II GSK 462/25

II GSK 462/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Sygn. powiązane
II SA/Sz 707/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-10-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 50 § 1, art. 61 § 3, art. 64 § 2, art. 122a § 2,  art. 163b § 1, art. 163c, art. 163d § 1, art. 163e, art. 155a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 485
art. 46 ust. 3,art. 47 ust. 1, art. 48
Ustawa z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 1 i 3, art. 28, art. 30 i art. 55
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 707/24 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 lipca 2024 r. nr SKO.4150.1009.2024 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 6 maja 2024 r. nr ZK.5510.16.5.2024.AG, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz M. N. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej zwany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 17 października 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 707/24, oddalił skargę M. N. (dalej zwanego: "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej zwanego: "organem", "SKO") z 25 lipca 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 2 kwietnia 2024 r. skarżący złożył wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Do wniosku załączył regulamin.
Pismem z 11 kwietnia 2024 r. skarżący został wezwany, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. przez Wójta Gminy B. do uzupełnienia złożonego wniosku o następujące dokumenty: 1. decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, kserokopię zgłoszenia odpowiednio organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wzór książki rejestru pobytu na strzelnicy, plan graficzny strzelnicy, oświadczenie o rodzaju broni i amunicji stosowanych na strzelnicy oraz licencję osoby uprawnionej do prowadzenia strzelnicy. Skarżący został pouczony, że niezłożenie dokumentów we wskazanym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Jednocześnie, pismem z tego samego dnia, organ pierwszej instancji zwrócił się do Starosty Powiatu K. o udostępnienie aktualnej dokumentacji z inwentaryzacji stanu lasu dla działki nr 41, położonej w obrębie ewidencyjnym S. oraz decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na tej działce, wydanej na rzecz skarżącego.
W dniu 18 kwietnia 2024 r. pracownicy UG B. przeprowadzili oględziny ww. nieruchomości. Pismem z 22 kwietnia 2024 r., organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego na podstawie art. 10 k.p.a., o zakończeniu postępowania, ponadto realizując obowiązek wynikający z art. 79a k.p.a. o tym, że na dzień wysłania pisma, nie zostały spełnione przesłanki zależne od strony.
Decyzją z 6 maja 2024 r., Wójt Gminy B., odmówił skarżącemu, zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, położonej w kompleksie leśnym - działka nr [...], obręb S. U podstaw zapadłego rozstrzygnięcia legło to, iż skarżący nie udowodnił legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, o czym świadczy, zdaniem organu pierwszej instancji, brak decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania.
Rozpoznając wniesione przez skarżącego odwołanie, SKO w K. decyzją z 25 lipca 2024 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Wójta Gminy B. W uzasadnieniu wskazano, że zasady funkcjonowania strzelnic zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r., poz. 485, dalej jako: "u.b.a.") tj. rozdziale czwartym zatytułowanym "Strzelnice" (art. 45 - 49 u.b.a.), a także je przywołano. Wskazano, że celem ustawy w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. W związku z tym kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie. W innym wypadku nie byłoby możliwe stwierdzenie, czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji nie posiada kompetencji do zatwierdzania lokalizacji budowy i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Organ wskazał, że w orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko, że z przepisów ustawy o broni i amunicji wynika, że warunkiem rozpoczęcia legalnej działalności w zakresie używania na strzelnicach broni zdolnej do rażenia celów na odległość w celach szkoleniowych lub sportowych jest zachowanie odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie: w pierwszej kolejności potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy; następnie potwierdzenie możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy; zaś końcowo – zatwierdzenie regulaminu strzelnicy przez organ wykonawczy gminy (np. wyroki NSA: z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21, z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20, z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17). Organ wyjaśnił, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie jest uprawniony do dokonywania kwalifikacji prawnobudowlanej strzelnicy, jednakże organ ten ma prawo i obowiązek zażądania od wnioskodawcy wykazania, że strzelnica, której regulamin ma podlegać zatwierdzeniu, powstała zgodnie z prawem. A zatem wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zobowiązany do przedłożenia odpowiednich dokumentów urzędowych pochodzących od organów administracji architektoniczno-budowlanej, nadzoru budowlanego i inspekcji ochrony środowiska (w szczególności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie).
WSA w Szczecinie wydając opisany na wstępie wyrok oddalił wywiedzioną przez M. N. skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do materialnoprawnej podstawy kontrolowanej decyzji wskazał, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji). Celem więc ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa.
Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (art. 46 ust. 2 ustawy o broni i amunicji). Kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić w pierwszej kolejności od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane.
Wyjaśniono, że w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może jedynie dokonać ustaleń odnośnie do faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych (np. na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych obiektów niebędących strzelnicą czy pozwolenia na budowę obiektu). Tym samym, dokonując wykładni systemowej przepisów ustawy o broni i amunicji oraz norm kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy posiada kompetencję do weryfikowania czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych. Weryfikowanie to odbywa się przez żądanie przedłożenia przez wnioskodawcę zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, pozwolenia budowlanego, zgłoszenia budowlanego, pozwolenia na użytkowanie strzelnicy jako obiektu budowlanego. Świadczą o tym następujące argumenty. Uznanie strzelnicy za obiekt budowlany nie wynika jedynie z faktu usytuowania na terenie działki, ale z regulacji prawa budowlanego definiujących obiekty budowlane w zestawieniu z przepisami szczególnymi normującymi jakie warunki powinna spełniać strzelnica. Tym samym WSA przyjął znaczenie pojęcia strzelnica jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.
Sąd podzielił stanowisko organów, że strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystywania, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnica, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu, wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym strzelnica zawsze stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem albo budowlą.
Reasumując Sąd pierwszej instancji skonstatował, że w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno, czy inwestycja (strzelnica) może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy może to nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych; w następnej kolejności czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo: czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania.
W ocenie WSA w Szczecinie, regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Dlatego organy systemowo wywiodły, a sąd sformułowane wnioski podzielił, że w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy mają miejsce wyjaśnienia czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienia do zlokalizowania jej w danym miejscu, a także czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący dopiero "zamierza zorganizować strzelnicę", zaś ten argumentując, iż organ od razu powinien zatwierdzić regulamin strzelnicy a później będzie on strzelnicę organizował – podejmuje próbę odwrócenia kolejności etapów procesu inwestycyjnego (w tym budowlanego) wykorzystując fakt, iż dla strzelnic otwartych nie przewidziano w przepisach prawa warunków technicznych. Aby jednak strzelnica była prawidłowo zorganizowana należy wcześniej przesądzić że będzie zlokalizowana we właściwym miejscu oraz będzie dostosowana do pozostałych wymagań wskazanych w przepisach prawa. WSA podkreślił, że organizować można obiekt już istniejący a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero być strzelnicą. Nie sposób zorganizowania obiektu decyduje o jego legalnym istnieniu czy zrealizowaniu, ale kolejność jest odwrotna: najpierw należy obiekt legalnie zlokalizować i ewentualnie wybudować oraz oddać do użytkowania, a dopiero później można go organizować. Organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do oceny (a nie jak chce tego Skarżący – zwolniony z oceny) czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania
Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że organy dokonały błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, w tym art. 47 ustawy o broni i amunicji. W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz wydały decyzje odpowiadające prawu zawierające uzasadnienia spełniające wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. oraz z poszanowaniem art. 10 § 1 k.p.a., art. 36 § 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji odniósł się również do kwestii związanej z instytucją postępowania uproszczonego. Wskazano, że co do zasady, organ pierwszej instancji miał czas na wydanie decyzji do 2 maja 2024 r. (miesiąc od dnia wniesienia podania z 2 kwietnia 2024 r.). Jednak w dniu 11 kwietnia 2024 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku (data odbioru 18 kwietnia 2024 r.). Zatem termin miesięczny na załatwienie sprawy biegł na nowo od dnia 25 kwietnia 2024 r. (koniec siedmiodniowego terminu na uzupełnienie braków formalnych). Biorąc to pod uwagę nadanie decyzji, jej doręczenie odbyło się w terminie wskazanym w art. 122b pkt 1 i 2 k.p.a. Powyższe oznacza, w ocenie WSA, iż nie doszło do milczącego zakończenia postępowania, ponieważ organ pierwszej instancji w terminie wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. WSA podzielił wyjaśnienia SKO, iż co do zasady w sprawie ma zastosowanie art. 163e k.p.a., jednakże zgodnie z art 163b § 3 k.p.a., w sprawie miały zastosowanie regulacje dot. milczącego załatwienia sprawy, w tym regulacje dot. wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów wyrażone w sprawie, że decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy powinna być wydana po zbadaniu legalności zlokalizowania, wybudowania i oddania do użytkowania obiektu strzelnicy i nie stoi na przeszkodzie temu zmiana polegająca na wprowadzeniu do art. 47 ustępu 2 u.b.a. W konsekwencji bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem, brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała, wespół z zatwierdzonym regulaminem, osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska (wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 543/22). W tym zakresie zdaniem Sądu aktualne pozostają ugruntowane już poglądy orzecznictwa wyrażone w wyrokach zapadłych przed dokonaniem noweli art. 47 u.b.a. w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, który na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył go w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Pismem z 21 stycznia 2025 r. skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i uznanie, że strzelnica zawsze (także strzelnica otwarta) stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem, albo budowlą, a co za tym idzie podlega obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu, podczas gdy strzelnice otwarte mogą ale nie muszą stanowić obiektu budowlanego, gdyż w przypadku strzelnic otwartych naturalne ukształtowanie terenu może być takie, że nie wymaga przeprowadzenia żadnych prac ziemnych, a przez sam fakt, że dochodzi tam do strzelania i na płaszczyźnie przepisów o broni i amunicji jest strzelnicą, nie powoduje, że taki obiekt staje się automatycznie obiektem budowlanym czy też budowlą i z tego powodu podlega kognicji organów nadzoru budowlanego,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28, art. 30 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że strzelnica otwarta, dla której skarżący złożył wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy w kompleksie leśnym działka nr [...], obręb S., wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu, podczas gdy strzelnica położona w kompleksie leśnym działka nr [...], obręb S. nie została wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych, nie wykonywano na niej żadnych prac budowlanych, w tym ziemnych, zaś jej położenie w postaci naturalnie ukształtowanego terenu umożliwiającego korzystanie z broni palnej nie wymaga przeprowadzania żadnych prac, co w konsekwencji powoduje, że obiekt taki nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 47 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 roku w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że złożony przez skarżącego wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie spełnia wymogów przewidzianych w powołanych przepisach co spowodowało odmowę zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, podczas gdy przedstawiony regulamin spełnia wszystkie wymogi i jest identyczny ze wzorem regulaminu z rozporządzenia, co powinno być przedmiotem badania złożonych dokumentów i doprowadzić do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 46 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 roku w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że złożony przez skarżącego wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie spełnia wymogów przewidzianych w powołanych przepisach co spowodowało odmowę zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, podczas gdy przedstawiony regulamin, usytuowanie strzelnicy wykluczają możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy oraz nie naruszają wymogów związanych z ochroną środowiska, tym samym Sąd powinien wskazać, że organ powinien zatwierdzić przedłożony regulamin strzelnicy zgodnie z obowiązującymi przepisami,
2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji i art. 163b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i prowadzenie postępowania administracyjnego w zwykłym trybie zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, podczas gdy przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji nakazuje obligatoryjnie organowi do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosować przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, to jest przepisy o postępowaniu uproszczonym, a art. 163b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje obligatoryjnie organowi załatwić sprawę w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przepis szczególny tak stanowi,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 163b ust. 3 i art. 122a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej w zwykłym trybie odmawiającej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, podczas gdy zgodnie z art. 163b ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, a zgodnie z art. 122a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sprawa powinna zostać uznana za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, gdyż w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony (2 kwietnia 2024 roku) właściwemu organowi administracji publicznej organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) (zostało nadane 8 maja 2024 roku) albo nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda),
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i zawiadomienie przez organ strony o wszczęciu postępowania po wniesieniu wniosku, podczas gdy zgodnie z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to jest 2 kwietnia 2024 roku,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w mniejszej sprawie i uznanie, że postępowania wszczęte było z urzędu, podczas gdy skarżący samodzielnie zainicjował postępowanie składając wniosek w dniu 2 kwietnia 2024 roku i zgodnie z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to jest 2 kwietnia 2024 roku,
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 163d Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie wystąpiły żadne przesłanki pozwalające odejść organowi od trybu administracyjnego postępowania uproszczonego, a co za tym idzie organ miał obowiązek prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami o postępowaniu uproszczonym,
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 163e § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w zwykłym trybie administracyjnym, podczas gdy w sprawie o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy stosuje się ograniczone postępowanie dowodowe do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna okazała się zasadna choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty miały usprawiedliwione podstawy. Skuteczne okazały się postanowione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie niezastosowania przez organ przepisów dotyczących postępowania uproszczonego. Uwzględnienie skargi kasacyjnej musiało zatem prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, zaś wobec uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną – działając na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") – NSA rozpoznał wniesioną przez M. N. skargę, co doprowadziło także do uchylenia zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz Wójta Gminy B.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Ponieważ zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować, konieczne jest prawidłowe ich określenie w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu. Zarzut błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zaś wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny.
Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA w Szczecinie, którym Sąd ten oddalił skargę na decyzję SKO w K., wydaną w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i kwestionuje w pierwszej kolejności błędną wykładnię przepisów prawa budowlanego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, w zakresie uznania, że strzelnica – również strzelnica otwarta – zawsze stanowi obiekt budowalny i podlega formalnoprawnym wymogom uzyskania zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy w przypadku właśnie strzelnic otwartych z uwagi na ukształtowanie terenu może ona – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie wymagać przeprowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych i ziemnych. Następnie skarżący kasacyjnie kwestionuje niewłaściwe zastosowane przepisów ustawy o broni i amunicji w zakresie uznania, że zgłoszony wniosek nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami ww. ustawy, podczas gdy jest identyczny ze wzorem regulaminu z rozporządzenia wykonawczego do przepisów u.b.a., a także usytuowanie strzelnicy zgodne jest z przepisami i wymogami stawianymi przez przepisy dotyczące ochrony środowiska. Skarżący podniósł też, że w sprawie naruszono przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przede wszystkim w zakresie nieprzeprowadzenia przez organ postępowania w trybie uproszczonym, do czego jest on zdaniem skarżącego zobowiązany podstawie art. 163b § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej zwanej: "k.p.a.") oraz art. 47 ust. 2 ustawy o broni i amunicji, a co za tym idzie niezastosowania w sprawie art. 122a § 2 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy milcząco w całości, w sposób uwzględniający żądanie strony, gdyż w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania organ nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Skarżący podniósł, że organ błędnie wydał decyzję w trybie zwykłym, a także nieprawidłowo nie zastosował w sprawie art. 61 § 3 k.p.a. i w konsekwencji zawiadomił go o wszczęciu postępowania po wniesieniu wniosku, co miało wpływ na ustalenie daty wszczęcia postępowania.
Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od zarzucanych w sprawie naruszeń poszczególnych przepisów prawa materialnego, tj. w pierwszej kolejności wyjaśnienia, czy w istocie w sprawie doszło do błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlanego, w zakresie uznania strzelnicy otwartej za obiekt budowlany. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego. Chodzi więc o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Przystępując do oceny zasadności zarzutu określonego jako 1a) zgłoszonego w petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że immamentnie związany jest z nim zarzut określony w pkt 1b) dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 28, art. 30 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, tym samym rozpoznane zostaną one łącznie. Zagadnienie odnoszące się do klasyfikacji strzelnicy otwartej w kontekście art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko oraz argumentację, iż otwarta strzelnica sportowa, stanowi szczególną kategorię obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), jaką jest budowla ziemna (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) i jako taka wymaga oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, przedstawioną w wyrokach NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 942/21, czy z 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 319/23. Wskazać bowiem należy, że strzelnica otwarta nigdy nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, zaś zawsze jest efektem działań człowieka adaptującego środowisko naturalne do realizacji własnych potrzeb, nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Jak wskazuje zaś NSA w wyroku z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22 – nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystywania, co w tej sprawie akcentuje skarżący opisując uksztaltowanie terenu przeznaczonego pod urządzenie spornej strzelnicy, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnicy, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Trafnie w tym zakresie wskazuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, iż urządzenia strzelnicy otwartej nie można też sprowadzać tylko do wykonania robót ziemnych. Jest to bowiem przedsięwzięcie złożone, mające na celu zapewnić funkcjonalność określonej lokalizacji jako strzelnicy, która musi być, poza wykonaniem prac ziemnych, odpowiednio zorganizowana, aby mogła być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, a jednocześnie bezpiecznie dla jej użytkowników oraz tych osób, które znajdą się w pobliżu strzelnicy (por. również wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 241/25).
W tym kontekście, za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie jego błędnej wykładni tj. zarzut określony w pkt 1a) petitum skargi kasacyjnej. Zaś skoro w zaskarżonym orzeczeniu prawidłowo zakwalifikowano strzelnicę otwartą jako obiekt budowlany – to bezzasadny okazały się również zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania do tego rodzaju przedsięwzięcia wskazanych w pkt 1b) petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy Prawo budowlane tj. – art. 28, art. 30 i art. 55.
Rozpoznając ostatni z postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (1c), tj. niewłaściwego zastosowania art. 47 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy o broni i amunicji, a także przepisów rozporządzenia wykonawczego poprzez uznanie, że złożony przez skarżącego wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie spełnia wymogów przewidzianych w tych przepisach, podkreślić należy, że materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. ustawy o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485 ze. zm.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.b.a. strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. W ustępie 2 tego artykułu wskazano, że szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Ustęp trzeci zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniającego warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy.
Natomiast w art. 48 ww. ustawy zawarta jest delegacja ustawowa dla ministra do spraw klimatu, który w porozumieniu z ministrem środowiska określa wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic. Efektem tej ostatniej delegacji jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341). Rozporządzenie to ustala wymagania w zakresie ochrony środowiska, jakie powinny być spełnione przy budowie i użytkowaniu strzelnic, z wyłączeniem strzelnic Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej oraz Służby Więziennej (§ 1). Konsekwentnie zatem w trakcie postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt dokonuje stwierdzenia, czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Jak trafnie wskazuje NSA w motywach wyroku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17, "bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska". Co więcej, organ gminy właściwy w sprawie rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie jest uprawniony, aby samodzielnie rozstrzygać kwestie odnośnie do legalności powstania takiego obiektu w aspekcie uwzględnienia przepisów Prawa budowlanego czy też przepisów odnośnie do ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Nie znaczy to też jednak, że jeśli właściwe do tego organy nie zajmą w tym przedmiocie stanowiska, to nie stanowi to żadnej przeszkody dla wydania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy. Przeciwnie, kwestie te powinny zostać wyjaśnione i udowodnione przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu. Ponad wszystko, nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, iż sam fakt, że złożony razem z wnioskiem regulamin strzelnicy – zgodny ze wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia wykonawczego, stanowi wystarczającą przesłanką do jego zatwierdzenia.
Tym samym wszystkie uwagi powyżej sformułowane prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie do naruszenia art. 46 ust. 2 w zw. z art. 47 u.b.a. nie są usprawiedliwione. W zakresie uchybienia przepisom Rozporządzenia wykonawczego skarżący nie określił w zarzutach skargi kasacyjnej – naruszenia jakich konkretnie przepisów tej regulacji upatruje, wobec czego już tylko z tego powodu, zarzuty są bezskuteczne.
Przed przystąpieniem do omówienia kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy poczynić kilka uwag natury porządkującej. Przede wszystkim, pozostałe postawione we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, można podzielić na 2 grupy i tak zostaną one omówione. Pierwsza z grup dotyczy trybu procedowania nad złożonym wnioskiem o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy (zarzuty 2a-d), druga zaś ograniczeń stawianych przez ten tryb (zarzuty 2e i 2f) i w konsekwencji spełnienia wymogów określonych przepisami ustawy o broni i amunicji oraz rozporządzenia wykonawczego przez złożony wniosek (co w łączy się z omówionym powyżej zarzutem 1c).
Wobec niekwestionowania przez skarżącego w istocie ustaleń faktycznych dokonanych w kontrolowanym postepowaniu – a tylko samego trybu jego procedowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpocznie tę część analizy od przypomnienia, że w myśl art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Rzeczą niezwykle istotną z perspektywy analizy przedmiotowego zagadnienia, jest okoliczność, iż z dniem 28 lipca 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o broni i amunicji dokonana w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803). Znowelizowano kilka przepisów u.b.a., w tym w zakresie dotyczącym postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy znowelizowano przepis art. 47 – dodając ust. 2 o stosowaniu w tym postępowaniu przepisów działu II rozdziału 14 K.p.a., tj. przepisów o postępowaniu uproszczonym.
Analiza regulacji działu II rozdziału 14 K.p.a. prowadzi do następujących konkluzji. Przesłankami prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym są: istnienie przepisu szczególnego pozwalającego na załatwienie sprawy w trybie uproszczonym (art. 163b § 1 k.p.a.); gdy dotyczy jednej strony postępowania (art. 163b § 2 k.p.a.); na wniosek której wszczyna się postępowanie (art. 163c w zw. z art. 163e § 1 k.p.a.); oraz brak powołania przez stronę w toku postępowania nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których uwzględnienie doprowadzi do jego przedłużenia (art. 163d k.p.a.). W literaturze przedmiotu jednolicie wskazywane jest, że łączne spełnienie powyższych przesłanek zobowiązuje organ administracji do załatwienia sprawy w postępowaniu uproszczonym. (tak np. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 163(b).
W literaturze dopuszcza się też weryfikację w trybach nadzwyczajnych rozstrzygnięć zapadłych w drodze postępowania uproszczonego, a także w trybie postępowania zakończonego milczącym załatwieniem sprawy. Ustawodawca w treści art. 155a k.p.a. wyłączył z tego zakresu jedynie sprawy, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. Tym samym decyzje te podlegają weryfikacji w trybach nadzwyczajnych unormowanych przepisami art. 145–152 i art. 156–159, a nadto mogą one również stać się przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (za: Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 163(g), również M. Pleban – Prognozowane praktyczne aspekty administracyjnego postępowania uproszczonego [w:] A. Gronkiewicz (red.), A. Ziółkowska (red.), Nowe instytucje procesowe w postępowaniu administracyjnym w świetle nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 roku, Katowice 2017, s. 265).
Skoro zatem ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie wprost w treści art. 47 ust. 2 u.b.a. zapisu o stosowaniu w tym postępowaniu przepisów działu II rozdziału 14 K.p.a., Wójt Gminy B., miał obowiązek procedować w tym trybie. Postępowanie uproszczone nakłada na organ administracji publicznej szereg obowiązków oraz ograniczeń. Do prawnie istotnych z perspektywy niniejszej sprawy należą przede wszystkim – te dotyczące art. 163b § 3 k.p.a., tj. że w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, a także art. 163d k.p.a., dający organowi uprawnienie do odejścia od trybu administracyjnego postępowania uproszczonego oraz art. 163e k.p.a. ograniczający prowadzone przez organ postępowanie dowodowe.
Przenosząc powyższe regulacje na stan kontrolowanej sprawy należy wskazać, że postępowanie zostało zainicjowane pismem skarżącego z 2 kwietnia 2024 r. złożonym bezpośrednio w siedzibie organu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. za datę wszczęcia postępowania na żądanie strony uznaje się dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym od tego momentu biegł miesięczny termin, po upływie którego, zgodnie z treścią art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli organ ten: (1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo (2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
Dalsze działania organu, jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania (pismo z 9 kwietnia 2024 r.), wezwanie skarżącego do uzupełniania złożonego wniosku (pismo z 11 kwietnia 2024 r.) w żaden sposób nie wpływały – wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku – na sposób obliczenia tego terminu. O ile prawidłowo WSA w Szczecinie wskazuje, że co do zasady organ miał czas do 2 maja 2024 r. na wydanie decyzji w sprawie, tak dalsze wywody Sądu pierwszej instancji zawarte na stronie 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku uznać należy za chybione. Skarżącego nie wezwano bowiem do uzupełnienia braków formalnych pisma, gdyż podstawą wezwania z 11 kwietnia 2024 r. był art. 50 § 1 k.p.a. – co zostało wprost wskazane w treści wezwania. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Statuuje on odmienny tryb wezwania strony, od tego określonego w art. 64 § 2 k.p.a., a nade wszystko nie jest dopuszczalne łączenie obu tych trybów. Powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, a także wyrok NSA z 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB 89/99). Stąd żądanie przez Wójta Gminy B. decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, kserokopii zgłoszenia odpowiednio organowi administracji architektoniczno-budowlanego, wzoru książki rejestru pobytu na strzelnicy, planu graficznego strzelnicy, oświadczenia o rodzaju broni i amunicji stosowanych na strzelnicy oraz licencji osoby uprawnionej do prowadzenia strzelnicy, należy do postępowania dowodowego i powinno być oparte na regułach normujących to postępowanie. Nie mogą one zatem zostać uznane – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – za okoliczności uzasadniające rozpoczęcie na nowo biegu miesięcznego terminu od dnia 25 kwietnia 2024 r., które zapobiegło milczącemu załatwieniu sprawy po miesiącu od złożenia wniosku, a tym samym konwalidujące wydanie decyzji, w dniu 6 maja 2024 r.
W sprawie doszło zatem do milczącego załatwienia sprawy – organ nie wydał bowiem w terminie określonym przez art. 122b k.p.a. – tj. w niniejszej sprawie do dnia 2 maja 2024 r., decyzji administracyjnej.
Stąd też – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę – stanowisko zajęte zarówno przez WSA w Szczecinie, jak i SKO w Koszalinie w powyższym zakresie jest błędne, a wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty 2a-d) okazały się zasadne.
Przechodząc do analizy zarzutów 2e i 2f, wskazania wymaga, że związane są one również bezpośrednio z zarzutem 1c), i tak zostaną one omówione, z uwzględnieniem wcześniej przytoczonej argumentacji w tym zakresie. W ramach postępowania uproszczonego ustawodawca ograniczył zakres postępowania wyjaśniającego, stanowiąc w art. 163e § 1 k.p.a. o materiale dowodowym zgłoszonym przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dowodach możliwych do ustalenia przez organ na podstawie posiadanych danych. Należy też zauważyć, że organ, uznając, że okoliczności sprawy są na tyle zróżnicowane, że poprzestanie na dowodach zgłoszonych oraz zebranych w oparciu o art. 163e § 1 k.p.a. byłoby sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, ma jednak obowiązek dalszego poprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia sprawy, do czego obliguje go brzmienie art. 163d in fine k.p.a. Bo choć pożądana, to szybkość postępowania nie jest celem samym w sobie, lecz metodą poszukiwania prawdy obiektywnej (tak: M. Kotulska [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, red. J.P. Tarno, W. Piątek, Warszawa 2018, s. 417).
Podkreślić więc należy, że w przypadku gdy organ uzna, że poprzestanie na dowodach zgłoszonych oraz zebranych na podstawie art. 163e § 1 k.p.a. byłoby sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, ma obowiązek dalszego prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, do czego zobowiązuje go art. 163d in fine k.p.a. (W. Piątek, Uproszczenia w postępowaniu administracyjnym z perspektywy 60-lecia kodeksu postępowania administracyjnego, GSP 2020/2, s. 107). I choć w przepisach nie został ustanowiony ogólny mechanizm przejścia z trybu uproszczonego na tryb zwykły, to nie sposób za zgodny z prawem i zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym uznać milczącego przejścia, czy wręcz zignorowania przez Wójta Gminy B. przepisów o postepowaniu uproszczonym.
Konkludując, regulacja Rozdziału 14 k.p.a. nie wyklucza możliwości rozpoznawania sprawy w trybie zwykłym, w razie potrzeby przeprowadzania dalszych czynności dowodowych z uwagi na zawiłość sprawy. Cel ustanowionych w ustawie uproszczeń nie może bowiem doprowadzić do niepełnego czy niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. – ogólna charakterystyka zmian, ZNSA 2017/5, s. 31). O zmianie trybu załatwienia sprawy z uproszczonego na zwykły organ zobowiązany jest jednak niezwłocznie poinformować stronę. Jak wskazuje się w doktrynie, z czym NSA się zgadza, powinien to uczynić, w formie niezaskarżalnego postanowienia, zaś niedopełnienie takiego obowiązku może być oceniane jako uchybienie procesowe mogące mieć istotne skutki dla strony (Z. Kmieciak [w:] Komentarz, 2023, s. 943).
O zmianie trybu załatwienia niniejszej sprawy strony nie zawiadomiono, natomiast wezwano skarżącego do przedłożenia szeregu dokumentów, próbowano przeprowadzić oględziny, a także zastosowano z art. 79a k.p.a. Czynności te co prawda powinny zostać przeprowadzone, jeśli w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie uproszczone, pozostają tego rodzaju wątpliwości – które nie dają się usunąć na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie (w zgodzie z art. 163e k.p.a), powinny jednak zostać poprzedzone, jak już wskazano stosownym postanowieniem tego organu o zmianie trybu załatwienia sprawy z uproszczonego na zwykły, doręczonego stronie, czego nie uczyniono.
Czynności podjęte przez organ zmierzały zatem w dobrym kierunku, jednak podejmowane były w niewłaściwym trybie, co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu nie tylko zaskarżonego rozpoznawaną skargą kasacyjną wyroku WSA w Szczecinie, jak również zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz Wójta Gminy B.
Rekapitulując wszystkie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji wyroku) i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. rozpoznał skargę oraz uznał za konieczne uchylenie decyzji SKO w Koszalinie, a także poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Będzino (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).