II GSK 475/24

II GSK 475/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III SA/Po 453/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-11-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 40, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 2151
art. 12 ust. 4 i 5, art. 41
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Po 453/23 w sprawie ze skargi L.N. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 6 czerwca 2023 r. nr LXXXIV/1592/VIII/2023 w przedmiocie ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Po 453/23 poprzez zastąpienie daty zaskarżonej uchwały "15 czerwca 2023 r." datą "6 czerwca 2023 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Po 453/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Ł.N. na uchwałę Rady Miasta Poznania z 6 czerwca 2023 r., Nr LXXXIV/1592/VIII/2023 w przedmiocie ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rada Miasta Poznania na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 165 ze zm.; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) podjęła 6 czerwca 2023 r. uchwałę Nr LXXXIV/1592/VIII/2023 w sprawie ustalenia na terenie [...] w Poznaniu ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Uchwała została opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 15 czerwca 2023 r., pod poz. 6139 i weszła w życie 30 czerwca 2023 r.
Zgodnie z § 1 uchwały, na terenie [...] w Poznaniu zakazuje się sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży we wszystkie dni tygodnia między godziną 22:00 a 6:00.
Na powyższą uchwałę Ł.N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucił naruszenie:
1. art. 20, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 221) poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa, a także naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej przez:
a) wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 06.00 dla podmiotów, które prowadzą sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na podstawie udzielonego przez właściwe organy zezwolenia do prowadzenia tego rodzaju sprzedaży, pomimo że możliwość taka jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem rady i jakiekolwiek ograniczenie winno nastąpić z uwzględnieniem słusznych interesów wszystkich zainteresowanych, a także jedynie w przypadku zaistnienia uzasadnionego interesu społecznego,
b) wprowadzenie ograniczenia wyłącznie na terenie [...], bez uwzględnienia sytuacji wszystkich podmiotów prowadzących na jego terenie działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, przez co skarżącemu ograniczone zostało, jego zdaniem w sposób nieuzasadniony, równe dla każdego prawo do wykonywania działalności gospodarczej, podczas gdy z uzasadnienia uchwały nie wynika nawet, na czym miałoby polegać zakłócanie porządku publicznego związanego ze spożyciem alkoholu, jak często miałoby dochodzić do takich zakłóceń, nie przeprowadzono analizy skuteczności innych (niereglamentacyjnych) metod przeciwdziałania alkoholizmowi;
2. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 4 i ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez wprowadzenie przedmiotowego ograniczenia, podczas gdy "Miejski program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii w Poznaniu na rok 2023 r.", stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta Poznania Nr LXXX/1448/VIII/2023 z dnia 7 marca 2023 r. nie zawiera nawet analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyki, jako zaś jedyny sposób przyczyniania się do spadku spożycia wskazuje limitowanie liczby punktów sprzedaży, nie zaś limitowanie godzinowe sprzedaży;
3. art. 12 ust. 5 i ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez podjęcie uchwały bez uzyskania wymaganej opinii jednostki pomocniczej gminy oraz opinii właściwego miejscowo dowódcy garnizonu, skoro 15 marca 2023 r. podczas sesji Rady [...] podjęta została jedynie uchwała w sprawie wniosku do Prezydenta Miasta Poznania i Rady Miasta Poznania o ograniczenie godzin sprzedaży alkoholu na terenie tego osiedla. Nie przeprowadzono procedury podjęcia uchwały w celu wydania opinii przez Radę [...]. Z uzyskanych materiałów wynika jedynie, że opinię wydał Zarząd Rady [...], co zdaniem skarżącego nie wyczerpuje trybu ustawowego.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta Poznań wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 listopada 2023 r. WSA w Poznaniu oddalił skargę ŁN na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 6 czerwca 2023 r., Nr LXXXIV/1592/VIII/2023 zaznaczając, że uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wprowadzenia ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych posiadają niewątpliwie podmioty prowadzące na podstawie zezwolenia działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jeśli punkty sprzedaży są czynne w godzinach nocnych. Skarżący prowadzi sklep na terenie jednostki pomocniczej gminy, której dotyczy przedmiotowa uchwała, czynny w godzinach nocnych, w których sprzedawane są napoje alkoholowe. Spełnia zatem powyższe przesłanki i jest legitymowany do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Odwołując się do treści art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości Sąd wskazał, że z literalnego brzmienia przepisu wynika, że rada gminy niewątpliwie była, co do zasady, upoważniona do ustanowienia aktu prawa miejscowego przewidującego ograniczenia w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenie to mogło nastąpić w godzinach od 22.00 do 6.00 i jedynie w odniesieniu do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W ocenie sądu zaskarżona uchwała nie narusza zatem art. 12 ust. 4 cyt. ustawy.
Sąd podkreślił, że ustawodawca wprowadzając art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dokonał zróżnicowania dwóch kategorii podmiotów sprzedających napoje alkoholowe na podmioty sprzedające alkohol przeznaczony do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz podmioty sprzedające alkohol przeznaczony do spożycia w miejscu sprzedaży. Ustanowiona w tym przepisie norma kompetencyjna umożliwia gminom wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w stosunku do jednej z tych kategorii podmiotów, tj. podmiotów sprzedających alkohol przeznaczony do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wprowadzając taką regulację ustawodawca miał na uwadze odmienność sposobu działania obu tych grup podmiotów gospodarczych w kontekście zamierzonego celu - ograniczenia spożycia alkoholu z uwagi na ochronę zdrowia i porządku publicznego. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, że przepis ten jest niekonstytucyjny. Konstrukcja tego unormowania rozróżnia dwie różne grupy podmiotów sprzedających napoje alkoholowe, podmioty prowadzące sklepy spożywcze oraz podmioty prowadzące lokale gastronomiczne, to dwa różne typy podmiotów gospodarczych, charakteryzujące się różnymi cechami i prowadzące działalność gospodarczą w różnych zakresach. Wbrew zarzutom skargi nie doszło więc do naruszenia art. 32 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na obszar jakiego dotyczy wprowadzone ograniczenie. Ustawodawca przewidział, że ograniczenie nocnej sprzedaży alkoholu może nastąpić dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy. W Poznaniu jednostkami pomocniczymi są osiedla – w tym [...], zlokalizowane w centrum miasta. Funkcjonujące w tym rejonie liczne sklepy, prowadzące nocną sprzedaż alkoholu są szczególnie uciążliwe ze względu na hałas generowany przez podjeżdżające auta z innych rejonów dzielnicy i znaczną liczbę osób dokonujących zakupu alkoholu w tych sklepach. Alkohol zakupiony w sklepach w godzinach nocnych jest nagminnie spożywany w miejscach publicznych, gdzie dochodzi do częstych przypadków zakłóceń porządku publicznego związanych z jego spożyciem. Ograniczenie takie zostało w 2018 r. wprowadzone na terenie [...], co przyczyniło się do istotnej poprawy porządku i bezpieczeństwa w ścisłym centrum i przemawiało za wprowadzeniem ograniczenia sprzedaży alkoholu w porze nocnej również na [...].
Sąd za niezasadne uznał również stanowisko skarżącego, że organ miał obowiązek wykazać, że inne metody ograniczenia w przestrzeni publicznej skutków sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych okazały się niewystarczające. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie uzależnia możliwości podjęcia uchwały od spełnienia takiego warunku. Nie ma również wymogu analizy ilości interwencji policji, czy straży miejskiej w tej dzielnicy ani w okolicy sklepu skarżącego. Takie okoliczności badane są przy wydawaniu decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż alkoholu (art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy).
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie nosi cechy dowolności, a powody jej podjęcia zostały przedstawione w uzasadnieniu. Organ podkreślił, że z wnioskiem o takie ograniczenie wystąpiła Rada [...] wskazując na szczególną uciążliwość sklepów prowadzących na jej terenie sprzedaż całonocną alkoholu. Wskazano na hałas generowany przez samochody podjeżdżające z innych rejonów dzielnicy, problem z ilością generowanych śmieci i związane ze spożyciem alkoholu zakłócanie porządku publicznego. Podniesiono, że ograniczenie sprzedaży alkoholu w sklepach w godzinach nocnych przyczyni się do poprawy komfortu życia mieszkańców tego rejonu miasta, bezpieczeństwa mieszkańców i turystów coraz liczniej odwiedzających w godzinach nocnych tę część miasta i poprawi wizerunek osiedla.
Podjęta uchwała, wbrew stanowisku skarżącego, nie narusza zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 20, art. 22, art. 2 Konstytucji i art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Sąd wskazał, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, podlega ograniczeniom na zasadach ogólnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zmodyfikowanych treścią art. 22 Konstytucji RP. Oznacza to, że w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza także art. 66 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Powołana regulacja nie nakłada na radę gminy podejmującą uchwałę na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ustawy obowiązku analizy i oceny wskazanej w tym przepisie. Wbrew stanowisku skarżącego, program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie stanowi podstawy prawnej do wydania uchwały i podjęcie uchwały nie wymaga by w programie tym limitowanie godzinowe sprzedaży alkoholu zostało wyraźnie przewidziane. W niniejszej sprawie w miejskim programie profilaktyki przewidziano, jako jeden z celów do realizacji, ograniczenie dostępności alkoholu, m.in. w zakresie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie miasta, sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych oraz zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i konsumpcji napojów alkoholowych. Okoliczność, że w uzasadnieniu uchwały brak jest informacji, w jaki sposób realizuje ona i które wytyczne programu, nie stanowi naruszenia prawa. Okolicznością istotną dla oceny ważności uchwały jest spójność przyjętego w uchwale rozwiązania z założeniami programu, a taka spójność niewątpliwie w niniejszej sprawie występuje.
Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące procesu procedowania nad podjęciem uchwały. Jak wynika bowiem z akt sprawy miasto zwróciło się o wyrażenie opinii do jednostki pomocniczej – czyli [...], jak i do dowódcy Garnizonu Poznań. W aktach sprawy znajduje się uchwała zarządu Osiedla z 1 czerwca 2023 r. i uchwała Rady Osiedla z 23 kwietnia 2019 r. zawierająca upoważnienie dla zarządu, jak i pozytywna opinia Dowódcy Garnizonu z 24 maja 2023 r. Sąd nadmienił również, że w przedmiotowej sprawie to rada osiedla wnioskowała podjęcie uchwały przez radę miasta, a ustawa nie wymaga do jej podjęcia przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Ł.N.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez przyjęcie, że uchwała nr LXXXIV/1592/III/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie ustalenia na terenie [...] ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży została wydana zgodnie z ww. przepisami prawa, pomimo faktu, że Rada Miasta Poznania:
• w toku procesu uchwałodawczego nie zwróciła się do Rady [...]
o wydanie opinii /brak pisma w tym zakresie/,
• uznała uchwałę Zarządu Rady [...] nr 60/III/2023 z dnia 1 czerwca 2023 r. jako opinię wydaną w przewidzianym trybie, pomimo braku kompetencji zarządu do opiniowania aktów prawnych, a także
• przyjmuje uchwałę Zarządu Rady [...] z dnia 1 czerwca 2023 r., jako opinię uzasadniającą wydanie zaskarżonej uchwały Rady Miasta 6 czerwca 2023 r. (opinia pozytywna).
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 w zw. z art. 12 ust. 4 i ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 66 ust. 1 i 2 i art. 67 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 221) poprzez przyjęcie, że uchwała nie narusza prawa, podczas gdy:
• rozwiązanie umożliwiające wprowadzanie ograniczania sprzedaży napojów alkoholowych stanowi najdalej idące i ingerujące w prowadzenie działalności gospodarczej rozwiązanie, którego ustanowienie powinno być poprzedzone rzetelną, skrupulatną, obiektywną i wyczerpującą analizą wszelkich wiążących się z takim ograniczeniem aspektów, a w szczególności tych, o których mowa w obowiązujących przepisach, podczas gdy w niniejszej sprawie nie dokonano jakichkolwiek analiz w tym zakresie i w konsekwencji bezrefleksyjnie przyjęto najdalej idące i ingerujące w działalność gospodarczą rozwiązanie,
• organ podejmując uchwałę powinien wykazać zasadność podjęcia takiej uchwały oraz jej zakresu, nie dysponuje nieograniczoną swobodą, podczas gdy w uzasadnieniu uchwały dokonano jedynie lakonicznego i niczym nie popartego opisu rozwiązania, co niewątpliwie nie wyczerpuje obowiązku wskazania istotnych powodów przemawiających za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej, a uzasadnienie projektu u.w.t.p.a. (wskazane jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) nie może zastąpić uzasadnienia projektu uchwały,
• organ nie wykazał, że wprowadzona przez niego uchwała była jedyną metodą realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi albo, że inne okazały się niewystarczające (stricte organ nie wykazał żeby jakiekolwiek inne środki stosował),
• nie dokonano analizy możliwości osiągnięcia celu uchwały za pomocą innych środków oraz nie dokonano oceny przewidywanych skutków społeczno- gospodarczych, w tym oceny wpływu na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców oraz analizy zgodności projektowanych regulacji z przepisami ustawy, a w konsekwencji nie umieszczono tych analiz w uzasadnieniu projektu uchwały, przy opracowaniu której pominięto w ogóle zasady proporcjonalności i adekwatności.
W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały nr LXXXIV/1592/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z 6 czerwca 2023 r., rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Rada Miasta Poznania w piśmie procesowym z 4 marca 2024 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z 21 marca 2025 r. wskazał na możliwość wydania rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu w celu stwierdzenia, iż uchwała Rady Miasta Poznania z 6 czerwca 2023 r., Nr LXXXIV/1592/VIII/2023 została wydana z naruszeniem prawa. Podniósł, iż w identycznej procedurze uchwałodawczej przeprowadzonej przez Radę Miasta Poznania bez konsultacji z Radą Dzielnicy Jeżyce podjęto Uchwałę nr XIV/248/IX/2025 Rady Miasta Poznania z 17 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia na terenie osiedla Jeżyce w Poznaniu ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a Wojewoda Wielkopolski w dniu 20 lutego 2025 r. wydal rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym orzekł o nieważności tej uchwały, wskazując na istotne naruszenie prawa tj. brak konsultacji z Radą Dzielnicy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku sformułowania zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej określonej w (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należy nie tylko wskazać, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie, a także wykazać, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być rozumiany zastosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.
Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którym na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę Ł.N. na uchwałę Rady Miasta Poznania z 6 czerwca 2023 r., Nr LXXXIV/1592/VIII/2023 w sprawie ustalenia na terenie [...] w Poznaniu ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Mając na uwadze poczynione uwagi stwierdzić należy, iż w skardze kasacyjnej strona sformułowała wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, wobec czego za miarodajny i wiążący uznać należy, przyjęty w toku wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy.
Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Tytułem wstępu zauważyć trzeba, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem pogląd wyrażony w piśmie procesowym skarżącego kasacyjnie z 21 marca 2025 r. co do wystąpienia możliwości wydania przez WSA rozstrzygnięcia, że uchwała Rady Miasta Poznania z 6 czerwca 2023 r., Nr LXXXIV/1592/VIII/2023 została wydana z naruszeniem prawa nie znajduje oparcia w art. 94 ust. 1 u.s.g. W art. 94 Konstytucji RP przewidziano m.in., że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. A zatem organ samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej, Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne w stanowieniu prawa miejscowego niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw, w szczególności organy administracji rządowej stanowiące rozporządzenia, te bowiem muszą być oparte na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).
Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Ustawowe upoważnienie do wydania przez radę gminy uchwał określających ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych zostało zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.
Upoważnienie to zostało ustalone w sposób bardzo szczegółowy, gdyż ustawodawca wyraźnie określił, że zakaz ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych może dotyczyć zarówno całej gminy, jak i wybranych jednostek pomocniczych gminy, że ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ponadto określił, że sprzedaż w godzinach nocnych oznacza sprzedaż między godziną 22.00 a 6.00. W art. 12 ust. 5 ustawy wskazał, że rada gminy przed podjęciem uchwały w omawianym zakresie zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy.
Uznać zatem należy, że pozostawiona przez ustawodawcę w analizowanym upoważnieniu ustawowym swoboda w ustaleniu przez organ samorządu terytorialnego treści aktu prawa miejscowego została w znaczny sposób ograniczona. Tym niemniej to rada gminy w ramach przyznanej konstytucyjnie samorządowi terytorialnemu samodzielności (art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), w tym samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), podejmuje decyzje o podjęciu uchwały na podstawie omawianego upoważnienia.
Zauważyć też trzeba, że przyznana samorządowi terytorialnemu samodzielność prawotwórcza nie oznacza dla samorządu terytorialnego autonomii. Akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustaw, na podstawie których są stanowione. Muszą one zatem być zgodne z ustawami, na podstawie których są stanowione. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy ustalone w zaskarżonej uchwale – będącej aktem wykonawczym do ustawy o wychowaniu w trzeźwości – ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych muszą zatem "wykonywać" tę ustawę, pozostając w zgodzie z jej treścią i celem.
Ograniczenia w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych wprowadzone na terenie miasta Poznania zaskarżoną uchwałą nie mogą być całkowicie dowolne, ale muszą spełniać cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także konstytucyjne zasady: legalności (art. 7 Konstytucji RP), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).
Uwzględniając przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały powyższe założenia dotyczące przyznanego zakresu samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego oraz ustrojowej pozycji zdecentralizowanego samorządu, a także fakt, że powierzone organom gminy zadania w zakresie podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych i profilaktyki oraz rozwiązywania problemów alkoholowych są zadaniami własnymi gminy (art. 41 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości), należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa przez zaskarżoną uchwałę nie zasługują na uwzględnienie.
W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w powiązaniu z art. 66 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ustawy - Prawo przedsiębiorców i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tych przepisów przepisu, nie można postawić organowi stanowiącemu gminy zarzutu, że wprowadzając na terenie [...] w Poznaniu ograniczenia sprzedaży w godzinach nocnych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sposób istotny naruszyła powyższe przepisy. Zaskarżona uchwała Rada Miasta Poznania nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ustawodawca precyzyjnie wskazał przedmiot możliwego do zastosowania ograniczenia, którym jest ograniczenie w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a czas ograniczenia został wskazany w pewnym przedziale. Ograniczenie może dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00. Oznacza to, że w ramach tego zasadniczego przedziału czasu, w odcinkach czasu, które także mogą być mniejsze od niego – prawodawca lokalny może posłużyć się władztwem dyskrecjonalnym opartym jednak na prawnie wymiernym kryterium. I z tego władztwa Rada Miasta Poznania skorzystała, wprowadzając zakaz sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie [...] w Poznaniu od godziny 22.00 do 6.00.
Sąd pierwszej instancji, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały słusznie uznał, że organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej swobody prawotwórczej wprowadzając regulację ograniczającą na terenie miasta Poznania sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 22.00 do 6.00, miał na uwadze realizację celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Dodać należy, że ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego, czy też porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości.
Nie znajdują przy tym uzasadnienia w przepisach prawa, podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty odnoszące się do braku wykazania przez organ podejmujący uchwałę zasadności podjęcia takiej uchwały oraz niewykazania, że ograniczenie wprowadzone przez uchwałę było jedyną metodą realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi albo, że nie dokonano oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych podjęcia uchwały. Uzasadnienie do uchwały Rady Miasta Poznania z 6 czerwca 2023 r., Nr LXXXIV/1592/VIII/2023 w wystarczający sposób wyjaśnia cel i motywy podjętego aktu prawa miejscowego, a ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie uzależnia możliwości podjęcia takiej uchwały od spełnienia podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie warunków. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, że celem wprowadzenia na podstawie art. 12 ust.4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych nie jest całkowite wyeliminowanie zagrożeń dla wartości wskazanych w ustawie, ale dla zastosowania tego środka wystarczające jest wykazanie przez radę gminy, że zagrożenia dla tych wartości zostaną dzięki wprowadzeniu zakazu ograniczone. Nie jest natomiast konieczne wykazywanie, że podejmowane środki całkowicie wyeliminują istniejące zagrożenia związane ze spożyciem napojów alkoholowych oraz dokładne wykazywanie przez uchwałodawcę, gdzie nabywany jest alkohol, którego konsumpcja powoduje konkretne zdarzenia figurujące w statystykach. Za wystarczające uznać należy uprawdopodobnienie, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na terenie [...] w Poznaniu, przyczynia się do powstania zagrożeń dla porządku publicznego i bezpieczeństwa. Ponadto zauważyć należy, że ustawodawca w art. 12 ust. 4 ustawy w wychowaniu w trzeźwości nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2533/21). Nie można zatem skutecznie czynić Radzie zarzutu nieuwzględnienia wyników analiz i badań opinii publicznej dotyczących poparcia dla wprowadzonego zakazu. Poparcie obywateli dla podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego aktów wyraża się bowiem w pierwszej kolejności na drodze demokratycznych wyborów, nie zaś poprzez przeprowadzanie ankiet i badań opinii publicznej.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że określonym w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, podstawowym celem tego aktu prawnego jest – adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej – wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1 - 8 ustawy wzorca zadaniowego, mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Co wymaga podkreślenia, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony art. 1 ust. 1 ustawy jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej, niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie działania określające te warunki, a więc nie tylko liczba wydanych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, związana z zezwoleniami liczba punktów handlowych, jak też ich rozmieszczenie, a także ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w porze nocnej, mają bezpośredni i zasadniczy wpływ na dostępność alkoholu na danym terenie, wpływając tym samym na ocenę relacji podejmowanych działań w stosunku do ustawowego celu ograniczania spożycia alkoholu i wychowania w trzeźwości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1 i 2 tej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002 r., uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji [w:] red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112).
Podkreślenia wymaga również, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności, czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).
Nie są też uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta Poznania naruszyła zasadę swobody działalności gospodarczej.
Zaskarżona uchwała w żadnej mierze – jak to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji – nie prowadzi do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, tj. zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 20 Konstytucji i art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców. Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 296/19 zaznaczyć trzeba, że wyrażona w art. 20 Konstytucji RP wolność (swoboda) działalności gospodarczej jest zasadą ustroju gospodarczego i stanowi publiczne prawo podmiotowe. Z zasady tej wynikają dla władzy publicznej określone obowiązki, w tym zakaz wydawania aktów sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej oraz zakaz dokonywania rozszerzającej interpretacji wyjątków od zasady wolności gospodarczej.
Przy definiowaniu zasady wolności działalności gospodarczej przyjmuje się, że obejmuje ona możliwości podejmowania decyzji gospodarczych, w tym przede wszystkim wyboru rodzaju (przedmiotu) działalności i wyboru prawnych form ich realizacji, oraz z natury rzeczy podejmowania różnego rodzaju działań faktycznych (prowadzenie produkcji, handlu, usług itp.), czy też dokonywania w sposób "zawodowy" określonych czynności (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 24/02).
Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie zresztą jak w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że gwarantowana w art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (wyroki TK z: 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00; 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 17 grudnia 2003 r., SK 15/02; 18 marca 2010 r., K 8/08; 27 lutego 2014 r., P 31/13, a także A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 r., s. 49 i n.; Z. Witkowski, Zasada..., s. 10-11, L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 2016 r., Komentarz do art. 22, wyroki NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 364/06 i z 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1843/09).
Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich funkcjonujących podmiotów gospodarczych. Oznacza to, że w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja, dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Ograniczenie w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej.
Słusznie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego i porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości. Podkreślić zatem należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go – w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej – ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego, czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie – w świetle Konstytucji RP – ogranicza tę działalność (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 15/21).
Poza tym nie można tracić z pola widzenia, że wszelkie ograniczenia dostępu do alkoholu z jednej strony związane są z ograniczeniem wolności obywateli i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, a z drugiej z zabezpieczeniem przez Państwo bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zdrowia publicznego. Rada gminy, działając w ramach ustawowego upoważnienia i wprowadzając w zaskarżonej uchwale ograniczenie dostępu do alkoholu, powinna w pierwszej kolejności kierować się ochroną wartości publicznych, które wymienione są w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co w konsekwencji prowadzi do zachowania zdrowia obywateli.
W odniesieniu do zarzutu zawartego w pkt II. 1 skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy przed podjęciem uchwały winna uzyskać opinie jednostek pomocniczych gminy. Zasięgnięcie opinii stanowi formę współdziałania w procesie uchwałodawczym, przy czym w przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego (por. M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Komentarz, WKP 2020, t. 12 do art. 12). Powyższy element procedury uchwałodawczej - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - został przeprowadzony. Podkreślić jednocześnie należy, iż zasięgnięcie tych opinii stanowi formę tzw. "miękkiego" współdziałania. W przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego (por. M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Komentarz, WKP 2020, t. 12 do art. 12).
Jak wynika z akt sprawy, miasto zwróciło się o wyrażenie opinii do jednostki pomocniczej – czyli [...], jak i do dowódcy Garnizonu Poznań. W aktach sprawy znajduje się uchwała zarządu [...] z 1 czerwca 2023 r. i uchwała Rady [...] z 23 kwietnia 2019 r. zawierająca upoważnienie dla zarządu oraz pozytywna opinia Dowódcy Garnizonu z 24 maja 2023 r. Jak wskazano wyżej, zasięgnięcie opinii stanowi formę współdziałania w procesie uchwałodawczym i w przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że w odpowiedzi na wniosek o opinię wypowiedział się zarząd osiedla, zamiast rady osiedla, nie ma zdaniem NSA żadnego znaczenia dla oceny wyczerpania procedury z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, iż 12 ust. 5 ustawy nie wskazuje organu jednostki pomocniczej gminy, który jest wyłącznie uprawniony do opiniowania tej uchwały. Ze statutu [...] z 31 sierpnia 2010 r. (uchwała Nr LXXVI/1124/V/2010 Rady Miasta Poznania) wynika, że opiniowanie należy do organu uchwałodawczego osiedla, tj. rady osiedla (§ 9 pkt 7). Wyłączne kompetencje rady osiedla wymienione zostały natomiast w § 28 pkt 3 statutu i nie ma wśród nich wymienionego opiniowania uchwał podejmowanych na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Organ prawidłowo wykonał zatem wskazane w art. 12 ust. 5 i 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zobowiązanie, ponieważ uzyskał pozytywną opinię Zarządu [...] wyrażoną w uchwale tego organu o nr 60/III/2023 z 1 czerwca 2023 r. w sprawie zaopiniowania projektu uchwały Rady Miasta Poznania w sprawie ustalenia na terenie [...] w Poznaniu ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a także uzyskał pozytywną opinię dowódcy skrzydła lotnictwa taktycznego jednostki wojskowej nr 3091. Zarząd [...] wydał ww. uchwałę o nr 60/III/2023 z dnia 1 czerwca 2023 r. na podstawie § 28 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 9 oraz § 8 ust. 5 i 6 uchwały nr LXXVI/1124/V/2010 Rady Miasta Poznania z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2010 r. poz. 1612), w związku z § 1 uchwały nr I/6/III/2019 Rady [...] z dnia 23 kwietnia 2019 r. w sprawie upoważnienia Zarządu [...] do wydania opinii oraz zgłaszania propozycji i uwag do projektu dokumentacji technicznej. Wskazany § 1 uchwały nr I/6/III/2019 Rady [...], wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, nie ogranicza kompetencji Zarządu [...] wyłącznie do opiniowania projektów dokumentacji technicznej. Do projektów dokumentacji technicznej Zarząd [...] może zgłaszać natomiast propozycje i uwagi. Wydawanie opinii przez Zarząd [...] w omawianym zapisie upoważnienia z 23 kwietnia 2019 r. nie zostało w żaden sposób ograniczone przedmiotowo. W związku z powyższym zasadnie WSA uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na zarzuty dotyczące procesu uchwałodawczego. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w przedmiotowej sprawie to właśnie Rada [...] wnioskowała o podjęcie uchwały przez radę miasta, a ustawa nie wymaga do jej podjęcia przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami osiedla. Okoliczność, iż w aktach sprawy brak jest wniosku organu o zasięgnięcie opinii skierowanego do Dzielnicy [...] nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro Rada Miasta Poznania dysponowała przed podjęciem przedmiotowej uchwały pozytywną opinią Zarządu [...] wyrażoną w uchwale tego organu o nr 60/III/2023 z 1 czerwca 2023 r. w sprawie projektu uchwały Rady Miasta Poznania w przedmiocie ustalenia na terenie [...] w Poznaniu ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Bez znaczenia dla oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji pozostaje również fakt, iż Wojewoda Wielkopolski 20 lutego 2025 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym orzekł o nieważności Uchwały nr XIV/248/IX/2025 Rady Miasta Poznania z 17 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia na terenie osiedla Jeżyce w Poznaniu ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, z uwagi na brak konsultacji z Radą Dzielnicy. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 20 lutego 2025 r. nie może podlegać merytorycznej ocenie w niniejszym postepowaniu, a ponadto jak sam skarżący kasacyjnie podnosi, omawiane rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z uwagi na brak konsultacji Uchwały nr XIV/248/IX/2025 z radą dzielnicy, co w rozpoznawanej spawie nie miało miejsca, bowiem Rada Miasta Poznania dysponowała przed podjęciem uchwały Nr LXXXIV/1592/VIII/2023 z 6 czerwca 2023 r. pozytywną opinią Zarządu [...] z 1 czerwca 2023 r. wyrażoną z upoważnienia Rady [...] w uchwale nr 60/III/2023.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie miał przy tym podstaw do zasądzenia na rzecz Rady Miasta Poznania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, z tego powodu, że pismo jej pełnomocnika zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej, a także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania odpisu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od daty doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej został doręczony organowi 31 stycznia 2024 r., natomiast pismo zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów na rzecz Rady Miasta Poznania złożono 5 marca 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że stosownie do art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Omyłka pisarska w rozumieniu tego przepisu to widoczne, wbrew zamierzeniom sądu niewłaściwe użycie wyrazu, widoczna mylna pisownia, błąd gramatyczny albo niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazu. NSA stwierdza, że w wyniku oczywistej omyłki w objętym skargą kasacyjną wyroku WSA w Poznaniu z 17 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Po 453/23, błędnie oznaczono datę wydania zaskarżonej uchwały Rady Miasta Poznania wskazując, że był to "15 czerwca 2023 r.", zamiast "6 czerwca 2023 r.". Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.