II GSK 473/22

II GSK 473/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
III SA/Kr 854/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-11-26
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 487
art. 12 ust. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 854/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 854/21, w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy P. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:
I
W dniu 27 września 2018 r. Rady Gminy P. (dalej: Rada) - na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.; dalej: u.w.w.t. lub ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g. lub ustawa o samorządzie gminnym) - podjęła uchwałę w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy P. (dalej: uchwała).
Prokurator Okręgowy w Krakowie (dalej: Prokurator) wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. naruszenie art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), polegające na ustaleniu w § 1- § 6 uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy P., o jakich mowa w art. 12 ust 1 u.w.w.t., w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Zdaniem organu nie można uznać, że niedołączenie uzasadnienia (które w ocenie Rady i organów nadzorujących jest wystarczające) może stanowić o nieważności całej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę Prokuratora stwierdził - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Zdaniem WSA, o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia.
Sąd I instancji podkreślił, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada ustalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały, gdyż takiego uzasadnienia brak w aktach sprawy. Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t.
Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały, dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W tym kontekście WSA podkreślił, że wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP), niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć.
W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie uchwały nie spełnia kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi Prokuratora, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o wzajemne zniesienie kosztów pomiędzy stronami.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w całości nieważności uchwały, podczas gdy uchybienia stwierdzone w uchwale przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie powinny stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, a reakcja Sądu na dostrzeżone uchybienia, była w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi - niż stwierdzenie nieważności aktu w całości - sposobami;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 143 w zw. z § 131 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez uznanie, iż uzasadnienie do uchwały nie spełnia kryteriów wskazywanych przez Sąd i jest lakoniczne, podczas gdy z "Zasad techniki prawodawczej" wynika jedynie, iż do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie nie precyzując jednocześnie jakim kryteriom ma ono podlegać, co świadczy o tym, że treść uzasadnienia nie może stanowić jedynej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1, 2 i 7 u.w.w.t. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż Rada w swojej uchwale nie wykazała wszystkich elementów wskazanych w tych przepisach prawa, podczas gdy Rada wypełniła wszelkie dyspozycje wskazane w tych przepisach, tj. ustaliła maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych odrębnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3 u.w.w.t., zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i podjęła uchwałę po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych, gdyż kwestie, które należało zaopiniować były podnoszone na zebraniach sołeckich;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 7 u.w.w.t. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż Rada w swojej uchwale nie wypełniła wszelkich obligatoryjnych dla tejże uchwały elementów, podczas gdy uchwała jest całkowicie zgodna i uwzględnia w swoim brzmieniu postanowienia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, co stanowi wypełnienie dyspozycji naruszonego zdaniem skarżącego przepisu.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. zarzut naruszenia 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 143 w zw. z § 131 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do dokonania oceny, czy brak uzasadnienia uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy stanowi naruszenie przepisów prawa, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w całości.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi normuje między innymi zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 cyt. ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta).
Wymaga wyjaśnienia, że zarówno judykatura, jak i piśmiennictwo szczegółowo opisują i rozróżniają – w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego – dwa rodzaje naruszeń prawa, tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 743/23; 23 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1036/20). Uzasadnienie jest zatem konieczne w przypadku działalności prawotwórczej, w której organ dysponuje władzą dyskrecjonalną. Trzeba także zauważyć, że wspomniane uzasadnienie dotyczy oczywiście projektu podejmowanej uchwały w trakcie procedury prawotwórczej (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.).
Należy zaznaczyć, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 755/22). W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć między innymi uchwały realizujące upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t.
Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach uznania przyznanego organowi stanowiącemu, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., należy oceniać jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 749/22).
W kontekście zaistniałego w tej sprawie sporu stwierdzić zatem należy, że ustalenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego.
Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (tak też wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2020/18).
Dostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość zaskarżonej uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, które uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę jej legalności. Dlatego też stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie pozwala bowiem na ocenę, dlaczego lub na podstawie jakich przesłanek Rada zdecydowała o ustanowieniu określonej maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, sformułowanych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one niezasadne.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zarzucanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. Sąd I instancji trafnie wskazał, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. W tym kontekście WSA prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można ustalić motywów, jakimi kierowała się Rada ustalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy na podstawie uzasadnienia uchwały, gdyż takiego uzasadnienia brak jest w aktach sprawy.
Natomiast Sąd I instancji nie dokonywał wykładni zarzucanego w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej art. 12 ust. 7 u.w.w.t., zatem nie mógł naruszyć tego przepisu w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.