II GSK 484/21

II GSK 484/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 54/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2020-07-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 18 ust. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2016 poz 1440
art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-5, art. 13b ust. 4 pkt 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Torunia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 54/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych oraz opłat dodatkowych za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 54/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Torunia (dalej także jako: Rada) z 7 września 2017 r. nr 640/17 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych oraz opłat dodatkowych za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, stwierdził nieważność § 10 "Regulaminu poboru opłat za postój pojazdów samochodowych SPP oraz opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za postój" (dalej: Regulamin) stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr 640/17 Rady Miasta Torunia z 7 września 2017 r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Miasta Torunia działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy
z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn.zm;
dalej: u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1-5, art. 13f ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 z późn.zm.; dalej: u.d.p.) podjęła 7 września 2017 r. uchwałę nr 640/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych oraz opłat dodatkowych za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w mieście Toruniu. Załącznikiem do uchwały jest Regulamin, który w § 10 ust. 1 stanowił, że "Opłata dodatkowa podlega anulowaniu w przypadku:
1) wystąpienia na wezwaniu do uiszczenia opłaty dodatkowych błędów formalnych;
2) uznania reklamacji złożonej w Miejskim Zarządzie Dróg w Toruniu.".
Prokurator Rejonowy Toruń Centrum-Zachód w Toruniu zaskarżył powyższą uchwałę w części, to jest w zakresie § 10 Regulaminu stanowiącego jej załącznik. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13b
ust. 4 pkt 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w pojęciu "sposób pobierania opłaty", o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., mieści się upoważnienie do ustalania przez organ gminy – radę miasta – trybu reklamacyjnego, w sytuacji kwestionowania prawidłowości wystawienia wezwania do uregulowania opłaty dodatkowej naliczonej za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty i w konsekwencji uznania reklamacji anulowania opłaty dodatkowej. Skarżący zwrócił uwagę na treść art. 13f ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się opłatę dodatkową. Zdaniem skarżącego, przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Prokurator stanął na stanowisku, że art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej i sposobu jej pobierania, zaś w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego od zastosowania art. 13f ust. 1 wskazanej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie można skutecznie postawić uchwale zarzutu naruszenia prawa materialnego wyrażonego normą art. 13b u.d.p., ponieważ przepis ten nie dotyczy opłaty dodatkowej. Kwestie związane z opłatą dodatkową, w tym jej wysokość oraz ustalenia sposobu poboru, reguluje art. 13f u.d.p.
Sąd pierwszej instancji stwierdzając, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) nieważność § 10 zaskarżonej uchwały podniósł, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, według którego już samo wskazanie przez Prokuratora na konkretny (błędny) przepis ustawowy (art. 13b zamiast art. 13f u.d.p.) jako wzorzec badania zgodności z prawem skarżonego przepisu miejscowego zdejmowało z Sądu konieczność odniesienia się do meritum sprawy. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego podjęta została (w zakresie ustanowienia wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz śródmiejskiej strefie płatnego parkowania) na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13f ust. 2 u.d.p. Zdaniem Sądu wynika z tego, że Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę zobligowana była do przestrzegania zakresu wskazanego upoważnienia ustawowego, nie mając prawa do wykroczenia poza granice tegoż upoważnienia i objęcia zaskarżoną uchwałą innych zagadnień niż wymienione we wskazanej "delegacji ustawowej". Sąd nie miał wątpliwości, że wszelkie odstępstwa od tego upoważnienia stanowią istotne naruszenie przepisów prawa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Artykuł
13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty). Sąd stwierdził, że w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania swoistego trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. Taki zaś charakter ma treść § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że Rada Miasta Torunia przekroczyła upoważnienie ustawowe określone w art. 13f ust. 2 u.d.p.
Rada Miasta Torunia zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez oddalenie jej w całości, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy:
- art. 13f ust. 2 u.d.p. poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że kompetencja rady gminy (miasta) w ramach przypisanego prawa do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobrania nie obejmuje możliwości ustalenia zasad weryfikacji poprawności naliczenia opłaty dodatkowej, do stosowania na etapie wcześniejszym niż postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika opłaty dodatkowej w razie jej nie uiszczenia;
- uchybienie powyższe miało wpływ na wynik sprawy, gdyż na skutek błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 13f ust. 2 u.d.p., Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, która w przypadku prawidłowej wykładni i przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisu podlegałaby oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, co daje podstawę do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
Przypomnieć także należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej ma ten doniosły prawnie skutek, że wskazanie przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego lub procesowego, przesądza o zakresie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie kasacyjne nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia WSA w zakresie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszeniu prawa materialnego (art. 13f ust. 2 u.d.p.) przez błędną jego wykładnię.
Przystępując do oceny tego zarzutu stwierdzić należy, że zarzucenie Sądowi pierwszej instancji wadliwej wykładni prawa materialnego wymagało wskazania, że Sąd ten w sposób wadliwy zinterpretował przepis, wadliwe odczytał intencję ustawodawcy czy źle zrozumiał znaczenie przepisu (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014r., I OSK 575/14 czy wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014r., II GSK 1446/12). Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225). Aby zatem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji dokonanie wadliwej wykładni przepisu art. 13f ust. 2 u.d.p. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd musiałby przedstawić sposób rozumienia tego przepisu. Konfrontując natomiast postawiony zarzut z treścią uzasadnienia tego wyroku stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni tegoż przepisu, w szczególności w sposób przypisywany mu przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, a jedynie ograniczył się do przytoczenia jego treści. W związku z tym zarzut naruszenia art. 13f ust. 2 u.d.p. poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że kompetencja rady gminy (miasta) w ramach przypisanego prawa do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobrania nie obejmuje możliwości ustalenia zasad weryfikacji poprawności naliczenia opłaty dodatkowej, do stosowania na etapie wcześniejszym niż postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika opłaty dodatkowej w razie jej nie uiszczenia, przez ich błędną wykładnię jest oczywiście niesłuszny. To uchybienie przy formułowaniu zarzutu, chociaż stanowi wyraz pewnego braku staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, jednak nie wyklucza możliwości jego oceny.
Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Torunia z 7 września 2017 roku numer 640/17, stwierdził nieważność "Regulaminu poboru opłat za postój pojazdów samochodowych SPP oraz opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za postój", stanowiącego załącznik nr 2 do wskazanej uchwały.
Z akt sprawy wynika, że Prokurator Rejonowy Toruń Centrum – Zachód w Toruniu wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Torunia w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania zaskarżając ją w części, w zakresie § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu poboru opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za postój. Powołany § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu stanowi, że "Opłata dodatkowa podlega anulowaniu w przypadku: 1) wystąpienia na wezwaniu do uiszczenia opłaty dodatkowej błędów formalnych; 2) uznania reklamacji złożonej w Miejskim Zarządzie Dróg w Toruniu".
W związku z powyższym przypomnieć należy, że w świetle art. 13 ust. 1 pkt 1) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Natomiast stosownie do art. 13b ust. 4 pkt 3 tej ustawy rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Z kolei przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. stwierdza, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
W sprawie istotną kwestią jest rozważenie czy Rada Miasta Torunia jest upoważniona do przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego, na skutego którego mogłoby dojść do anulowania opłaty dodatkowej.
Z przedstawionych wyżej regulacji prawnych wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy (rady miasta) do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przywołanym powyżej art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.
Tak więc, uwzględniając wyżej przedstawione uwagi należy stwierdzić, że rada gminy (miasta) nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w powyższych przepisach ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.
Uchwała Rady Miasta Torunia stanowiła akt prawa miejscowego i podjęta została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13f ust. 2 u.d.p. Na podstawie tego przepisu Rada Miasta Torunia zobligowana była do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego i przestrzegania jego granic.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji, że przepis kompetencyjny nakazuje jedynie doprecyzować warunki techniczne poboru opłat i ustalić ich wysokość, a nie określa żadnego szczególnego postępowania, którego celem miałoby być rozpatrzenie reklamacji.
Zdaniem NSA weryfikacja opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty, na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych.
W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., II SA/Sz 35/09; wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 r., I OSK 1683/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., VI SA/Wa 550/04).
W myśl art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.). Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10), w której stwierdzono, że procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia, iż prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej.
Organ egzekucyjny jest zatem zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. Na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku – por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13. Swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61).
Reasumując, możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Tym samym należy stwierdzić, że art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania, ale w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miasta Torunia przekroczyła upoważnienie ustawowe określone w art. 13f ust. 2 u.d.p., a zarzut określony w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uznanie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie
art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.