oraz umieszczenia go na parkingu strzeżonym. Kierującym pojazdem był skarżący, który 25 lipca 2022 r. odebrał pojazd z parkingu strzeżonego. Organ pierwszej instancji 13 września 2022 r. poinformował skarżącego w wszczęciu postępowania, a 15 grudnia 2022 r. wydał zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt K 6/17 uznał art. 130a ust. 5c p.r.d. w zakresie, w jakim przewiduje, że pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. pozostaje na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie za niezgodny z Konstytucją RP. A zatem skoro Trybunał Konstytucyjny negatywnie ocenił kwestię zatrzymania pojazdu do czasu uregulowania należności za usunięcie i parkowanie pojazdu, to zdaniem organu w istocie pojawiła się luka w postaci braku procedury dla egzekwowania opłaty za usunięcie i przechowywanie (parkowanie) pojazdu na parkingu strzeżonym, w przypadku gdy usunięty z drogi pojazd został odebrany z parkingu strzeżonego, ale bez uiszczenia tej opłaty. Organ podniósł, że system prawa nie został dostosowany do wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem SKO, w celu wypełnienia powstałej luki uznać należy za zasadne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, regulacji z art. 130a ust. 10h oraz art. 130a ust. 10j p.r.d. Organ drugiej instancji podniósł, że postępowanie zostało wszczęte dnia 13 września 2022 r., tj. już po odebraniu przez skarżącego pojazdu, które miało miejsce 25 lipca 2022 r.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżył ją w całości i wniósł o zasądzenie kosztów sądowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.
III. Ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi na powyższą decyzję orzekł, jak na wstępie (pkt I).
Sąd I instancji podniósł, że w znajdującej się w aktach sprawy dyspozycji usunięcia pojazdu skarżącego wynika, że została ona wydana dnia 2 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 130 ust. 4 p.r.d. przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego z uwagi na brak środków na uiszczenie kaucji na podstawie art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.). WSA po przytoczeniu treści przepisów art. 130a ust. 4 p.r.d. oraz art. 94 ust. 3 i art. 95 ust. 1-4 u.t.d. stwierdził, że w przypadku, gdy podczas kontroli stwierdzone zostanie naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez zagraniczny podmiot mający siedzibę lub miejsce zamieszkania w państwie, z którym Rzeczpospolita Polska nie jest związana umową lub porozumieniem o współpracy we wzajemnym dochodzeniu należności bądź możliwość egzekucji należności nie wynika wprost z przepisów międzynarodowych oraz przepisów tego państwa, funkcjonariusz lub pracownik organu przeprowadzającego kontrolę nie pobierze kaucji w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej, określonej w załączniku nr 3 lub 4 do ustawy, to zatrzymuje za pokwitowaniem, dokumenty podlegające kontroli i kieruje lub usuwa pojazd, na koszt podmiotu wykonujące przewóz drogowy na najbliższy parking strzeżony. Zwrot pojazdu z parkingu następuje odpowiednio po przekazaniu kaucji przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub usunięciu przyczyny umieszczenia pojazdu na parkingu. Sąd Wojewódzki podniósł także, że jeżeli pojazd nie zostanie odebrany z parkingu w terminie 30 dni od dnia nałożenia kary pieniężnej, organ winien odpowiednio zastosować przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o egzekucji należności pieniężnych z ruchomości, natomiast w zakresie postępowania w związku z usuwaniem pojazdu stosuje się odpowiednio przepisy art. 130a p.r.d. Sąd I instancji następnie wskazał, że stosownie do art. 130a ust. 5c p.r.d. pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2 oraz art. 140ad ust. 7 umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, z uwzględnieniem ust. 7. Sąd Wojewódzki zauważył, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2018 r., sygn. K 6/17, został jednak częściowo uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przewiduje, że pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym pozostaje na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Odnosząc się do prawidłowości zaskarżonej decyzji, WSA stwierdził, że organy II i II instancji powinny przed wydaniem decyzji ustalić okoliczności mające wypływ na ustalenie obowiązku poniesienia opłaty przez skarżącego i jej wysokość. Sąd I instancji zauważył, że rozpoznawanej sprawie z akt sprawy i uzasadnień wydanych decyzji nie wynika, w jakim trybie i na jakiej konkretnie podstawie pojazd został usunięty na parking strzeżony przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego. Nie ustalono, zdaniem Sądu, czy w sprawie została na skarżącego nałożona kara pieniężna w sytuacji, o której stanowi art. 94 ust. 3 u.t.d., a jeżeli tak to, czy nie zachodziła podstawa do zastosowania art. 95 ust. 4 u.t.d. z uwagi na to, że pojazd nie został odebrany z parkingu w ciągu 30 dni od dnia nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący został niezwłocznie powiadomiony na piśmie przez podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu na piśmie w sposób określony w § 3 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej, a więc niezwłocznie o tym, że zostanie obciążony kosztami związanymi z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałymi od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Tak samo, w ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika, dlaczego dopiero 20 lipca 2020 r., a więc po ponad roku od usunięcia pojazdu, organ pierwszej instancji skierował do skarżącego zawiadomienie o usunięciu pojazdu oraz skutkach jego nieodebrania. Sąd zauważył w tej kwestii, że zawiadomienie to zostało skierowane na adres skarżącego określony w umowie kupna-sprzedaży samochodu z dnia 5 grudnia 2018 r., podczas gdy skarżący w tym czasie miał przebywać w Ukrainie, której jest obywatelem. Sąd I instancji podniósł również, że w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniesiono się do twierdzeń skarżącego, że został on, pomimo braku biegłej znajomości języka polskiego, pozbawiony wyjaśnienia konsekwencji, jakie będzie musiał ponieść w związku z nieodebraniem pojazdu z parkingu. Sąd zauważył także, że w sprawie nie rozważono, czy wcześniejsze nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego, chociaż wskazywał on, że od września 2019 r. przebywał w Ukrainie, a w okresie pandemii nie miał możliwości przyjechania do Polski, zaś wybuch wojny w Ukrainie w lutym 2022 r. bardzo mocno ograniczył jego możliwości zarobkowe. WSA stwierdził również, że naruszenie przez organ administracji powinności sprawnego prowadzenia postępowania nie może powodować negatywnych skutków dla strony. Sąd I instancji podzielił przy tym prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nie jest dopuszczalna w państwie prawa sytuacja, w której organ administracji nie wykonuje czynności, do których jest zobowiązany w racjonalnym terminie i wskutek jego bezczynności generowane są koszty obciążające zobowiązanego w stopniu mogącym spowodować jego "finansową ruinę". Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia kosztów organ administracyjny nie jest zwolniony z przestrzegania ogólnych przepisów procedury administracyjnej i dotyczy to w szczególności zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Sąd I instancji przypomniał, że obowiązkiem organu jest rozważenie i uwzględnienie uchybień w realizacji obowiązku niezwłocznego powiadomienia właściciela pojazdu o skutkach usunięcia pojazdu. Zdaniem WSA, brak dokonania wskazanych ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy, oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a w konsekwencji prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego. Wskazane wyżej braki i ogólnikowość uzasadnień decyzji naruszają zdaniem Sądu I instancji nie tylko art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale również art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dodał, że ustalenie wskazanych wyżej okoliczności ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy i za jaki okres winna być naliczona opłata za przechowywanie pojazdu, ponieważ skarżący nie może być obciążany skutkami zaniechania podjęcia przez organy administracji właściwych czynności.
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie organ – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Organ wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, "gdyż dokonano oceny dowodowej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym;
b) art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie "w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do okoliczności przewidzianych w art. 130a ust. 10 tejże ustawy, a przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponadto skarżący nie wykazał jakie niezależne od niego przyczyny uniemożliwiały mu odebranie pojazdu przez okres 2 lat";
c) art. 130a ust. 10c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie "w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do okoliczności przewidzianych w art. 130a ust. 10 tejże ustawy, a przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponadto skarżący nie wykazał jakie to niezależne od niego przyczyny uniemożliwiały mu odebranie pojazdu przez okres 2 lat";
d) art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym "przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że organy powinny zbadać czy w niniejszej sytuacji zachodziły przesłanki zastosowania tego przepisu, w sytuacji gdy przepis ten odnosi się do egzekucji administracyjnej kary pieniężnej nałożonej zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, która to kara nie jest tożsama z opłatą za przechowanie pojazdu na parkingu nałożoną w trybie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym";
e) art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym "przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ewentualne nałożenie kary w trybie tego przepisu czyni opłatę przechowanie pojazdu bezzasadną w sytuacji gdy kara pieniężna wynikająca z tegoż przepisu jest niezależna od opłaty za przechowanie parkingu nałożonej w trybie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym";
f) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2285), poprzez błędną wykładnię polegającą na braku odróżnienia organu administracji występującego w niniejszym postępowaniu od podmiotu, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu i który to podmiot powinien zawiadomić skarżącego o konsekwencjach nieodebrania pojazdu z parkingu;
g) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2285), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący został zawiadomiony o konsekwencjach nieodebrania pojazdu na błędny adres w sytuacji, gdy był to jedyny znany adres skarżącego zaś twierdzenia skarżącego, co do tego, że w tym czasie przebywał na terytorium Ukrainy są gołosłowne i w żaden sposób nieudowodnione przez skarżącego;
h) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2285), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie wyjaśniono skarżącemu konsekwencji związanych z nieodebraniem pojazdu w sytuacji, gdy przeczy temu samo zachowanie skarżącego, który pojawił się, aby pojazd odebrać;
2. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "gdyż istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 10 i ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym", polegającej na wadliwym uznaniu, że w stanie faktycznym ustalonym w przedmiotowej sprawie skarżący nie powinien zostać obciążony kosztami usunięcia i przechowania pojazdu;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, "bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego";
c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
V. Stanowisko strony przeciwnej.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu II instancji na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy ograniczono – zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
2. Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyznaczonych wyżej granicach kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do wzruszenia kontrolowanego orzeczenia.
3. Nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw argumentacja skarżącego kasacyjnie organu, że kontrolowany Sąd Wojewódzki przedstawił niespójną w płaszczyźnie materialnoprawnej ocenę prawną sprawy, której dotyczy skarga, jak również zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co najmniej częściowo niepełne wskazania procesowe co do dalszego postępowania. Tego rodzaju istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej kwestionowanego orzeczenia, natomiast w odniesieniu do skarżonego organu stanowią relewantną prawnie przeszkodę do prawidłowego wykonania wiążących wytycznych sądu administracyjnego.
Analizując uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, w tym zawarte w nim wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, można dostrzec, że Sąd Wojewódzki ograniczył się do przytoczenia treści przepisów prawa, które potencjalnie wyznaczają materialnoprawne podstawy wydania kontrolowanych decyzji, natomiast pominął proces weryfikacyjnej wykładni tych przepisów, nie ustalając ostatecznie zakresu i treści norm, które mają zostać prawidłowo zastosowane przez skarżony organ. Zagadnienie prawidłowej oceny legalności wyboru i rekonstrukcji podstawy materialnoprawnej w przedmiotowej sprawie jest bardzo istotne, gdyż wykładnia regulacji normatywnej w rozważanym zakresie może budzić wątpliwości w związku z koniecznością współstosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.).
4. W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy wydały decyzję w przedmiocie ustalenia względem podmiotu zagranicznego obowiązku zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, działając na podstawie art. 95 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 94 ust. 3 u.t.d. oraz w zw. z art. 130a ust. 6-6a i ust. 10h-10j p.r.d.
Z treści art. 95 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 94 ust. 3 u.t.d. wynika, że funkcjonariusz (pracownik) organu Inspekcji Transportu Drogowego w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez zagraniczny podmiot mający siedzibę lub miejsce zamieszkania w państwie, z którym Rzeczpospolita Polska nie jest związana umową lub porozumieniem o współpracy we wzajemnym dochodzeniu należności bądź możliwość egzekucji należności nie wynika wprost z przepisów międzynarodowych oraz przepisów tego państwa, pobiera kaucję w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej, określonej w art. 92f ust. 2 u.t.d. lub załączniku nr 3 lub 4 do u.t.d., natomiast w razie niemożności pobrania tego rodzaju kaucji – zatrzymuje, za pokwitowaniem, dokumenty podlegające kontroli i kieruje lub usuwa pojazd, na koszt ww. zagranicznego podmiotu wykonującego przewóz drogowy, na najbliższy parking strzeżony. Jednocześnie w art. 95 ust. 2 u.t.d. zastrzeżono, że w zakresie "postępowania w związku z usuwaniem pojazdu" stosuje się odpowiednio przepisy art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Wykładnia powyższych przepisów była kluczowa w przedmiotowej sprawie, natomiast Sąd Wojewódzki zaniechał w tym zakresie wyrażenia własnej i należycie uzasadnionej oceny prawnej. Sąd kasacyjny dostrzega oczywiście, że zawarty w treści art. 95 ust. 2 u.t.d. zwrot "postępowanie w związku z usuwaniem pojazdu" jest zbyt wąski znaczeniowo i na gruncie wykładni tylko językowej może obejmować jedynie czynności związane z materialno-techniczną procedurą usunięcia pojazdu, jednakże w świetle wykładni pozajęzykowej może być on rozumiany szerzej, jako obejmujący także postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. Pełna rekonstrukcja podstawy materialnoprawnej przedmiotowej sprawy wymagała także uwzględnienia treści art. 95 ust. 3 i 4 u.t.d. Przepisy te, mające bezpośrednie zastosowanie w sprawie dotyczącej podmiotu zagranicznego, o którym mowa w art. 94 ust. 3 u.t.d., zawierają regulację częściowo modyfikującą unormowania wynikające z art. 130a ust. 10h-10j p.r.d.
W szczególności w sprawie, o której mowa w art. 95 w zw. z art. 94 ust. 3-8 u.t.d., nie może mieć wprost zastosowania art. 130a ust. 10h p.r.d., gdyż obowiązek podmiotu zagranicznego, o którym mowa w art. 94 ust. 3 u.t.d., w zakresie ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, nie może trwać "do zakończenia postępowania", o którym mowa w art. 130a ust. 10-10e p.r.d., albowiem art. 95 u.t.d. pełni w tym zakresie rolę regulacji szczególnej. Rozstrzygające znaczenie w spornej sprawie mają zatem przepisy art. 95 ust. 3 i 4 u.t.d., które stanowią, że niezależnie od przyczyny niemożności wydania (zwrotu) pojazdu zatrzymanego na parkingu strzeżonym (brak przekazania kaucji przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, na zasadach, o których mowa w art. 94 ust. 4 i 5, lub brak usunięcia przyczyny umieszczenia pojazdu na parkingu – zob. art. 95 ust. 3 pkt 1 i ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2-3 u.t.d.) upływ terminu 30 dni na odebranie pojazdu, liczony od dnia nałożenia kary pieniężnej, skutkuje koniecznością wszczęcia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnych wynikających z nałożonej kary pieniężnej w celu zastosowania środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z pojazdu jako ruchomości. Istnieją zatem uzasadnione podstawy, aby przyjąć, że wynikający z art. 130a ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 95 ust. 2 u.t.d. zwrot "do zakończenia postępowania" powinien być rozumiany przede wszystkim jako moment zakończenia ww. postępowania egzekucyjnego. Trzeba mieć jednak na względzie, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) zawiera odrębną regulację dotyczącą zasad zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór zajętej ruchomości (zob. art. 102 § 2-5 u.p.e.a.). Okoliczność ta wymaga dodatkowego uwzględnienia na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Przyjęcie powyższego stanowiska wykładniczego oznaczałoby zatem, że decyzja ustalająca obowiązek ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu (art. 130a ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 95 ust. 2 u.t.d.) mogłaby zostać wydana dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego decyzji o nałożeniu kary pieniężnej albo – jeżeli postępowanie nie zostało wszczęte – po skutecznym przekazaniu kaucji przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, na zasadach, o których mowa w art. 94 ust. 4 i 5, oraz zwrocie pojazdu z parkingu strzeżonego (art. 95 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). W tym drugim przypadku, wobec wydania podmiotowi zagranicznemu pojazdu, problematyczna mogłaby stać się kwestia zabezpieczenia lub egzekucji należności pieniężnych wynikających z decyzji, o której mowa art. 130a ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 95 ust. 2 u.t.d.
5. Wskazane wyżej zagadnienia interpretacyjne powinny zostać poddane rozważeniu przez Sąd Wojewódzki, który – dokonując w granicach wynikających z art. 190 p.p.s.a. wyboru ostatecznej wersji wykładni prawa materialnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie – będzie miał obowiązek sporządzenia spójnego i kompletnego uzasadnienia prawnego wraz z jasnymi i pełnymi wytycznymi procesowymi dla kontrolowanych organów.
6. Pełna ocena materialnoprawna zdeterminuje również ocenę legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji, która w niniejszej sprawie jest również istotna.
Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że "z akt sprawy i uzasadnień wydanych decyzji nie wynika (...), w jakim trybie i na jakiej konkretnie podstawie pojazd został usunięty na parking strzeżony przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego. Nie ustalono, czy w sprawie została na skarżącego nałożona kara pieniężna w sytuacji, o której stanowi art. 94 ust. 3 u.t.d., a jeżeli tak to, czy nie zachodziła podstawa do zastosowania art. 95 ust. 4 u.t.d. z uwagi na to, że pojazd nie został odebrany z parkingu w ciągu 30 dni od dnia nałożenia kary pieniężnej.".
Ze stanu faktycznego przedstawionego przez Sąd Wojewódzki wynika ponadto, że skarżący po upływie ponad dwóch lat (25 lipca 2022 r.) od dnia wydania dyspozycji usunięcia z drogi publicznej pojazdu (2 kwietnia 2019 r.) ostatecznie odebrał pojazd z parkingu strzeżonego. Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czy i kiedy zostało wszczęte lub zakończone postępowanie egzekucyjne dotyczące decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, skoro sporny pojazd został ostatecznie wydany skarżącemu (ustalenia wymagają okoliczności wydania pojazdu), a z treści art. 95 ust. 4 u.t.d. bezpośrednio wynika, że jeżeli pojazd nie zostanie odebrany (m.in. w związku z nieprzekazaniem kaucji – zob. art. 95 ust. 3 pkt 1 u.t.d.) z parkingu w ciągu 30 dni od dnia nałożenia kary pieniężnej, właściwy organ ma obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie z art. 95 ust. 3 i 4 oraz art. 130a ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 95 ust. 2 u.t.d. wynika, że końcową granicę temporalną obowiązku zapłaty kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d., wyznacza moment zakończenia postępowania egzekucyjnego wskazanego w art. 95 ust. 4 u.t.d. albo – co już stwierdzono – moment zwrotu pojazdu z parkingu strzeżonego w związku z przekazaniem kaucji na zasadach określonych w art. 94 ust. 4 i 5 u.t.d. Tylko w ten sposób można wypełnić racjonalną treścią odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 130a p.r.d. na tle art. 95 ust. 1-4 w zw. z art. 94 ust. 3-8 u.t.d.
7. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanego wyżej zarzutu, a ocena dalszych zarzutów kasacyjnych jest na obecnym etapie postępowania zbędna lub przedwczesna, Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy przez Sąd Wojewódzki uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, w całości odstępując na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2