II GSK 483/21

II GSK 483/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1599/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-25
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 124
par. 9 ust. 1 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 29 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1599/19 w sprawie ze skargi L. K. i W. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od L. K. i W. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1599/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", po rozpoznaniu skargi L. K. i W. K., zwanych dalej "skarżącymi", na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej także "organem" lub "zarządcą drogi", z dnia 22 maja 2019 r., nr DZS.WPA-1.4241.42.2019.3.KL, w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżących 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Opisaną wyżej decyzją z dnia 22 maja 2019 r. zarządca drogi utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 7 stycznia 2019 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości złożonej z działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w miejscowości O.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, strony postępowania poinformowały o prowadzonej na terenie nieruchomości działalności gospodarczej w zakresie przetwórstwa stali, transportu i logistyki oraz o planowanym "rozszerzeniu działalności gospodarczej z poprawą dojazdu i wyjazdu z działki samochodów ciężarowych", z "przewidywanym ruchem około 10 pojazdów własnych, dziennie". Zarządca drogi wskazał także, iż droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku "węzeł K. – S." zakwalifikowana została zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Dalej wyjaśnił, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.
Argumentując przyczyny odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, zarządca drogi wskazał na kilka kwestii.
Po pierwsze, z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z planu stałej organizacji ruchu oraz zdjęć terenu wynika, że działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położone są w odległości około od 30 m do 70 m od zatoki autobusowej oznaczonej znakiem "D-15", tj. przystanku autobusowego komunikacji publicznej. Znak ten oznacza ponadto miejsce zatrzymywania się innych niż autobusy pojazdów wykonujących przewóz osób na regularnych liniach oraz pojazdów przeznaczonych do przewozu dzieci. W opinii organu, manewry pojazdów poprzez zjazd, który byłby zlokalizowany w bliskiej odległości od przystanku autobusowego stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego. Autobusy zatrzymujące się na przystanku autobusowym (średnio 93 autobusy w ciągu doby - według Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r.) mogłyby ograniczać widoczność pojazdom wyjeżdżających z planowanego zjazdu na drogę.
Po drugie, rozpatrywany odcinek drogi krajowej w miejscu przylegania przedmiotowych działek oznaczony jest znakiem "D-43" tj. "koniec obszaru zabudowanego", zlokalizowanym w km 560 + 818 strona lewa. Mając na uwadze, że poza obszarem zabudowanym dopuszczalna prędkość pojazdów wynosi do 90 km/h, oczywistym jest, że lokalizacja zjazdu publicznego w miejscu, w którym kierujący pojazdami przyśpieszają, byłaby szczególnie niebezpieczna.
Po trzecie, analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] oznaczony jest znakiem poziomym "P-7b", tj. "linia krawędziowa - ciągła szeroka". Linia ta stosowana jest dla wyznaczenia krawędzi jezdni na odcinkach drogi, na których ze względu na bezpieczeństwo, występuje zakaz postoju i zatrzymywania się zarówno na jezdni jak i na poboczu. Ponadto pasy o przeciwnych kierunkach ruchu rozdzielone są znakiem poziomym "P-4" tj. linią podwójną, ciągłą, oznaczającą zakaz przejeżdżania, najeżdżania linii. Tymczasem manewry pojazdów ciężarowych z przyczepami dłużycowymi związane z wjazdami i wyjazdami na drogę krajową stawiają szczególnie wysokie wymagania w celu zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego.
Po czwarte, na analizowanym odcinku drogi występuje bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosiło aż 15109 poj./dobę, w tym 3708 pojazdów ciężarowych oraz 93 autobusy. Tak duże natężenie ruchu na drodze krajowej klasy GP wraz z usytuowaniem planowanego zjazdu publicznego może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu.
Po piąte, dla działek nr [...], [...], [...], [...] został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika graficznego do planu wynika, że przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym symbolami "U-1", "U/MN-1" oraz "KDD-1" - (pod poszerzenie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i "KDD-2" - (pod poszerzenie ul. [...]). Ponadto po zachodniej stronie analizowanych działek planowana jest droga oznaczona symbolem "KDD-3" zlokalizowana na sąsiedniej działce nr [...]. Paragraf 37 ust. 3 i ust 4 ww. aktu prawa miejscowego wskazuje ustalenia szczegółowe w zakresie obsługi komunikacyjnej docelowej terenów funkcjonalnych, tj. m.in. dla terenu "U-1" z dróg "KDD-1" lub "KDD-3" oraz dla terenu "U/MN-1" z dróg "KDD-2" lub "KDD-3". Ponadto § 17 ust. 2 miejscowego planu określa, że "do czasu wybudowania dróg KDD-1 i KDD-5 ustala się możliwość tymczasowego stosowania zjazdów z drogi krajowej nr [...], oznaczonej informacyjnie na rysunku planu symbolem KDGP, przy czym techniczne warunki zjazdu regulują przepisy oddzielne". W konsekwencji organ stwierdził, że dostęp do drogi publicznej dla działek nr [...], [...], [...], [...] może być zapewniony poprzez ul. [...], tj. gminną drogę wewnętrzną (połączoną z ul. [...]) po poszerzeniu jej o 4 m, zgodnie z § 36 pkt 3 ww. miejscowego planu (docelowo droga publiczna dojazdowa). Następny sposób obsługi komunikacyjnej przedmiotowych działek (od południowej strony) może być zrealizowany po wybudowaniu planowanych gminnych dróg publicznych, tj. oznaczonej symbolem "KDD – 1", przylegającej wzdłuż pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz oznaczonej symbolem "KDD-3", usytuowanej na terenie działki nr [...] wzdłuż zachodniej granicy działek nr [...] i nr [...].
Organ zwrócił również uwagę na znaczną ilość wypadków i liczbę rannych na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...].
Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał, że Istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy regulacja prawna wynika z § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym do 12 września 2019 r., w którym prawodawca, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określił m.in. warunki stosowania zjazdów, stanowiąc, że: "stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". W świetle powyższej regulacji, organy rozstrzygające niniejszą sprawę powinny w pierwszej kolejności ustalić, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi opisana w § 9 pkt 3 rozporządzenia technicznego, wyjątkowa sytuacja, w której dopuszczalne jest stosowanie na drodze klasy GP zjazdów, a więc brak innej możliwości dojazdu lub brak uzasadnienia bądź możliwości wykonania albo wykorzystania istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi, w niniejszej sprawie działek, których dotyczy wniosek skarżących.
W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji nie ustaliły w sposób wyczerpujący, czy w niniejszej sprawie zachodzi opisana w § 9 pkt 3 rozporządzenia technicznego, wyjątkowa sytuacja, w której dopuszczalne jest stosowanie na drodze klasy GP zjazdów.
Sąd ten wywiódł także, iż sama analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczająca dla dokonania ustaleń faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie gwarantują bowiem ich realizacji. Organy zatem powinny ustalić realną możliwość wykonania dojazdu dla samochodów ciężarowych do działek nr [...], [...], [...], [...] w inny sposób niż zjazd z drogi krajowej nr [...]. Obliguje to natomiast organy do dokonania ustaleń, w jakim terminie władze samorządowe planują realizację odpowiednich zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i do dokonania na tej podstawie oceny, czy w niniejszej sprawie zaistniała wyjątkowa sytuacja, o której mowa w § 9 pkt 3 rozporządzenia technicznego, w której dopuszczalne jest stosowanie na drodze klasy GP zjazdów i czy nie jest zasadne wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony. W zaleceniach Sąd I instancji nakazał zarządcy drogi, aby zwrócił się do Wójta Gminy Siedlce o przekazanie informacji na temat realnej realizacji postanowień uchwały nr IX/45/2015 Rady Gminy Siedlce z dnia 30 kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Warszawskiej w miejscowości O., pozwalających na dojazd samochodów ciężarowych do działek nr [...], [...], [...], [...] w inny sposób niż zjazd z drogi krajowej nr [...] i na tej podstawie oraz dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego oceni, czy w niniejszej sprawie zaistniała wyjątkowa sytuacja, o której w § 9 pkt 3 rozporządzenia technicznego, w której dopuszczalne jest stosowanie na drodze klasy GP zjazdów i czy nie jest zasadne wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- naruszenie art.. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", podczas gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zebrał wyczerpująco całokształt materiału dowodowego, następnie na jego podstawie ustalił pełny stan faktyczny sprawy, który ocenił nie przekraczając granic uznania administracyjnego, a tym samym nie naruszył procedury administracyjnej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:
- przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż zachodzi wyjątkowa sytuacja przemawiająca za udzieleniem zezwolenia na lokalizację zjazdu, co nie wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy;
- przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. i w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że planowany zjazd publiczny nie znajdowałby się w miejscu niebezpiecznym, gdzie zakazane jest sytuowanie zjazdów o takim charakterze, co nie wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy;
- przez błędną wykładnię przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w związku z § 17 ust. 2 uchwały nr IX/45/2015 Rady Gminy Siedlce z dnia 30 kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w miejscowości O. poprzez przyjęcie, że niezrealizowanie połączeń lokalnych wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz zapis planu wskazujący na możliwość lokalizacji zjazdów tymczasowych powodują wystąpienie wyjątkowej sytuacji, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia obligującej zarządcę drogi do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., tj. wyrażenie oceny prawnej, zgodnie z którą Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest związany ustaleniami planu miejscowego dotyczącymi obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej;
- przez błędną wykładnię przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w związku z § 37 ust. 3 i ust. 4 uchwały nr IX/45/2015 Rady Gminy Siedlce z dnia 30 kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w miejscowości O. poprzez przyjęcie, iż drogi gminne przewidziane w planie nie stanowią innego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia
W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że cześć zarzutów skargi kasacyjnej jest uzasadniona.
Stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przy czym w myśl art. 29 ust. 4 tej ustawy, ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepisy określające wskazane wyżej warunki – w czasie wydawania decyzji objętej kontrolą sądowoadministracyjną – regulowane były przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 in fine tego rozporządzenia, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2.
Użycie przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 u.d.p. określenia "może odmówić" przesądza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Z uwagi na uznaniowy charakter, decyzja w przedmiocie zjazdu, powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu, a także obowiązujące przepisy. Wyważenie tych dwóch wartości musi odbywać się przy uwzględnieniu założonej przez ustawodawcę reglamentacji dostępu i wykorzystania pasa drogowego jako składnika majątku publicznego o szczególnym przeznaczeniu (art. 1 u.d.p.). opierając się na przepisach powołanego wyżej rozporządzenia należy podkreślić, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Oznacza to, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym albowiem ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki. Niewątpliwie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mające zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowią swoistą formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii. Dodatkowo należy zaakcentować, iż względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy GP przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych. Przy czym przesłanka wyjątkowości musi zostać w konkretnej sprawie dokładnie wykazana i należycie udokumentowana.
Wyważenie przez zarządcę drogi obu wskazanych wyżej wartości w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu rozstrzyganej w ramach uznania administracyjnego wymaga prawidłowego i wszechstronnego postępowania dowodowego, przeprowadzonego z poszanowaniem reguł przewidzianych w przepisach K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządca drogi krajowej prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające wyznaczone granicami materialnymi rozpoznawanej sprawy administracyjnej z poszanowaniem reguł tego postępowania wyznaczonych przepisami K.p.a. Zakres przeprowadzonych czynności dowodowych oraz argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji (przedstawione w części historycznej niniejszego uzasadnienia) dowodzą, że organ prawidłowo skorzystał z uznania administracyjnego a wydane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.
Z tych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego jest zasadny.
Niezasadne są dwa pierwsze z zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jakkolwiek Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nakazał organowi, aby zwrócił się do Wójta Gminy Siedlce o przekazanie informacji na temat realnej realizacji postanowień planu miejscowego w rejonie ul. Warszawskiej w miejscowości O. pozwalających na dojazd samochodów ciężarowych do działek nr [...], [...], [...] i [...] w inny sposób niż zjazd z drogi krajowej, która to informacja pozwoliłaby na dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała wyjątkowa sytuacja, o której mowa w § 9 pkt 3 rozporządzenia technicznego, to Sąd ten nie przesądził tego, że – jak wywodzi skarżący kasacyjnie organ – w sprawie zachodzi wyjątkowa sytuacja przemawiająca za udzieleniem zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podobnie, przywołując w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku § 113 ust. 7 rozporządzenia technicznego w kontekście zainstalowania na spornym odcinku drogi sygnalizacji świetlnej i nakazując rozważenie tej kwestii, Sąd I instancji nie przesądził a priori o tym, że planowany zjazd nie znajdowałby się w miejscu niebezpiecznym, gdzie zakazane jest sytuowanie zjazdów o takim charakterze.
Uzasadnione są natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię.
Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że w stanie prawnym obowiązującym w momencie wydawania decyzji objętych kontrolą sądowoadministracyjną, w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu, w tym również zjazdu tymczasowego, zarządca drogi związany był przepisami art. 29 u.d.p. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie był natomiast związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości (w szczególności ustaleniami dotyczącymi obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej). Dlatego w realiach rozpoznawanej sprawy niezrealizowanie połączeń lokalnych wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz zapis tego planu wskazujący na możliwość lokalizacji zjazdów tymczasowych nie mogą być kwalifikowane jako wystąpienie wyjątkowej sytuacji w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia. Organ planistyczny nie może swymi ustaleniami wkraczać w kompetencje zarządcy drogi publicznej w zakresie kształtowania warunków lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Tego rodzaju ustalenia nie wiążą zarządcy drogi. Natomiast rozpoznając sprawę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej zarządca tej drogi bierze pod uwagę okoliczność, czy dana nieruchomość ma lub będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Przy czym nie musi to być dostęp bezpośredni do tej drogi, ani dostęp do konkretnej kategorii drogi. Może to być dostęp pośredni (np.: na zasadzie służebności drogowej lub poprzez drogę niższej kategorii lub poprzez drogę wewnętrzną). W rozpoznawanej sprawie taki dostęp istnieje przez ul. [...] (gminna droga wewnętrzna) połączona z ul. [...] i dalej z drogą krajową nr [...]. Dlatego słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że drogi gminne przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią inny dostęp do drogi publicznej (drogi krajowej), a więc w sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Warto w tym miejscu również dodać, że działki należące do skarżących przed Sądem I instancji i objęte ich wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] posiadały (posiadają) dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem istniejącego układu dróg gminnych wewnętrznych, a lokalizacja bezpośredniego zjazdu publicznego z drogi krajowej uzasadniana była planowanym poszerzeniem prowadzonej działalności gospodarczej, co organ szeroko przeanalizował w uzasadnieniu wydanej decyzji odmownej. To gmina winna zapewnić właścicielom działek dostęp do ich nieruchomości. Zaniechanie gminy w tym zakresie nie przekłada się na obowiązek wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wykładnia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia powinna uwzględniać ratio legis tej regulacji, jakim jest ograniczenie dostępności drogi klasy GP. Pełni ona bowiem funkcję drogi tranzytowej, a dopiero w dalszej kolejności jest drogą lokalną, zaspokajającą potrzeby mieszkańców.
Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).