II GSK 488/25

II GSK 488/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1322/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-22
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 146
art. 66 § 1 ust. 1 lit c, art. 69 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
art. 14a ust. 2, art. 14a ust. 7
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1322/24 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 marca 2024 r. nr 99/02/2024/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Pismem z dnia 10 listopada 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu zwrócił się do Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez G.K. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w dniu 4 października 2016 r.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ, organ) decyzją z dnia 4 marca 2024 r., nr 99/02/2024/Ub, działając na podstawie art. 109 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 146, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach; u.ś.o.z.), ustalił że G.K. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w dniu 4 października 2016 r.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1322/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę G.K. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa NFZ z dnia 4 marca 2024 r., nr 99/02/2024/Ub.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami organu, skarżący był wspólnikiem spółki cywilnej od 1 marca 2016 r. do 4 października 2016 r. Jako osoba ubezpieczona i płatnik składek, zgłosił się do ubezpieczenia zdrowotnego jako prowadzący pozarolniczą działalność od 1 marca 2016 r. do 3 października 2016 r. Skarżący nie zgłosił się zatem w dniu 4 października 2016 r. Na podstawie zapisów z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) ustalono z kolei, że skarżący prowadził działalność gospodarczą wyłącznie w formie spółki cywilnej od 1 marca 2016 r. Działalność ta została zawieszona wpisem od 4 października 2016 r. Wobec tego Sąd I instancji wskazał na przepis art. 14a ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r. poz.1807, ze zm.; dalej: u.s.d.g.), zgodnie z którym w przypadku wykonywania działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest skuteczne pod warunkiem jej zawieszenia przez wszystkich wspólników. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż w związku z tym, że w niniejszej sprawie działalność zawiesił tylko jeden ze wspólników, to zawieszenie działalności gospodarczej zgłoszone przez skarżącego w CEIDG nie było skuteczne i tym samym skarżący podlegał w dniu 4 października 2016 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Podsumowując, w ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo ustalił fakt objęcia skarżącego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, jak również okres podlegania temu ubezpieczeniu.
III.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według nom prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu wnioskowanego przez skarżącego, w sytuacji gdy zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji przeprowadziły ograniczone postępowania dowodowe w niniejszej sprawie, przeprowadzenie dowodu nie wpłynęłoby ujemnie na tok postępowania, a zawnioskowany dowód miał decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z przepisem art. 135 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz rozpoznanie sprawy bez ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych;
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji dostrzeżonego naruszenia prawa dokonanego przez organ w zaskarżonej decyzji;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 66 § 1 ust. 1 lit c) u.ś.o.z., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego za okres, w którym nie prowadził on działalności gospodarczej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie zawiera uzasadnionych podstaw, zaś podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Wstępnie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, którym Sąd I instancji oddalił skargę G.K. na decyzję Prezesa NFZ z dnia 4 marca 2024 r. ustalającą, że w dniu 4 października 2016 r. podlegał on obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Wniesiona przez skarżącego od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano jeden zarzut naruszenia prawa materialnego - tj. przepisu art. 66 § 1 ust. 1 lit c) u.ś.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowano trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które, zdaniem skarżącego, miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Jakkolwiek generalną zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznawanie zarzutów procesowych, aby przesądzić czy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy, to w rozpoznawanej sprawie, kluczowe znaczenie ma zagadnienie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego wspólnika spółki cywilnej, który zawiesił swoją działalność gospodarczą w spółce, w sytuacji gdy pozostali wspólnicy tej spółki nie zawiesili działalności. Mając zatem na względzie przesądzające znaczenie powyższego zagadnienia, w pierwszej kolejności kontroli zostanie poddany zarzut naruszenia prawa materialnego (wymieniony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
W ramach zarzutu materialnego, skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 66 § 1 ust. 1 lit c u.ś.o.z., polegające na "jego niewłaściwym zastosowaniu i objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego za okres, w którym nie prowadził on działalności gospodarczej". Skupiając się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyłącznie na aspektach proceduralnych (dowodowych), skarżący nie uszczegóławia powyższego zarzutu materialnego, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada podstawowe znaczenie. Przepis ten, wraz z przepisami innych ustaw, do których on odsyła, określa bowiem instrumentarium podmiotowe daniny publicznej, jaką jest składka na ubezpieczenie zdrowotne.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, stanowiącym podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Prezesa NFZ (w brzmieniu obowiązującym na dzień ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego - 4 października 2016 r.) - obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. W brzmieniu obecnym treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach odnosi się do przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm., dalej: p.p), zaś jego istota nie uległa zmianie.
Ustawą z 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 888), która weszła w życie z dniem 20 września 2008 r., wprowadzono instytucję zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a u.s.d.g.). Zawieszenie może nastąpić na wniosek przedsiębiorcy. Informacja o zawieszeniu oraz o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej a przedsiębiorca, który zamierza zawiesić działalność gospodarczą jest obowiązany dokonać zgłoszenia o tym zawieszeniu do ewidencji działalności gospodarczej.
W myśl natomiast art. 69 ust. 1 u.ś.o.z. obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących działalność pozarolniczą powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym. Art. 82 ust. 1-4 u.ś.o.z. stanowi, że w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tytułów odrębnie.
Ze wskazanych regulacji wynika, że obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu został ściśle powiązany z wpisem prowadzenia działalności do ewidencji działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2568/16 oraz z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2000/24). Powstaje on od dnia rozpoczęcia wykonywania tej działalności. Chodzi tu jednak o podaną przez przedsiębiorcę datę rozpoczęcia wykonywania działalności, podlegającą obowiązkowi wpisania do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś o datę faktycznego podjęcia działalności (art. 17 ust. 1 p.p.).
Generalną zasadą jest, iż obowiązek ubezpieczenia podlega zawieszeniu na okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, jednakże pod warunkiem, że przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o wpisanie do ewidencji informacji o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej.
Zgodnie z art. 14a ust. 5 i 6 u.s.d.g. zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej oraz wznowienie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek przedsiębiorcy. Okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku, i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej lub do dnia wskazanego w tym wniosku, który nie może być wcześniejszy niż dzień złożenia wniosku. Ponadto art. 14a ust. 7 u.s.d.g. stanowił, iż w stosunku do zobowiązań o charakterze publicznoprawnym zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. Aktualnie powyższe zasady reguluje art. 24 p.p.
Uwzględniając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, istotną regulacją, mającą przesądzające znaczenie w ustaleniu podlegania skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w dniu 4 października 2016 r. (czyli dniu, w którym działalność gospodarcza w spółce cywilnej, zgodnie z wpisem w CEIDG, została przez skarżącego zawieszona) jest art. 14a ust. 2 u.s.d.g., który stanowił, że "w przypadku wykonywania działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest skuteczne pod warunkiem jej zawieszenia przez wszystkich wspólników." Aktualnie zasadę tą reguluje art. 22 ust. 5 p.p. Zasadę tą należy uznać za swoistą lex specialis – czyli normę szczególną w zakresie generalnego uprawnienia przedsiębiorcy do zwieszenia działalności gospodarczej.
W niniejszej sprawie działalność gospodarczą w spółce cywilnej zawiesił tylko jeden ze wspólników (skarżący), zaś pozostali wspólnicy tego nie uczynili i nadal są wspólnikami przedmiotowej spółki cywilnej. W świetle przywołanego wyżej art. 14a ust. 2 u.s.d.g. (obecnie 22 ust. 5 p.p.) bezsprzecznie należy stwierdzić, iż zawieszenie działalności gospodarczej w spółce cywilnej zgłoszone przez skarżącego w CEIDG nie było skuteczne.
Przywołane przepisy wiążą bowiem ustalenie wykonywania działalności gospodarczej dla potrzeb ustalenia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z treścią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś z faktycznym, rzeczywistym wykonywaniem tej działalności. Stąd też nakładają na przedsiębiorcę zarówno obowiązek określenia we wniosku o wpis do ewidencji daty rozpoczęcia działalności, jak i obowiązek zgłoszenia zawieszenia tej działalności (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2025 r., II GSK 2000/24). A zatem stanowisko skarżącego, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu przez daną osobę działalności gospodarczej, prowadzi do ignorowania omawianych obowiązków przedsiębiorcy dotyczących wpisów do ewidencji, w tym dokonanych skutecznie wpisów o zawieszeniu działalności.
W stanie prawnym zaistniałym po 20 września 2008 r. (czyli po dniu wejścia w życie wspomnianej nowelizacji u.s.d.g.) wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi podstawę do domniemania, że taka działalność jest faktycznie prowadzona (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2568/16). W rozpatrywanej sprawie, jeżeli wpis o zwieszeniu działalności gospodarczej w spółce cywilnej był nieskuteczny, gdyż został dokonany sprzecznie z ww. zasadą określoną w art. 14a ust. 2 u.s.d.g., to istniało domniemanie, iż skarżący taką działalność nadal prowadzi, a więc podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że "zawieszenie działalności gospodarczej zgłoszone przez skarżącego w CEIDG nie było skuteczne. Tym samym stwierdzić należało, że skarżący podlegał w dniu 4 października 2016 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.".
Powyższe rozpatrzenie zarzutu materialnego skargi kasacyjnej, w sposób jednoznacznie przesądzający o jego bezzasadności, powoduje, iż przywołane w niej zarzuty proceduralne również okazały się być nieuzasadnione.
W odniesieniu do sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu dowodu wnioskowanego przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze przez Sąd I instancji było prawidłowe. Należy zauważyć, że przywołany art. 106 § 3 p.p.s.a. jest w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie oceniany jako norma mająca w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w szczególności kasacyjnym) ograniczone zastosowanie. W orzecznictwie wskazuje się, iż w świetle przepisów p.p.s.a., sąd administracyjny, co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Natomiast sąd kasacyjny, będący sądem prawa, związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyroki NSA z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22 oraz z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22).
W świetle powyższego, należy zauważyć, iż skarżący w postępowaniu przed Sądem I instancji wnosił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w postaci "aneksu do umowy spółki cywilnej, historii wpisu w CEIDG, wydruku zmian w CEIDG oraz danych z ZUS PUE", jednakże Sąd, nie uwzględnił tego wniosku, mając na względzie powyższą wykładnię art. 106 § 3 p.p.s.a. Tym samym zarzut procesowy sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się być nieuzasadniony. Sąd I instancji słusznie w tym zakresie wskazał, że wnioskowane dokumenty skarżący mógł przedłożyć w toku postępowania administracyjnego, zaś sąd kontrolę legalności decyzji administracyjnej opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i nie prowadzi postępowania dowodowego zamiast organu.
Reasumując, należy stwierdzić, iż obowiązujący w niniejszej sprawie stan prawny oraz ustalony przez organ stan faktyczny, tj. prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w spółce cywilnej ze względu na bezskuteczne zawieszenie tej działalności, niewątpliwie stanowiło przesłankę materialnoprawną orzeczenia o podleganiu skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.