II GSK 463/07

II GSK 463/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Bała /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska
Marzenna Zielińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 813/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-07-19
Skarżony organ
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji organów administracji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
art. 24 ust 1 pkt 2 , pkt 5
Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Joanna Kabat – Rembelska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 813/07 w sprawie ze skargi S.T. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lutego 2007 r., w [...] oraz poprzedzająca ją uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] listopada 2006 r.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w K. nie uwzględniła wniosku S.T. o wpis na listę radców prawnych. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) dalej: ustawa o radcach prawnych. Wnioskodawca nie miał odpowiedniej praktyki zawodowej gwarantującej prawidłowe wykonywanie zawodu radcy prawnego. Wykonywał jedynie przez okres około 2 miesięcy obowiązki asesora, z którego to stanowiska na własną prośbę został odwołany. Skarżący nie wykonywał czynności mających związek ze stanowieniem, czy też interpretowaniem prawa. Ponadto od czasu ukończenia aplikacji i pracy na stanowisku asesora nie wykonywał żadnych prac związanych z obsługą prawną. Zdaniem organu, sporadyczny kontakt wnioskodawcy z zawodem radcy prawnego nie gwarantuje prawidłowego wykonywania przez niego zawodu radcy prawnego. Nie dysponuje on również dostateczną wiedzą i kwalifikacjami wymaganymi do wykonywania tego zawodu.
Na skutek odwołania wniesionego przez S. T., Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, uchwałą z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy powyższą uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K..
W ocenie organu, praktyka zawodowa wnioskodawcy, w szczególności półtoramiesięczna praca w charakterze asesora oraz wieloletnia praca w więziennictwie, nie świadczy o spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanki wynikającej z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Organ podkreślił również, że zakwalifikowanie wnioskodawcy na studia doktoranckie w październiku 2006 r. nie potwierdza posiadania przez niego praktycznych kwalifikacji zawodowych w rozumieniu przepisów ustawy o radcach prawnych. Tym samym przedstawione dowody nie potwierdzają, że spełnia on przesłankę rękojmi z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych.
S.T. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. domagając się jej uchylenia. Wskazał na przepisy ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którymi wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski. Podkreślił, iż zdał egzamin sędziowski, w związku z czym jest zwolniony z obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, a tym samym powoływany przez organ zarzut braku praktyki zawodowej, jest nieadekwatny w sprawie. Podniósł także, że wniosek o wpis na listę radców prawnych złożył w oparciu o przepisy znowelizowanej w czerwcu 2005 r. ustawy o radcach prawnych. Przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, którym orzeczono o niezgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów znowelizowanej ustawy o radcach prawnych. Z orzeczenia tego wynika, że wszyscy, którzy złożyli wniosek o wpisanie na listę radców prawnych na podstawie zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów, powinni być na nią wpisani.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 813/07, oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji, organy samorządu radcowskiego przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł w ocenie organów zawartej w uzasadnieniach obu uchwał cech dowolności ani subiektywizmu, ponieważ poparta została wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, jak również Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w K. były uprawnione do samodzielnej oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, a w szczególności przesłanki o charakterze uznaniowym, tj. posiadanie przez skarżącego rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zdaniem Sądu podejmując uchwały w tym przedmiocie organy uwzględniły wszystkie okoliczności sprawy, jak i obowiązujący stan prawny.
Po przeanalizowaniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w kwestii dopuszczenia do wykonywania zawodów prawniczych, Sąd uznał, iż podjęte w sprawie uchwały organów samorządu radcowskiego nie pozostają w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 30/2006. Zbadały, czy skarżący z uwagi na posiadane doświadczenie zawodowe spełnia przesłankę prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Ich negatywna ocena znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym w sprawie. Sąd mógłby podważyć tę ocenę jedynie w przypadku jej całkowitej dowolności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Prokurator Prokuratury Okręgowej w Z.G. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wyniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż znamię dotychczasowego zachowania dającego rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego obejmuje praktykę zawodową związaną z obsługą prawną. Tym samym brak takiej praktyki przesądza o niemożności uznania, iż osoba ubiegającą się o wpis na listę radców prawnych daje swym dotychczasowym zachowaniem rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podał, że art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych wskazujący, że na listę radców prawnych może być wpisany ten kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, daje podstawę do oceny moralno-etycznej postawy kandydata, nie zaś fachowości i stopnia przygotowania osoby ubiegającej się o wpis do praktycznego wykonywania zawodu radcy prawnego.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną na rękojmię w rozumieniu art. 24 ust.1 pkt 5 składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać radcą prawnym. Wyrażenie ustawowe "dotychczasowe zachowanie" należy interpretować jako postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę radców prawnych odpowiadające wysokim ocenom moralnym i etycznym, a co za tym idzie gwarantujące właściwe wykonywanie zawodu radcy prawnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, powoływany przepis nie daje żadnych podstaw do sprawdzenia szeroko rozumianej, a więc obejmującej także sferę praktyczną, znajomości prawa przez osobę ubiegającą się o wpis na listę radców prawnych. Zaś o znajomości prawa i umiejętności jego stosowania świadczy dyplom ukończenia wyższych studiów i złożony egzamin sędziowski.
Odnosząc się do powoływanego przez Sąd I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, w którym uznano za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP art. 25 ust. 1 pkt 2 w zakresie w jakim stwarzał możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, kasator podkreślił, że powyższy przepis utracił moc obowiązująca z dniem 31 grudnia 2006 r. Natomiast S.T. wniosek o wpis na listę radców prawnych złożył w dniu [...] listopada 2006 r., uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. została podjęta w dniu [...] listopada 2006 r., a więc przed utratą mocy obowiązującej tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Prokurator trafnie bowiem zarzuca, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonał wadliwej wykładni, mającego w sprawie zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z tym przepisem na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
Odnosząc się do pojęcia rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego Sąd I instancji podzielił stanowisko organów samorządu radcowskiego, iż skarżący po odbyciu aplikacji sądowej, zdanym egzaminie sędziowskim i pełnieniu obowiązków asesora przez okres około 2 miesięcy nie wykonywał żadnych prac związanych z obsługą prawną, a zatem nie daje rękojmi, o jakiej mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje bowiem osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań skarżącego, o których zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż z prezentowanej przez kandydata na radcę prawnego postawy etycznej i moralnej a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania, zwłaszcza oceny wykonywania dotychczasowego zawodu prawniczego. Należy przyjąć, że w stosunku do osoby, która zdała egzamin sędziowski i przez cały okres swojej pracy zawodowej nienagannie wykonywała swoje obowiązki istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie na gruncie podobnych rozwiązań przyjętych w Prawie o adwokaturze wskazywał, iż rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu adwokata wynika z dotychczasowego zachowania osoby występującej o wpis na listę adwokatów oraz danych o niej (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 725/00, Lex nr 53476). Analogicznie należy uznać, że przydatność kandydata do zawodu radcy prawnego powinna być oceniona na podstawie jego dotychczasowego postępowania, gwarantującego prawidłowe wykonywanie obowiązków zawodowych. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy, dają zdaniem Sądu wystarczające podstawy do przyjęcia, że dana osoba gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji zawodowej. Ustawodawca uznał bowiem za wystarczające dla wykonywania zawodu radcy prawnego posiadanie kwalifikacji przewidzianych w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny i nie przewidział obowiązku określonego stażu pracy na stanowisku sędziego, prokuratora, adwokata czy też notariusza.
Wprawdzie powyższy przepis utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/2006, lecz w dacie wydania w przedmiotowej sprawie uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] listopada 2006 r. obowiązywał, a zatem miał w sprawie zastosowanie.
W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, że na podstawie zaskarżonych przepisów "w zaufaniu do obowiązującego prawa" wiele osób podjęło starania o uzyskanie wpisu na listę radców prawnych, a organy samorządu radcowskiego wstrzymały się z prowadzeniem postępowania w przedmiocie wpisu z uwagi na złożony przez Krajową Radę Radców Prawnych wniosek. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny przypomniał raz jeszcze, że prawo nie może być pułapką dla obywatela działającego "zgodnie z jego literą". Dlatego sytuacja wskazanych osób (w szczególności, które zdały egzaminy określone w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych) i które podjęły działania zmierzające do osiągnięcia "skutków przewidzianych przez obowiązujące prawo" nie powinna ulec pogorszeniu.
Z kolei jeżeli chodzi o konsekwencje wynikające z powołanego przez Sąd I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, to wyrok ten nie odnosił się w ogóle do regulacji zawartych w ustawie o radcach prawnych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a dotyczył oceny zgodności z Konstytucją określonych uregulowań zawartych w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze. Wprawdzie w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, ale ich skutki odnoszą się tylko do przepisów, co do których orzekał Trybunał Konstytucyjny na podstawie złożonego wniosku, bez możliwości ich stosowania w drodze swoistej analogii do innych, nawet zbliżonych lub podobnych uregulowań. Nie mogło więc mieć znaczenia akcentowanie relacji treściowych pomiędzy normami ustawy o radcach prawnych a normami objętymi wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06.
W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 11 pkt 2 o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki może, nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata" wskazując nadto na potrzebę oceny umiejętności kandydata przy przepływie z jednego do innego zawodu prawniczego i przeciwstawiając się automatyzmowi w tym względzie. Z kolei w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06 Trybunał Konstytucyjny odwołał się do argumentacji przedstawionej w wyroku TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06.
Rolą Trybunału Konstytucyjnego w obu tych sprawach było dokonanie oceny konstytucyjności innych przepisów niż mający w niniejszej sprawie zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Trybunał Konstytucyjny nie ma już zresztą generalnie uprawnienia do powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Poza tym rozważania Trybunału Konstytucyjnego na temat rękojmi należytego wykonywania zawodu zostały poczynione jedynie w kontekście uzasadnienia potrzeby dokonania zmian w stanie prawnym, który dotąd dopuszczał do zawodu adwokata i radcy prawnego osoby, które odbyły inne niż zawiązane z tym aplikacje a następnie zdając egzamin bez "odpowiedniej" a nawet jakiejkolwiek praktyki w "nowym" zawodzie prawniczym. Jednoznaczne uregulowanie tych kwestii Trybunał Konstytucyjny pozostawił ustawodawcy.
W stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie kandydat na radcę prawnego nie był w świetle art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych zobligowany do przedstawienia dodatkowych dowodów posiadania praktycznego przygotowania profesjonalnego a zatem organ samorządu radcowskiego nie mógł wymagać takich dowodów i w konsekwencji nie był uprawniony do odmowy dokonania wpisu z powodu uznania, że kandydat nie ma odpowiednich kwalifikacji profesjonalnych w oparciu o dowolnie przyjęte kryteria. W każdym razie przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku nie mogło stanowić powołanie się na ogólną klauzulę dawania "swym dotychczasowym zachowaniem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego".
Klauzula ta odnosi się wprawdzie do wszystkich (ale tylko) "zachowań" osoby ubiegającej się o wpis na listę radców prawnych (w tym również związanych z wykonywaną pracą zawodową) istotnych w prognozie prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, lecz nie może być ona uchylona jako pokrywająca się z odrębnie i szczegółowo uregulowaną przez ustawodawcę w innym miejscu kwestią kwalifikacji profesjonalnych uznanych za wystarczające przy ubieganiu się o wpis na listę radców prawnych (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych).
Gdyby było inaczej to nielogiczne i niecelowe byłoby występowanie o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych i orzekanie w tej sprawie przez Trybunał Konstytucyjny.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a.
Orzekając na podstawie tego ostatniego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego.