II GSK 475/25

II GSK 475/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz
Wojciech Maciejko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1092/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-09-17
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 283
§ 143, § 137, § 131 ust. 1 § 12
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 2151
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 3, ust. 5, ust. 7
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1092/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Spytkowice z dnia 27 czerwca 2018 r. nr XL/351/18 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1092/24 oddalił wniesioną przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Spytkowice nr XL/351/18 z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Spytkowice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie została dotknięta naruszeniem prawa usprawiedliwiającym jej eliminację z obrotu prawnego.
Wbrew ocenie Prokuratora Okręgowego w Krakowie (zwanego dalej Prokuratorem) w sprawie nie doszło do naruszenia § 12 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, zwanych dalej z.t.p.). Stosownie do § 12 z.t.p., projekt ustawy, oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinien zawierać: 1) przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawieniem osiągniętych wyników; 2) szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt przewiduje takie postanowienia. Unormowanie to podlega odpowiedniemu stosowaniu do aktów prawa miejscowego z mocy § 143 z.t.p. Na tle badanej sprawy, w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały Rady Gminy Spytkowice wskazano na przyczyny podjęcia nowej uchwały, przywołując m.in. nowelizację przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2023 r., poz. 2151, zwanej dalej u.w.t.). Nadto wskazano, że nowa uchwała powiela rozwiązania dotychczas obowiązującej regulacji, zaś dotychczasowe zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu nie budziły w praktyce ich stosowania wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie Sądu I instancji dopuszczalne było określenie w zaskarżonej uchwale, iż sprzedaż może być prowadzona w ogródku gastronomicznym usytuowanym bezpośrednio przed lokalem, na jego tarasie, werandzie lub innym miejscu, co wynikało z § 1 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały; przepis art. 12 ust. 3 u.w.t. dawał bowiem Radzie tytuł do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży ale i podawania napojów alkoholowych. Uchwała określiła właśnie miejsca sprzedawania i podawania napojów alkoholowych. Nie mógł okazać się usprawiedliwiony zarzut Prokuratora, iż tekst uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały był nie dość szczegółowy. Zaprezentowany przez Radę Gminy Spytkowice sposób uzasadnienia projektu uchwały odpowiadał wymogom prawa, bowiem wyraźnie wskazywał na motywy wprowadzenia regulacji. Niezasadny okazał się też zarzut nieodniesienia się w uzasadnieniu projektu uchwały do postanowień uchwały nr XXXV/170/17 Rady Gminy Spytkowice z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Uchwała ta nie zawierała bowiem regulacji w zakresie ustalania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie zachodziła niezgodność zaskarżonej uchwały z postanowieniami tego programu. Nie uległ też naruszeniu art. 18 ust. 1 u.w.t., zgodnie z którym sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta). Przepis § 1 ust. 1 uchwały stanowi, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych mogą być prowadzone tylko na podstawie wydanego przez Wójta Gminy zezwolenia w placówkach przystosowanych do prowadzenia działalności handlowej oraz w placówkach gastronomicznych mających stałe usytuowanie. Przepis uchwały nie powiela, wbrew ocenie Prokuratora, przepisu ustawowego bowiem wymaga odpowiedniego przystosowania i stałej lokalizacji placówki, w której będzie następowała sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych.
Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, zaskarżając wyrok I instancji w całości. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, w postaci art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.) oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1, § 137 i § 12 z.t.p., polegające na zaakceptowaniu jako zgodnych z prawem ustalonych w § 1 uchwały zasad usytuowania na terenie Gminy Spytkowice miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t., pomimo że sformułowano je w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p. oraz z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. niezgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, nakazującymi przestrzeganie zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy na podstawie i w granicach prawa; brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwiał w konsekwencji ocenę zgodności z prawem uchwalonych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich opiniowania w trybie art. 12 ust. 5 u.w.t., czyniąc to opiniowanie pozornym, co uchybiało celom wyrażonym w preambule u.w.t. oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. Rada miała obowiązek uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i zmierzania przez to do ograniczenia spożycia i dostępności alkoholu; zakres delegacji ustawowej został przekroczony przez § 1 pk 1, 4 i 5 uchwały, bowiem zawarto tam warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych; nadto, w niedopuszczalny sposób § 1 pkt 1 uchwały powtarza treść art. 18 ust. 1 u.w.t.;
2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności administracji publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, zwanej dalej u.s.g.) w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 1, 5 i 7 u.w.t. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także § 143, § 137, § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p., poprzez bezzasadne oddalenie skargi podczas gdy, po przeprowadzeniu prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W motywach skargi kasacyjnej Prokurator dodał, że ani uzasadnienie projektu uchwały, ani protokół posiedzenia Rady nie wskazują szczegółowo na przyczyny wprowadzenia regulacji, a przede wszystkim Rada nie wykazała, w jaki sposób lokalizacja miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wpłynie na zmniejszenie spożycia alkoholu; bardziej szczegółowych motywów, jakimi kierowała się Rada nie pozwalają zrekonstruować też uchwały jednostek pomocniczych, których Gmina nie przedłożyła. Prokurator stwierdził też, że Sąd I instancji "stwierdził nieważność ww. uchwały jedynie w zakresie § 2 i 5 oraz bezzasadnie oddalił skargę w pozostałym zakresie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.) oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1, § 137 i § 12 z.t.p., polegającego na zaakceptowaniu jako zgodnych z prawem ustalonych w § 1 uchwały zasad usytuowania na terenie Gminy Spytkowice miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t., pomimo że sformułowano je w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p. oraz z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, nakazujących przestrzeganie zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy na podstawie i w granicach prawa, a także przez brak prawidłowego uzasadnienia projektu uchwały (w tym rodząc pozorność procesu opiniowania projektu w trybie art. 12 ust. 5 u.w.t.) oraz przez uchybienie preambule u.w.t. i przepisom art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t., jak również postanowieniom gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej przez § 1 pk 1, 4 i 5 uchwały, jak również przez powtórzenie w § 1 pkt 1 uchwały treści art. 18 ust. 1 u.w.t., wbrew § 137 z.t.p. Jak wynika z § 1 uchwały Rady Gminy Spytkowice nr XL/351/18 z dnia 9 lipca 2018 r. w sprawie usytuowania na terenie Gminiy Spytkowice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2018 r., poz. 4837), Rada Gminy Spytkowice ustaliła następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: 1) sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych może być prowadzone tylko na podstawie wydanego przez Wójta Gminy zezwolenia w placówkach przystosowanych do prowadzenia działalności handlowej oraz w placówkach gastronomicznych mających stałe usytuowanie (§ 1 pkt 1 uchwały); 2) usytuowanie punktów sprzedaży i podawanie napojów alkoholowych nie może znajdować się bliżej niż 50 metrów od obiektów takich jak: szkoły, przedszkola i żłobki publiczne, a także kościoły i cmentarze (§ 1 pkt 2 uchwały); odległość, o której mowa w pkt 2 mierzona będzie wzdłuż drogi lub innego traktu, a w razie ich braku – w linii prostej od wejścia na teren posesji obiektów, do wejścia punktu sprzedaży (§ 1 pkt 3 uchwały), 4) sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być również prowadzona w miejscu wydzielonym, tj. ogródku gastronomicznym (§ 1 pkt 4 uchwały), a także 5) ogródek gastronomiczny usytuowany bezpośrednio przed lokalem, na jego tarasie, werandzie lub w innym miejscu z nim związanym, oddzielonym od reszty terenu w sposób wyraźny (np. barierki, płoty), traktowany będzie jako część zakładu gastronomicznego (§ 1 pkt 5 uchwały). Stosownie do art. 12 ust. 3 u.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepisy art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. objęte tym zarzutem skargi kasacyjnej są regulacjami procesu sądowego (błędnie więc je zakwalifikowano w skardze kasacyjnej jako przepisy prawa materialnego) i normują funkcję sądów administracyjnych (kontrolę działalności administracji publicznej) poprzez m.in. powierzenie im orzekania w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. W żadnym w wywodów skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów. Zresztą występowanie przez Prokuratora w postępowaniu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy jest już dowodem, że taki proces kontrolny został skutecznie uruchomiony. Przepisy art. 12 ust. 3, 5 i 7 u.w.t. obejmują upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust. 3 u.w.t.), formułując wymóg zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej (art. 12 ust. 5 u.w.t.) i obowiązek uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.w.t.). Przepisy art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. wymagają od organów samorządu terytorialnego: podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu oraz wspierania w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1 u.w.t.), a także wykonywania zadań przeciwdziałania alkoholizmowi przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności przez ograniczanie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 r.w.t.). Preambuła do u.w.t. uznaje za doniosłe dla Narodu takie wartości jak trzeźwość, stanowiącą niezbędny warunek moralnego i materialnego doba. Błędnie wywodzi Prokurator, że uchwała wykracza poza granice delegacji ustawowej z art. 12 ust. 3 u.w.t. przez to, że przepisy § 1 pkt 1, 4 i 5 uchwały określają "warunki sprzedaży" zamiast zasad usytuowania miejsc sprzedaży. Twierdzenie to nie zostało poparte żadną argumentacją w skardze kasacyjnej. Podkreślić jednak należy, że "zasady usytuowania" to nie tylko opis miejsc ale i rozmaite określenia wartościujące, pozwalające przedsiębiorcy na pewien zakres swobody w wykonywaniu prawa miejscowego o wyborze miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tak rozumiane "zasady" obejmują również wybór takich przestrzeni, które są odpowiednio przystosowanie do działalności handlowej (co oznacza, zakaz wyboru miejsca naruszającego wymogi ustanowione dla handlu w odrębnych przepisach) oraz wybór miejsc posiadających cechę "stałego usytuowania" (pkt 1), bądź - w wypadku sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży - "wydzielenia w ogródku gastronomicznym" (pkt 4). Rozwiązanie takie ma wykluczać sprzedaż i podawanie w punktach działających okresowo, sezonowo lub obwoźnie, a także w przestrzeniach, które nie stanowiąc lokalu, nie wykazują przestrzennego związku z punktem sprzedaży, tj. utraciły wizualną łączność z zakładem przedsiębiorcy. Temu ostatniemu ryzyku ma zapobiegać nakaz lokowania ogródka gastronomicznego (jeżeli przedsiębiorca go urządzi) "bezpośrednio przed lokalem" (pkt 5), tj. na tarasie, werandzie, z wykorzystaniem przegród architektonicznych (barierek lub płotu), które pozwolą uczestnikom obrotu prawnego jednoznacznie wiązać taką przestrzeń do spożywania napojów z zakładem przedsiębiorcy prowadzącego w swoim lokalu sprzedaż. Tak zakreślony opis normatywny niewątpliwie reguluje zasady, jakimi winien kierować się przedsiębiorca poszukując na konkretnej nieruchomości miejsca (przestrzennych ram) na wykonywanie praw z wydanego mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Tym samym zakres regulacji odpowiada wymogom upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 3 u.w.t. Przy podejmowaniu uchwały nie naruszono regulacji art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.; unormowania te mają charakter programowy i wyłącznie obrazują aksjologię zamierzeń legislacyjnych ustawodawcy, tzn. optymalnego dla danego terenu przeciwdziałania alkoholizmowi. Rozwiązania szczegółowe jednak pozostawia ustawodawca w tym zakresie radzie gminy i wójtowi, podkreślając, że to te organy w ramach swoich kompetencji (a więc m.in. ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) "kształtują politykę społeczną". Polityka społeczna organów samorządu terytorialnego, to wizja porządku w pewnych obszarach stosunków społecznych uwarunkowana obyczajami i sytuacją gospodarczą panującą na danym terenie, które motywując radę gminy do przyjęcia konkretnych rozwiązań prawodawczych, pozostają jednak poza ramami kognicji sądów administracyjnych. Innymi słowy w granicach prawa mieści się cały szereg kombinacji treści prawa miejscowego, które rzeczywiście będą realizowały politykę ograniczonego spożywania napojów alkoholowych przy pomocy normatywnego opisu miejsca, w którym wolno prowadzić sprzedaż i podawać napoje alkoholowe. Sposoby realizacji tej polityki, wbrew ocenie Prokuratora, należą niepodzielnie do rady gminy i przesądzają o jej autonomii w kreowaniu instrumentów zapobiegających patologii alkoholowej. Obyczaje panujące na danym terenie (np. dbałość o przestrzenne oddalenie miejsc sprzedaży i spożywania alkoholu od miejsc kultu religijnego), realia rynkowe (zainteresowanie atrakcyjnością handlową napojów do spożycia na wolnym powietrzu), skala działalności gospodarczej tego typu na terenie gminy (mierzona liczbą wydanych zezwoleń) – wszystko to są determinanty składające się na politykę społeczną gminy w dziedzinie handlu (a w konsekwencji i spożycia) napojami alkoholowymi. Jak zwraca się uwagę w doktrynie, funkcją regulacji ustawowej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi jest osiąganie "pewnych stanów uważanych za pożądane", w tym prowadzących do zmniejszenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury ich spożycia (R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 58 i 59). Tym wartościom Rada Gminy Spytkowice dała dostatecznie wyraz w uzasadnieniu projektu uchwały wskazując na konieczność zaktualizowania stanu prawa miejscowego i dostosowania prawa miejscowego do nowelizacji u.w.t. oraz – co kluczowe – kierując się dobrymi doświadczeniami działania podobnie skonstruowanych przepisów w poprzednich latach w tej Gminie. Uzasadnienie takie, wbrew ocenie Prokuratora, nie musi mieć postaci obszernej, wszechstronnej analizy socjologicznej. Wystarczy, że Rada kieruje się przekonaniami zaczepionymi o bieżąco diagnozowane zagrożenia, zapotrzebowanie, obyczaje i oczekiwania mieszkańców oraz ich wizję "ładu moralnego" (w rozumieniu preambuły do u.w.t.), choćby wynikającymi z urzędowej wiedzy poszczególnych radnych (zob. np. D. Lebowa, [w:] Gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, Warszawa 2011, s. 12). W badanej sprawie Rada nie naruszyła wymogów prawidłowej legislacji z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p., wymagających aby projekt aktu normatywnego zaopatrzony był w uzasadnienie przedstawiające: możliwości alternatywnych w stosunku do uchwalenia aktu umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawienia osiągniętych wyników (§ 12 pkt 1 z.t.p.), a także szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanego aktu albo jego poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt aktu przewiduje takie postanowienia (§ 12 pkt 2 z.t.p.). W sprawie nie miały zastosowania przepisy § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 pkt 2 z.t.p., bowiem § 4 uchwały przewidywał jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Nie podlegał zastosowaniu również art. 12 ust. 1 z.t.p., bowiem przepis § 143 z.t.p. wymagał jego odpowiedniego zastosowania. Sam zaś § 12 ust. 1 z.t.p. zakładał, że to organ prawodawczy rozstrzyga czy podejmie akt normatywny, czy też nie (i wówczas zda się na inne, pozalegislacyjne "alternatywne w stosunku do uchwalenia aktu" metody oddziaływana na rzeczywistość społeczną). Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 12 ust. 3 u.w.t. jest regulacją bezwzględnie obowiązującą; nie pozostawia radzie gminy wyboru między uchwaleniem prawa miejscowego o lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a inną aktywnością. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 12 u.w.t. tworzą obowiązek podjęcia uchwały przez radę gminy w sprawach objętych upoważnieniem ustawowym (wyrok z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 455/21, Lex nr 3717200). Zatem art. 12 ust. 3 u.w.t. sprawił, że odpowiednie stosowanie § 12 pkt 1 z.t.p. do uchwały rady gminy o lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, polegało na zupełnym odstąpieniu od stosowania tej regulacji. Rada nie miała obowiązku formułowania uzasadnienia wskazującego alternatywne metody wpływu na sprzedaż napojów alkoholowych w gminie, bowiem art. 12 ust. 3 u.w.t. narzucił Radzie tylko jeden mechanizm – podjęcie uchwały o zasadach lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania takich napojów. Nie uległ naruszeniu również przepis § 137 z.t.p., zakazujący powtarzania w uchwale przepisów ustawy. Wbrew ocenie Prokuratora treść normatywna § 1 pkt 1 uchwały i art. 18 ust. 1 u.w.t. nie są takie same. Przepis § 1 pkt 1 uchwały powiada, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie wydanego przez Wójta Gminy zezwolenia w placówkach przystosowanych do prowadzenia działalności handlowej oraz w placówkach gastronomicznych mających stałe usytuowanie. Przepis art. 18 ust. 1 u.w.t. powiada, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Przepis § 1 pkt 1 uchwały, zgodnie z zakresem delegacji z art. 12 ust. 3 u.w.t. wprowadza "zasadę usytuowania" miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wskazując, że na terenie Gminy Spytkowice warunkiem przystąpienia przez przedsiębiorcę do wyboru miejsca w postaci "placówki przystosowanej do działalności handlowej" lub "placówki gastronomicznej" jest legitymowanie się zezwoleniem Wójta tej waśnie Gminy, a więc jednego tylko spośród wielu "organów zezwalających" uregulowanych w art. 18 ust. 1 u.w.t. Uchwała powtarza więc treści normatywnej ustawy, a jedynie transponuje normę ustawową do realiów tej konkretnej wspólnoty samorządowej w sposób służebny względem opisu miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy podejmowaniu uchwały dopełniono też wszystkich innych wymogów postępowania legislacyjnego, skoro zasięgano opinii jednostki pomocniczej (art. 12 ust. 5 u.w.t.; skarga kasacyjna kwestionuje wyłącznie to, że opiniujący mógł nie odkodować motywów działania Rady z uwagi na skąpe uzasadnienie projektu) oraz uwzględniono postanowienia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.w.t.). "Uwzględnić" program w realiach badanej sprawy, to tyle co nie naruszyć postanowień § 1 uchwały nr XXXV/170/17 Rady Gminy Spytkowice z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Ten akt planistyczny Gminy wymaga osiągnięcia stanu ograniczonego spożywania alkoholu za pomocą wielu instrumentów stosowanych przez organy gminy łącznie; należą do nich: działania instytucjonalne (prowadzenie Punktu Konsultacyjnego Terapii Uzależnień, zapewnienie pomocy terapeutycznej i rehabilitacji, wspieranie ośrodka pomocy społecznej, współpraca z poradnią uzależnień i szpitalem specjalistycznym), działania edukacyjne (programy szkolne, szkolenia nauczycieli, akcje informacyjno-oświatowe), a także działania promocji zdrowia (profilaktyka zdrowotna, wycieczki dla dzieci i młodzieży, zajęcia sportowe i konkursy). W żadnym względzie skarga kasacyjna nie wykazała, aby kwestionowana uchwała naruszyła któryś z tych przepisów programowych. Nie doszło też do naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, w postaci art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skoro wykazano, że proces legislacyjny przed Radą przebiegał prawidłowo, nie doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego w zakresie, w jakim zasada ta inkorporuje zasadę szczegółową, tzn. zasadę przyzwoitej legislacji. Nie naruszono również żadnego z przepisów prawa materialnego objętego tym zarzutem, a tym samym powołanie się na zasadę praworządności (z art. 7 Konstytucji RP) również musiało okazać się bezskuteczne.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 w zw. z art. 91 u.s.g. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 3, 5 i 7 u.w.t. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także § 143, § 137, § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p., poprzez bezzasadne oddalenie skargi podczas gdy, po przeprowadzeniu prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jak już wcześniej wspomniano, przepisy art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. normują funkcję sądów administracyjnych (kontrolę działalności administracji publicznej) poprzez m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. W żadnym w wywodów skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów. Wynik sprawowanej przez sąd kontroli legalności administracji inny niż oczekiwany przez skarżącego nie oznacza, że sąd uchybił swojej funkcji kontrolnej. Przepisy art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. są regulacjami kierunkowymi; wyznaczają wektor rozstrzygnięcia sądu I instancji w wypadku wykrycia lub niewykrycia wadliwości aktu skutkującej stwierdzeniem jego nieważności lub stwierdzeniem, iż wydano go z naruszeniem prawa. Samoistnie więc zarzuty ich naruszenia nie mogą przesądzić o uwzględnieniu skargi kasacyjnej i wymagają wykazania, że to inne, ulokowane poza nimi, regulacje prawne zostały przez organ naruszone. Zgodność zaskarżonej uchwały z przepisami art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 3, 5 i 7 u.w.t. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także § 143, § 137, § 131 ust. 1 i § 12 z.t.p. była już badana w ramach wcześniejszego zarzutu skargi kasacyjnej. Prokurator w motywach tego zarzutu nie zawarł żadnej nowej argumentacji w tym zakresie, ograniczając się do wyrażenia poglądu, iż pod względem procesowym powinno było zapaść orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w powodu naruszenia tychże regulacji. Jakkolwiek również i ta konkluzja Prokuratora została, prawdopodobnie przez omyłkę, odwołana na s. 16 skargi kasacyjnej, gdzie Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały tylko w części, która nie obejmuje jej "§ 2 i 5" (choć uchwała zawiera tylko 4 paragrafy). Naruszeniu nie uległ też art. 91 u.s.g., skoro reguluje on uprawnienia organu nadzoru, zaś w stosunku do zaskarżonej uchwały nie wydawano rozstrzygnięcia nadzorczego.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.