II GSK 477/12

II GSK 477/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Kamińska
Nadzieja Karczmarczyk - Gawęcka
Zofia Przegalińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1303/11 - Wyrok WSA w Krakowie z 2012-01-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 106 § 3 i § 5, art. 141 § 4, art. 183 § 2, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1303/11 w sprawie ze skargi J. P. – N.-P. na ocenę M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. na rzecz J. P. – N.-P. 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że ocena projektu J. P. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] lipca 2009 r. J. P. złożył w M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Wdrożenie e-usługi giełdy ofert finansowych" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 8. Oś Priorytetowa: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1: Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie elektronicznej.
M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w dniu [...].11.2009 r. poinformowała przedsiębiorcę, że nie przyznano mu dofinansowania na realizację jego projektu, gdyż nie spełnia on wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, tzn. nr 5, nr 6, nr 7, nr 9.
Przedsiębiorca wniósł protest. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała przedsiębiorcę, że jego protest został uwzględniony, a wniosek został skierowany do ponownej oceny merytorycznej.
Z kolei pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała przedsiębiorcę, że dofinansowanie nie zostanie mu przyznane, ponieważ projekt nie spełnił kryteriów nr 6, nr 7 i nr 10.
W dniu [...] czerwca 2010 r. została wniesiona przez przedsiębiorcę J. P. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który w dniu [...] lipca 2010 r. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazać sprawę według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zostało wniesione zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił zażalenie, wskazując, że M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w K. jest w niniejszej sprawie Instytucją Wdrażającą i z tego powodu, biorąc pod uwagę siedzibę tej Instytucji, właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.
W dniu [...] grudnia 2010 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone, a w dniu [...] lipca 2011 r. pełnomocnik przedsiębiorcy wniósł o podjęcie postępowania i dodatkowo wskazał na naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach powodzenia polityki rozwoju, ze względu na naruszenie procedury odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka.
W odpowiedzi na wniosek skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania, M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wniosła o zawieszenie postępowania sądowego z urzędu do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 9/10. Powołując się na stosowne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, M. Agencja Rozwoju Regionalnego oświadczyła, że nie jest Instytucją Wdrażającą, czyli że nie jest organem, którego działanie lub zaniechanie może być przedmiotem skargi. Wyjaśniła, że w niniejszej sprawie pełni rolę Regionalnej Instytucji Finansującej i w tym zakresie działa na podstawie umowy na pełnienie roli Regionalnej Instytucji Finansującej w województwie [...] oraz na podstawie umów wsparcia, a ponadto nie posiada pełnomocnictwa do reprezentowania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości.
Postanowieniem z dnia 21 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. podjął zawieszone postępowanie.
Stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w pierwszej kolejności odwołał się do art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stanowiącego że wniesiona skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w procedurze oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w trybie art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że ustalenie organu administracji publicznej zostało dokonane na podstawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., z którego wyraźnie wynika, że M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w K. jest w niniejszej sprawie Instytucją Wdrażającą i że stanowiskiem tym, na zasadzie art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. jest związany.
W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia procedury odwoławczej. W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadzono wymóg przeprowadzenia co najmniej jednego środka odwoławczego w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Ustawodawca nie wypowiedział się, co do charakteru tego środka, wskazując jedynie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to, zdaniem Sądu, weryfikację zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odwołując się jednak do wskazanych powyżej wymagań uznał, że środek odwoławczy, o którym mowa w art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, powinien te minimalne wymagania spełniać. Niezależnie więc od tego co faktycznie napisano w konkretnym systemie realizacji programu operacyjnego na temat procedury odwoławczej, procedura ta powinna zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną ocenę projektu), nawet jeżeli działanie organu odwoławczego ograniczałoby się do skontrolowania pod względem prawnym oceny projektu przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czyli do dokonania "oceny oceny" projektu, to jest to również ocena projektu w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy, będąca istotną gwarancją obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy.
Sąd I instancji uznał, że trafne są zarzuty skarżącego w kwestii naruszenia prawa w procedurze odwoławczej. Słusznie, zdaniem Sądu, skarżący zarzucił, że formułowanie zupełnie nowych zastrzeżeń odnośnie projektu przy powtórnej ocenie wniosku jest działaniem pozbawiającym skarżącego środka odwoławczego na etapie postępowania administracyjnego, gdyż od właściwie zupełnie nowej oceny służyłaby wnioskodawcy jedynie skarga do sądu, bez możliwości uprzedniego skorzystania ze środków odwoławczych w tym zakresie. Podniesienie w niniejszej sprawie przez organ, w toku ponownego rozpoznania sprawy po uwzględnieniu protestu, nowego zarzutu niespełnienia przez skarżącego także wymogów dotyczących wpływu na środowisko (kryterium 10), co nie było wcześniej przez organ kwestionowane, Sąd I instancji uznał za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej zarówno z art. 78 Konstytucji, jak i art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jak stwierdził Sąd, w ten sposób doszło również do naruszenia zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się wnioskodawcy.
Sąd I instancji uznał, że trafnie skarżący zauważył, iż formułowane przez organ zarzuty, na których oparta została negatywna ocena projektu, nie zostały wyczerpująco uzasadnione.
M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wniosła skargę kasacyjną i w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., czyli wydanie wyroku w postępowaniu dotkniętym nieważnością, jako że Sąd I instancji orzekał w sprawie, w której M. Agencja Rozwoju Regionalnego nie posiada zdolności sądowej i co za tym idzie nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu sądowym, uznając status M. Agencji Rozwoju Regionalnego z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust 1a pkt 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. 2007 Nr 42, poz. 956 ze zm., zwanej dalej ustawą o PARP), w związku z art. 6d ust. 1 ustawy o PARP, w związku z art. 27 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 1 i 5 i art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej z.p.p.r.), w związku z art. 197 § 2 i art. 190 p.p.s.a., przez ich wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie, w wyniku której Sąd I instancji stwierdzając swoje bezwzględne związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA, uznał, że MARR pełni rolę Instytucji Wdrażającej dla Działania 8.1. POIG - pomimo że w art. 4 ust. 1a pkt 1 ustawy o PARP oraz w szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013 wprost wskazane zostało, iż to Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pełni rolę Instytucji Wdrażającej w Działaniu 8.1.POIG, a co za tym idzie brak jest możliwości w tym zakresie wykładni prawa, gdyż prawo oraz wydane na jego podstawie dokumenty nie budzą wątpliwości co do identyfikacji Instytucji Wdrażającej w ramach Działania 8.1. POIG.
Na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu nieważności postępowania za niezasadny, w skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z.p.p.r. polegające na przyjęciu, iż ocena projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo pomimo przeprowadzenia oceny przez Komisję Konkursową powołaną przez PARP zgodnie z procedurą odwoławczą w ramach POIG oraz bezpośrednimi wskazówkami i wykładnią dokonaną przez PARP, która komisję tę i jej skład powołuje oraz polegającą na przyjęciu, że to MARR jest instytucją pośredniczącą, o której mowa w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z.p.p.r.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku dokonania wszechstronnej oceny dowodów, a także braku jakiegokolwiek wyjaśnienia rozstrzygnięcia z zakresu powodów nieuznania przez Sąd (zupełnego pominięcia przez Sąd w rozstrzygnięciu) okoliczności podniesionych w odpowiedzi na skargę, a dotyczących sposobu powoływania Komisji Konkursowej, dokumentów, na których podstawie oceny dokonuje Komisja Konkursowa oraz wiążących dla Komisji wykładni dokumentów programowych, zapewnienia równego traktowania wnioskodawców poprzez stosowanie tych samych jawnych zasad dla wszystkich wnioskodawców, co oznacza zachowanie przejrzystości obowiązujących na etapie naboru i oceny wniosków zasad, faktyczne zastosowanie dwukrotnej oceny wniosku.
Przedstawiając powyższe zarzuty, M. Agencja Rozwoju Regionalnego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w stosunku do niej, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz MARR S.A. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę J. P. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od MARR S.A. na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Zakres zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do sformułowanego w pkt 1 petitum tej skargi, tj. naruszenia art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie pierwsze tego artykułu skierowane jest bez wątpienia do Sądu I instancji. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawa wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.) Sądu I instancji przy wydawaniu orzeczenia, po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazującemu mu sprawę do rozpoznania.
Odnosząc się zatem do omawianego zarzutu stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. był związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II GZ 250/10, w którym stwierdzono, że M. Agencja Rozwoju Regionalnego jest Instytucją Wdrażającą.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji uznał, że przy ocenie projektu doszło do naruszenia zasad Procedury Odwoławczej stanowiącej załącznik nr 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów POIG 2007-2013.
Na pierwszym etapie oceny projektu oceniający uznali, że projekt nie spełnia kryteriów nr 5, nr 6, nr 7, nr 9. W proteście od tego rozstrzygnięcia wnioskodawca zakwestionował prawidłowość oceny tych kryteriów.
Protest został uwzględniony a sprawa wróciła do ponownej oceny.
Problemem w niniejszej sprawie jest zakres tej ponownej oceny. Mając na uwadze, że istnieje obowiązek wskazania w proteście wszystkich zarzutów (§ 6 ust. 2 pkt 4), Instytucja Pośrednicząca związana jest granicami protestu (§ 9 ust. 10 pkt 3), projekt kierowany jest do ponownej oceny w ramach kryteriów, które wymagają ponownej oceny (czyli tych, które wskazano w proteście) oraz pamiętając, że rozstrzygnięcie, które zapada po ponownej ocenie projektu ma ostateczny charakter, uznać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni § 9 ust. 10 pkt 3 Procedury Odwoławczej i prawidłowo uznał, że przedmiotem ponownej oceny jest tylko to, co było objęte protestem. Zatem, jeżeli przedmiotem protestu była ocena projektu co do zgodności z kryterium nr 5, nr 6, nr 7, nr 9, to przy ponownej ocenie po rozpatrzeniu protestu, przedmiotem oceny jest tylko to, co zostało "wzruszone" protestem. Te obszary projektu, które były już raz oceniane pozytywnie, a zatem nie były objęte protestem, nie są w ogóle przedmiotem ponownej oceny. Projekt podlega ponownej ocenie tylko w świetle tych kryteriów, które były objęte pozytywnie rozpatrzonym protestem. Odmienne stanowisko jest błędne, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Procedury Odwoławczej i pozbawiałoby stronę możliwości skorzystania z przedsądowych środków odwoławczych, co do negatywnych ocen dokonanych po raz pierwszy na tym etapie postępowania. W takim wypadku nowe zastrzeżenia, co do innych kryteriów najpierw ocenionych pozytywnie, byłyby przedstawione po raz pierwszy i jednocześnie nie byłyby zaskarżalne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że zarzut ten jest skonstruowany nieprawidłowo. Przede wszystkim art. 106 § 5 p.p.s.a. nie może być stosowany samodzielnie lecz w powiązaniu z art. 106 § 3 p.p.s.a. Ten z kolei stosowany jest raczej wyjątkowo, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżonym aktem. Zaznaczyć też należy, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie przez sąd administracyjny jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. Odnosząc się do argumentacji postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy przede wszystkim podkreślić, że sąd administracyjny nie dokonuje wszechstronnej oceny dowodów, a kontroluje czy organy dokonały wszechstronnej oceny dowodów. W rozpatrywanej sprawie przed sądem I instancji doszło do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Sąd I instancji wskazał jaki charakter miało to naruszenie, wyjaśniając, że dotyczyło naruszenia procedury odwoławczej. Wyjaśnił też, że formułowane przez organ zarzuty, na których opiera on negatywną ocenę projektu, muszą być szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione. Wymogu tego w ocenie Sądu I instancji nie spełniają lakoniczne, ogólne stwierdzenia o niezrealizowaniu poszczególnych kryteriów, bez precyzyjnego wskazania na czym to niespełnienie wymogów przez skarżącego polegało. Z akt sprawy nie wynika dlaczego protest został uwzględniony a następnie z tych samych co poprzednio powodów nie zyskał akceptacji. Końcowo dodać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku. W tej kwestii autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wypowiedział się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zatem nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia tego przepisu postawionego w skardze kasacyjnej.
Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.