II GSK 465/25

II GSK 465/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II SA/Go 517/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-11-28
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 104
art. 22 ust. 3, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Go 517/24 w sprawie ze skargi "O." Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 16 lipca 2024 r. znak: 0801-IOAC.4823.14.2024.JOW w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od "O." Sp. z o.o. w S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 1550 (tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Go 517/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi O. Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 16 lipca 2024 r., znak 0801-IOAC.4823.14.2024.JOW, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi: uchyli zaskarżoną decyzję, zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz O. Sp. z o.o. w S. 400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 19 czerwca 2023 r. o godz. 12:20 na drodze [...] funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej podjęli czynności kontrolne środka przewozowego należącego do O. sp. z o.o. w S. o numerach rej. [...] oraz przewożonego towaru w postaci oleju napędowego o masie brutto 30 000 litrów, klasyfikowanego do kodu CN 2710, objętego zgłoszeniem [...]. W wyniku kontroli na skutek przeglądu systemu i geolokalizatora stwierdzono przerwę w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych środka transportu, co stanowiło naruszenie art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2023 r., poz. 104 ze zm., dalej "ustawa SENT"). Z kontroli sporządzono protokół nr MKR202300257579, który podpisał kierowca, nie zgłaszając do niego uwag.
Decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r., nr 418000-COPC.4823.132.2023.16.EPO, Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm., dalej "o.p."), art. 3 ust. 2, art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a, art. 26 ust. 1 i ust. 5 ustawy SENT nałożył na spółkę jako przewoźnika, karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niewywiązanie się z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu towaru, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem [...].
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze decyzją z dnia 16 lipca 2024 r., nr 0801-IOAC.4823.14.2024.JOW, działając na postawie art. 233 § 1 pkt 1 o.p., art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1, art. 26 ust. 1-2, ust. 4a i ust. 5 ustawy SENT utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego dokonane w trakcie kontroli ustalenia, jak również informacje otrzymane z Centrum Informatycznego Resortu Finansów bezspornie potwierdziły, że lokalizator o numerze [...] przypisany do kontrolowanego ciągnika o nr rej. [...] na trasie przejazdu przez terytorium Polski na odcinku od K. do miejsca kontroli nie przekazywał danych do systemu SENT GEO.
Na podstawie informacji z Centrum Informatycznego Resortu Finansów z dnia 18 sierpnia 2023 r. organ I instancji ustalił, że w okresie od godz. 6:30 dnia 16 czerwca 2023 r. do godz. 7:20 dnia 17 czerwca 2023 r. istniały utrudnienia w działaniu systemu SENT GEO, które jakkolwiek mogły powodować ewentualnie opóźnienia w przekazywaniu danych z aplikacji e-toll (nie zaś całkowity brak przekazywania danych), to jednak nie miały znaczenia w przedmiotowej sprawie, ponieważ stwierdzona przerwa dotyczyła przejazdu w dniu 19 czerwca 2023 roku. Gdyby awaria miała wpływ na opóźnienie w przekazywaniu danych, to od chwili utraty sygnału w dniu 19 czerwca 2023 r. do czasu udzielonej przez Centrum Informatyczne Resortu Finansów odpowiedzi z dnia 18 sierpnia 2023 r., informacje te byłyby uwzględnione i zawarte w tabeli (opóźnienie w przekazywaniu danych), a cały przejazd byłby zarejestrowany.
Analizując przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy SENT, organ odwoławczy wyjaśnił, że z pozyskanych informacji dotyczących sytuacji finansowej spółki wynika, że brak jest okoliczności wskazujących na zagrożenie kontynuowania działalności, jak również okoliczności, które wpłynęłyby w negatywnie na prowadzoną działalność. Sytuacja ekonomiczna spółki jest zdaniem organu na tyle stabilna, że nie występują zagrożenia dotyczące ciągłości finansowania. Jednocześnie organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły również sytuacje nadzwyczajne, czy też zdarzenia losowe, które umożliwiałyby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił tę decyzję.
W ocenie Sądu I instancji zgormadzony w sprawie materiał dowodowy i jego ocena prawna uzasadniały przypisanie skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie przepisu art. 10a ust. 1 ustawy SENT.
Kontrolując prawidłowość stanowiska organu administracji w zakresie odnoszącym się do braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na brak interesu publicznego, Sąd I instancji zaakcentował potrzebę uwzględnienia okoliczności indywidualizujących karę administracyjną. Podniósł, że – jak podkreśla się w judykaturze – interes publiczny to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Na pojęcie interesu publicznego składa się zarówno zasada powszechności ponoszenia danin publicznych, sprawiedliwości i nieobciążania budżetu Państwa, jak również proporcjonalność nałożonej kary, skutków, jakie może pociągnąć za sobą niewypełnienie nałożonego obowiązku oraz cel, jakiemu służy realizacja danego obowiązku, a który niewątpliwie jest związany z celem, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając dane regulacje prawne. Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Służy temu objęcie kontrolą wszystkich podmiotów biorących udział w obrocie tymi towarami, w tym podmiotów wysyłających, podmiotów odbierających, jak również przewoźników, z czym związane jest nałożenie dodatkowych obowiązków. Istniała potrzeba wprowadzenia tej ustawy, ponieważ wyspecjalizowane grupy działające na rynkach towarów wrażliwych nie płaciły należnych podatków oraz dokonywały wyłudzeń nienależnych zwrotów. Istniała więc konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru. Tylko w przypadku tak wszechstronnej kontroli jest możliwa skuteczna walka z wspominanymi wyżej negatywnymi skutkami dla gospodarki krajowej naruszeniami, mającymi określony wymiar fiskalny, uszczupleniami w budżecie państwa. Jak wynika zatem z uzasadnienia ustawy SENT, kary w niej przewidziane nie mają charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny.
Podkreślił, że ocena ziszczenia się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary powinny następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ administracji powinien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary, a w tym kontekście, że konieczne jest również rozważenie, czy stwierdzone naruszenie nosi znamiona działania celowego, czy nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.
Zdaniem Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji zabrakło odniesienia przesłanki interesu publicznego do realiów przedmiotowej sprawy, do okoliczności naruszenia i sytuacji dotyczącej skarżącej spółki. Organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich okoliczności ustalonych na gruncie przedmiotowej sprawy i w istocie nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że nie zaktualizowała się przesłanka interesu publicznego. Podniósł, że jakkolwiek organ odwoławczy z jednej strony wskazał, że intencją organów kontrolujących prawidłowość stosowania przepisów ustawy SENT nie jest uderzenie w przedsiębiorców legalnie i rzetelnie prowadzących działalność gospodarczą, którzy odprowadzają należne daniny publicznoprawne, to jednak nie skonfrontował tego z całokształtem okoliczności faktycznych jakie zostały ustalone w sprawie.
Podkreślił, że w jego ocenie, na gruncie niniejszej sprawy zaistniały szczególne okoliczności wymagające jednak indywidualnej analizy i oceny.
Mianowicie z protokołu kontroli, załączonych do niego notatki służbowej, zdjęcia oraz wydruków z bazy danych rejestru SENT wynika, że kierowca w takcie spornego przejazdu korzystał z Aplikacji Mobilnej Kierowcy. Aplikacja została uruchomiona w dniu 16 czerwca 2023 r. o godzinie 17:14 i zatrzymana w dniu 19 czerwca 2023 r. o godzinie 12:38, a następnie znów uruchomiona o godzinie 12:41. W notatce służbowej z dnia 19 czerwca 2023 r. podano, że z okazanego przez kierowcę aparatu telefonicznego wynika, iż aplikacja włączona była od 67 godzin. W tej mierze Sąd I instancji stwierdził, że istotne jest, że w dniu 19 czerwca 2023 r. o godzinie 12:36 na ww. aplikacji kontrolka GPS świeciła się na żółto (pomarańczowo), co potwierdza zdjęcie ekranu i notatka służbowa. Organ administracji sam zaś wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że ikona GPS informuje o poziomie sygnału GPS, a tym samym o czasie jaki upłynął od ostatniej aktualizacji położenia urządzenia, przy czym kolor: - zielony oznacza poprawne działanie modułu GPS i bieżącą aktualizację położenia, - pomarańczowy oznacza brak aktualizacji położenia powyżej 1 minuty (powyżej 10 minut dla SENT), - czerwony oznacza brak aktualizacji położenia powyżej 15 minut (powyżej 60 minut dla SENT).
Powyższe, oznaczało zdaniem Sądu I instancji, że w okresie w którym organ administracji ustalił brak przekazywania danych geolokalizacyjnych od ponad 9 godzin (przerwa do 12:41), o godzinie 12:36 kierowca otrzymał z aplikacji informację, że przerwa w przekazywaniu danych dla SENT wynosi ponad 10 minut, jednak nie więcej niż 60 minut. W tym też kontekście podniósł, że zgodnie z art. 10c ust. 1 ustawy SENT, w przypadku stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, kierujący, o którym mowa w art. 2 pkt 2 lit. a), jest obowiązany do niezwłocznego zatrzymania się na najbliższym parkingu samochodowym lub w najbliższej zatoce postojowej. Natomiast sankcjonowane jest naruszenie obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych trwające ponad godzinę.
Organy administracji zignorowały te okoliczności, które – zdaniem Sądu I instancji – mogły jednak świadczyć o tym, że kierowca i przewoźnik mogli pozostawać w przekonaniu, że istniejąca przerwa w przekazywaniu danych wynosi dopiero ponad 10 minut i nie więcej niż 60 minut, a zatem kierowca w świetle art. 10c ust. 1 ustawy SENT miał jeszcze czas na podjęcie stosownej reakcji. W tych okolicznościach nie można więc przewoźnikowi zarzucić lekkomyślności.
Sąd I instancji podkreślił, przy analizie możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwzględnieniem interesu publicznego nie można pominąć okoliczności w jakich nastąpiło stwierdzone naruszenie, przyczyn tego naruszenia, a także wywiązywania się przez przewoźnika z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, w kontekście ustalenia czy stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny i nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.
Mimo obszerności zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji wywodów odnoszących się do pojęcia ważnego interesu publicznego, organ odwoławczy nie dokonał dostatecznej analizy tych konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie przesłanki interesu publicznego w odstąpieniu od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej. Dokonana przez organ odwoławczy ocena zaistnienia przesłanki interesu publicznego w sposób niedostateczny odnosiła się do wskazywanych przez przewoźnika okoliczności.
W rekapitulacji Sąd I instancji uznał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej było przedwczesne i nastąpiło z naruszeniem art. 121, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p., a tym samym zaszła potrzeba ponownego rozpatrzenia sprawy w aspekcie wystąpienia przesłanek "interesu publicznego", jako podstawy zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Organ wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji jej uchylenie, pomimo że istniały podstawy do oddalenia skargi;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 798 z późń. zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię dokonaną przez Sąd, skutkująca uznaniem, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni ww. przepisu w zakresie użytego w tym przepisie pojęcia "interes publiczny", podczas gdy całokształt okoliczności wskazuje, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka "interesu publicznego", a tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, natomiast organy wszechstronnie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał i wyprowadziły z niego logicznie wnioski, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd w wyroku zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną;
3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji i przyjęcie, że organ naruszył art. 121, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p., a w konsekwencji naruszył art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez przyjęcie, że organ nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego i nie odniósł się konkretnie do sytuacji skarżącej, podczas gdy organy wszechstronnie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał i wyprowadził z niego logiczne wnioski, a także odniósł się konkretnie do lokalizatora, zwracając się do CIRF a co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżąca O. Sp. z o.o. w S. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów w zakresie odnoszącym się do naruszenia polegającego na niezapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, którym wykonywano przewóz 30.000 litrów oleju napędowego objętego zgłoszeniem [...] stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało wnioskować na podstawie wadliwego podejścia organu administracji publicznej do rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz rozpoznania określonej nim przesłanki "interesu publicznego", a co za tym idzie na podstawie wadliwej oceny odnośnie do jej aktualizacji, jako podstawy odstąpienia od nałożenia kary, która powinna następować przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności oraz okoliczności indywidualizujących rozpatrywany przypadek. W tym też kontekście – i nie kwestionując zasadności przypisania stronie skarżącej naruszenia polegającego na niezapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu – Sąd I instancji eksponował znaczenie niedostrzeżonej w dostatecznym stopniu przez organy administracji okoliczności, a mianowicie, okoliczności korzystania przez kierującego pojazdem z aplikacji mobilnej kierowcy, która – jak wynikało z jej odczytu przeprowadzonego podczas kontroli – emitowała pomarańczowy sygnał oznaczający brak aktualizacji powyżej 1 minuty (powyżej 10 minut dla SENT) i zarazem nie więcej niż 60 minut, co wobec treści art. 10c ust. 1 ustawy SENT miałoby prowadzić do wniosku, że pomimo braku przekazywania od ponad 9 godzin danych geolokalizacyjnych do systemu SENT GEO przez przypisany do zgłoszenia SENT lokalizator (nr [...]), kierowca oraz przewoźnik mogli pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że przerwa w przekazywaniu danych wynosi dopiero 10 minut.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie spośród jej zarzutów zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Z całą pewnością, zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut pkt 1. petitum skargi kasacyjnej.
Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, i który tym samym nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne uwzględnienie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej.
Odnosząc się natomiast do zarzutów z pkt 2. praz pkt 3. petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, wobec przywołanego powyżej stanowiska Sądu I instancji oraz formułowanych na jego gruncie oczekiwań – stanowiących konsekwencję przyjęcia, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne oraz ich ocena nie są pozbawione deficytów, co nie jest jednak uzasadnione i nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do trafności zarzutu z pkt 3. petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa jeszcze dalej – trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutu naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego błędne rozumienie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.
Podkreślając w punkcie wyjścia, że rekonstrukcja normatywnej treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT nie uzasadnia twierdzenia, że z punktu widzenia aktualizacji przesłanki interesu publicznego samoistną podstawą odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie jest to, że podmiot prowadzi działalność zgodną z prawem, że nie doszło do realnego zagrożenia uszczuplenia dochodów podatkowych budżetu Państwa, że stwierdzone naruszenie nie ma związku z oszustwem lub innym przestępstwem, wymaga przypomnienia, że zgodnie z przywołanym przepisem prawa w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1- 2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.
Z art. 22 ust. 3 ustawy SENT wynika zatem, że kształtowane nim kompetencje organu administracji zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych – "przypadek uzasadniony", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny" – co prowadzi do wniosku, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny" – jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa – a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego (o którym jest mowa w ust. 1 - 2a) służy sprawdzeniu – bo takie są jego cel oraz funkcje – czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, co jednocześnie nie uzasadnia wniosku, że działanie podejmowane na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza jego dowolność.
Akt stosowania prawa podejmowany w warunkach wyznaczonych przywołanym przepisem prawa, w którego rezultacie – co istotne – nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika", "interesu publicznego" – jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów – wymaga zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.
Przywołany przepis prawa nie daje, ani też nie tworzy przy tym podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, ograniczać rozumienie pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też jego kondycji finansowej (ekonomicznej) podobnie, jak i nie uzasadnia, aby użyte na jego gruncie pojęcie "interesu publicznego" rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b ustawy – Ordynacja podatkowa, albowiem w relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych, zdecydowanie inne są cele i funkcje regulacji wprowadzających sankcje administracyjne, które z całą pewnością, co trzeba podkreślić, nie mają charakteru fiskalnego. Operowanie zaś przez ustawodawcę funktorem "lub" prowadzi do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie zostało oparte na konkurencyjnych, lecz równoważnych podstawach, a co więcej, że zarówno "ważny interes przewoźnika", jak i "interes publiczny" może stanowić samodzielną podstawę stosowania wymienionego przepisu prawa.
Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 22 ustawy SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze w relacji do celów ustawy SENT, zaś po drugie w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności. Zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem – w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy – jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać – co stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego – potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędna dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.
Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia nie jest prawidłowa.
Proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do funkcji przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie uwzględnia we właściwym stopniu, ani też zakresie znaczenia konsekwencji wynikających z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy w relacji do celów ustawy SENT, a w tym kontekście – co istotne – potrzeby komplementarnego uwzględniania wskazanych dyrektyw stosowania – kontroli stosowania przez organ administracji – przywołanej regulacji prawnej.
Przedmiot regulacji wymienionej ustawy oraz jej cele zostały ukierunkowane na zapobiegania i przeciwdziałania ryzykom, a także niepożądanych zjawiskom, działaniom i zachowaniom, w tym również nadużyciom towarzyszącym przewozowi i obrotowi towarów wrażliwych. Wobec tego zaś, że zasady systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi zostały oparte na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą regulacjom wymienionej ustawy, wymagało to stworzenia skutecznych mechanizmów i instrumentów zapewniających efektywność tego systemu, a mianowicie mechanizmu prewencji, to jest sankcji administracyjnej w postaci kar pieniężnych. Jakkolwiek faktem jest, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków określonych w ustawie SENT ma charakter zobiektywizowany, zaś sankcja administracyjna ma postać kary pieniężnej bezwzględnie oznaczonej, która nie podlega miarkowaniu, a kary te zostały ukształtowane na stosunkowo wysokim poziomie, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że sam ustawodawca zróżnicował tę wysokości uwzględniając charakter naruszenia, a co za tym idzie – jeżeli nie przede wszystkim – rodzaj i charakter naruszonego obowiązku. Wobec treści i funkcji art. 22 ust. 3 (art. 24 ust. 3) ustawy SENT, nakładanie kar pieniężnych nie ma jednak charakteru automatycznego, albowiem – o czym mowa była powyżej – organ administracji publicznej nie jest pozbawiony uprawnienia odnośnie do oceny celowości jej nałożenia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że ustanowienie instytucji kar pieniężnych oraz – jeżeli nie zwłaszcza – ich nakładanie na podstawie wymienionej ustawy, nie było i nie jest determinowane wyłącznie funkcją represyjną. Jest bowiem poprzedzone oceną odnośnie do celowości jej nałożenia determinowaną przydatnością i niezbędnością dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.
W relacji do celów ustawy SENT należałoby stwierdzić, że okoliczności rozpatrywanej sprawy sprzeciwiały się jednak temu, aby rozważać je, jako uzasadniony interesem publicznym przypadek w rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy SENT.
Sąd I instancji nie uwzględnił bowiem w dostatecznym stopniu tej istotnej w sprawie okoliczności, że strona nie zapewniła przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, którym wykonywano – objęty zgłoszeniem [...] – przewóz 30.000 litrów oleju napędowego. Przypisany do wymienionego zgłoszenia SENT i aktywowany w dniu 16 czerwca 2023 r. lokalizator (nr [...]) nie przesyłał w dniu kontroli wykonywanego przewozu – to jest w dniu 19 czerwca 2023 r. – do systemu SENT GEO danych geolokalizacyjnych pojazdu w godzinach od 2:50 do 14:41 – więc przez 9 godzin i 50 minut – i na dystansie 200 km.
Jakkolwiek faktem jest, że – jak wynika z przeprowadzonych w tej mierze ustaleń – w dniu 16 czerwca 2023 r. od godziny 6:30 do dnia 17 czerwca 2023 r. do godziny 7:20 zostały odnotowane utrudnienia w pracy systemu GEO SENT, a awaria ta spowodowała duże (bo wielogodzinne) opóźnienia w przekazywaniu danych z aplikacji e-TOLL PL do systemu SENT GEO, to jednak zestawiając datę ujawnienia awarii systemu oraz czas jej trwania z datą oraz czasem trwania braku emisji sygnału przez przypisany do zgłoszenia lokalizator trzeba stwierdzić, że zaistnienie tej długotrwałej awarii pozostaje jednak prawnie obojętną okolicznością, jakkolwiek podnieść trzeba również – co nie jest bez znaczenia, o czym mowa dalej – że przewoźnik nie zgłaszał na platformie Help Desk nieprawidłowości działania systemu.
W tym też kontekście – i zarazem w opozycji do stanowiska Sądu I instancji (s. 34 uzasadniania zaskarżonego wyroku) – trzeba stwierdzić, że jakkolwiek kierujący pojazdem korzystał z aplikacji mobilnej kierowcy, która – jak wynikało z jej odczytu przeprowadzonego podczas kontroli – emitowała pomarańczowy sygnał oznaczający brak aktualizacji powyżej 1 minuty (powyżej 10 minut dla SENT) i zarazem nie więcej niż 60 minut, to jednak okoliczność ta nie uzasadniała, aby można było przyjmować na jej podstawie, że pomimo braku przekazywania – od ponad 9 godzin – danych geolokalizacyjnych do systemu SENT GEO przez przypisany do zgłoszenia SENT lokalizator, zarówno kierujący pojazdem, jak i przewoźnik mogli pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że przerwa w emisji danych wynosi dopiero 10 minut, co miałoby znajdować uzasadnienie w treści art. 10c ust. 1 ustawy SENT. Założenie tego rodzaju – które, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, miałoby zmierzać do podważenia prawidłowości oceny organu administracji odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT – nie może być jednak uznane za trafne – a co za tym idzie przekonujące – jeżeli przeciwstawić mu argument, że adresatem obowiązku, o którym jest mowa w art. 10c ust. 1 wskazanej ustawy jest kierujący pojazdem, a nie przewoźnik, a co więcej – co jest nie mniej oczywiste – że wymieniony przepis prawa w żadnym stopniu, ani też zakresie – co wynika z jego treści oraz funkcji – nie znosi, ani też nie modyfikuje obowiązku przewoźnika, o którym jest mowa w art. 10a ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy.
Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem, to wobec treści tak określonego obowiązku – który nie ogranicza się tym samym wyłącznie do wyposażenia środka transportu w lokalizator, ani też do wyposażenia kierującego pojazdem w aplikację mobilną kierowcy i zapewnienie jej obsługi przez wybranego operatora – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przewoźnik, wobec tego, że jest "[...] obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu", jest siłą rzeczy zobowiązany do monitorowania aktualności przekazywania danych i tym samym zapewnienia prawidłowej komunikacji oraz transmisji danych geolokalizacyjnych do systemu. Realizacja tego obowiązku nie jest – jak należałoby przyjąć – ani niemożliwa, ani też nadmiernie utrudniona, albowiem przewoźnik nie jest pozbawiony możliwości korzystania z dostępnych i służących temu narzędzi, a mianowicie odpowiedniej strony internetowej, która umożliwia sprawdzenie ostatniej pozycji lokalizatora GPS oraz weryfikację aktualnej pozycji geolokalizacyjnej w systemie SENT GEO. Zgłaszaniu zaś nieprawidłowości działania systemu służy platforma Help Desk, z której – jak podniesiono powyżej – strona skarżąca nie korzystała, ani w dniach 16 – 17 czerwca 2023 r. – to jest czasie, kiedy ujawniono awarię systemu GEO SENT – ani też w dniu 19 czerwca 2023 r., co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie wykonywała obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem w sposób korespondujący z wymaganiami określonymi w art. 10 ust. 1 ustawy SENT.
Bagatelizowała bowiem – jak należałoby przyjąć – możliwość korzystania z dostępnych narzędzi służących prawidłowemu wykonywaniu tego obowiązku, co nie pozostaje bez wpływu i na ten wniosek, że działaniu strony – a w istocie rzeczy jej zaniechaniu, a tym samym braku należytej staranności – nie towarzyszyły również żadne "okoliczności łagodzące", o istnieniu których nie sposób jest w związku z tym – i zarazem w opozycji do stanowiska Sądu I instancji (s. 34 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – wnioskować na podstawie liczby prowadzonych wobec niej postępowań w sprawie naruszeń ustawy SENT w relacji do liczby wykonanych przez nią operacji przewozowych.
Przywołane okoliczności podważają więc zasadność stanowiska i zarazem oczekiwań Sądu I instancji odnośnie do potrzeby (ewentualnego) usunięcia deficytów stanu faktycznego sprawy oraz deficytów jego prawnej oceny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane okoliczności nie mogą nie pozostawać bez wpływu na wniosek, że nie jest jednak nieprawidłowa ocena, z której wynika, że ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie stanowi "przypadku uzasadnionego" (interesem publicznym) w rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a co za tym idzie, że nie aktualizuje podstaw odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Rozpoznając "interes publiczny", o którym mowa w przywołanym przepisie prawa w kontekście, który w relacji do okoliczności rozpatrywanej sprawy nakazuje komplementarne uwzględnienie przedmiotu regulacji ustawy SENT oraz jej celów należy stwierdzić, że nie jest w interesie publicznym akceptowanie działań, zachowań, zaniechań i zaniedbań, które realizacji tychże celów – a mianowicie pełnego monitorowania operacji przewozowej – nie służą. Objęty zgłoszeniem [...] przewóz 30.000 litrów oleju napędowego nie był monitorowany na dystansie 200 km w dniu 19 czerwca 2023 r. od godz. 2:50 do godz. 14:41, a więc przez 9 godzin i 50 minut.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z tym więc, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę strony na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.