II GSK 460/07

II GSK 460/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 643/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-07-18
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 2 pkt 1, art. 124 par. 1 pkt 1,2,5, art. 141 par. 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
art. 3, art. 183
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 92 ust. 1, art. 217
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 643/07 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od T. P. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 643/07 oddalił skargę T. P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie możliwości wyliczenia opłaty telekomunikacyjnej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej umorzył postępowanie z wniosku T. P. S.A. z siedzibą w W. o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie możliwości wyliczenia opłaty telekomunikacyjnej za 2005 r. oraz ustalenia wysokości odsetek od tej opłaty.
Organ uznał, że w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zmianami) - w skrócie: Pt, Prezes UKE nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej - wnioskowanej przez stronę. Powołując art. 183 Pt organ stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty telekomunikacyjnej wynika wprost z przepisów powołanej ustawy, a rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2004 r. - w sprawie wysokości, sposobu ustalenia, terminów i sposobu uiszczania rocznej opłaty telekomunikacyjnej (Dz. U. Nr 285, poz. 2857 ze zm.) w sposób szczegółowy określa wysokość, sposób ustalenia, terminy i sposób uiszczenia rocznej opłaty telekomunikacyjnej. Zatem przedsiębiorca telekomunikacyjny zobowiązany do uiszczenia tej opłaty może samodzielnie wyliczyć jej wysokość. Czynność ta sprowadza się do matematycznego wyliczenia należnej opłaty telekomunikacyjnej przy wykorzystaniu wzoru wskazanego w powołanym rozporządzeniu. Dane niezbędne do wyliczenia tej opłaty znane są przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu. Zdaniem organu, również wyliczenie wysokości odsetek za opóźnienie w uiszczeniu rocznej opłaty telekomunikacyjnej - w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) - nie budzi wątpliwości.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ stwierdził również, że przepisy Dyrektywy o zezwoleniach oraz jej Preambuły znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa krajowego. Dyrektywa wskazuje bowiem, że opłata telekomunikacyjna, do której uiszczania obowiązani są przedsiębiorcy telekomunikacyjni, odnosi się w całości do kosztów organów administracji publicznej związanych z realizacją powierzonych im zadań telekomunikacyjnych. Tak jak w Dyrektywie o zezwoleniach, krajowe przepisy uzależniają wysokość wymaganej opłaty telekomunikacyjnej od kryterium związanego z przychodami przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Tym samym, przepisy krajowe są zgodne z prawem europejskim, jak również odpowiadają w pełni postanowieniom tego prawa.
Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. za niezasadny uznał zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu braku właściwego umocowania organu, a więc wadliwości powołania A. S. (niedochowanie ustawowej procedury powołania) na stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zdaniem Sądu, ewentualne naruszenie art. 190 ust. 4 Pt przy powoływaniu konkretnej osoby na stanowisko Prezesa UKE, nie może stanowić podstawy dochodzenia nieważności rozstrzygnięć administracyjnych przez tę osobę podejmowanych.
Stwierdzono, że A. S. będąca na stanowisku Prezesa UKE została powołana przez umocowany do tej czynności organ, tj. Prezesa Rady Ministrów, który jest konstytucyjnym organem władzy wykonawczej. Akt powołania dopóki nie zostanie uchylony, funkcjonuje i jest skuteczny, co oznacza, że osoba personifikująca organ władna jest podejmować przewidziane prawem czynności i akty administracyjne.
Odnosząc się do zarzutów merytorycznych WSA wywodził, że podstawa prawna do wydania merytorycznej decyzji, tj. rozstrzygającej o uprawnieniach lub obowiązkach ich adresatów musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Prawo telekomunikacyjne nie przewidywało decyzji w sprawie opłaty telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 183 ustawy, w tym także wyliczenia wysokości odsetek za opóźnienie w wyliczeniu rocznej opłaty. Sąd wskazał także, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2004 r. - wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 183 ust. 7 Pt - określało szczegółowo wysokość oraz sposób ustalania, terminy i sposób uiszczania rocznej opłaty telekomunikacyjnej. Z brzmienia przepisu art. 183 ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty płynie bezpośrednio z przepisów prawa. Przepisy te jasno określają, w jaki sposób przedsiębiorca telekomunikacyjny, zobowiązany do uiszczenia opłaty telekomunikacyjnej, może wyliczyć tę opłatę.
Zdaniem Sądu, konsekwencją regulacji ustawowej, że przedmiotowa opłata nie podlegała ustalaniu ani określaniu przez organ regulujący decyzjami administracyjnymi jest to, że również w razie zakwestionowania wysokości opłaty przez podmiot zobowiązany do jej uiszczenia, stanowisko organu regulującego nie może zostać wyrażone w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy ustawowe przewidywałyby taką formę działania organu w tym zakresie - wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 340/05. Z Prawa telekomunikacyjnego nie wynika, aby organ regulujący mógł rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej o takich żądaniach podmiotu zobowiązanego, w tym o żądaniach, co do wysokości odsetek za zwłokę, czy też uiszczeniu nadpłaty kosztów związanych z wykonaniem zadań regulacyjnych bez uwzględnienia odsetek jako sposobu wyrównania szkody poniesionej przez operatorów wskutek wadliwego ustalania opłaty telekomunikacyjnej. Jak wyżej zostało podniesione saldo rozliczeń, za rok 2005 przyjęte zostało jako 0. W zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat, w tym opłaty telekomunikacyjnej stosuje się przepisy rozdziałów 5-9 działu III ustawy dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wbrew więc twierdzeniom skarżącego przepisy o opłacie rocznej telekomunikacyjnej uiszczanej przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego związane z realizacją zadań w zakresie telekomunikacji przez organy telekomunikacji były jasne, co do ich treści, w tym praw i obowiązków podmiotów prawa.
WSA nie zgodził się także ze skarżącą, że brak mechanizmu prawnego zapewniającego jurysdykcyjne zbadanie i ustalenie stosujących się w danym przypadku przepisów prawa i w rezultacie zapewniający precyzyjne ustalenie treści obowiązków narusza art. 2, art. 78 w związku z art. 77 ust. 2, a także art. 217 w związku z art. 8 Konstytucji RP.
Zdaniem WSA, Prezes UKE nie naruszył też art. 12 w związku z pkt 30 i 31 Preambuły Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/20/WE z dnia 7 marca 2002 r. - w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usługi elektronicznej (Dz.U. WE L 02.108.21) i nie występuje sprzeczność pomiędzy przepisami ustawy Prawo telekomunikacyjne i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a przepisami unijnymi.
Wywodzono, że ustawa - Prawo telekomunikacyjne dokonała w zakresie swej regulacji wdrożenia między innymi dyrektywy 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. - w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. WE L 108 z 24.4.2002), o czym świadczy treść ustawy. Ani z Preambuły, ani art. 12 ust. 2 Dyrektywy nie wynika obowiązek indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie wysokości opłaty telekomunikacyjnej w formie decyzji administracyjnej. Dyrektywa w pkt 30 stanowi, że opłaty administracyjne mogą być nakładane /.../ - co oznacza, że nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej, który wynikałby również z przepisów prawa wspólnotowego.
Sformułowanie w art. 12 ust. 2 zd. 1 Dyrektywy "nakładając opłaty administracyjne" odnosi się do systemu, sposobu uregulowania nakładania opłat i nie oznacza, że musi być w formie decyzji. Ten wymóg spełnia także wzór matematyczny uwzględniający ogólne zasady z Preambuły i art. 12 w całości. Zgodnie z pkt 31 Preambuły, wraz z wprowadzeniem systemu zezwoleń ogólnych nie będzie dalej możliwe przypisywanie administracyjnych kosztów, a tym samym i opłat pojedynczym przedsiębiorcom, z wyjątkiem przypadku, kiedy przyznano prawa do użytkowania numerów, częstotliwości radiowych oraz prawa do instalowania urządzeń. Jakakolwiek stosowna opłata administracyjna winna odpowiadać systemowi ogólnych zezwoleń. Zasadom systemu ogólnych zezwoleń odpowiada przyjęta konstrukcja wyliczenia wysokości opłaty oparta na kryterium przychodu przedsiębiorcy komunikacyjnego.
To podstawowe kryterium znalazło swoje odzwierciedlenie w art. 183 Pt oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu wykonawczym. Opłata telekomunikacyjna jest zatem liczona zgodnie z prawem wspólnotowym i w sposób z nim całkowicie zgodnym, uwzględnia zasady jej liczenia wynikające z prawa wspólnotowego.
WSA wskazał, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości ukształtowała się zasada dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnie z dyrektywami. Przy interpretacji prawa krajowego należy dać taką wykładnię, która pozwala na nadanie krajowej ustawie znaczenia najbliższego rozwiązaniom wspólnotowym. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt K 12/00 wynika zasada domniemania zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem Unii. Interpretacja dokonana przez organ czyni zadość tej zasadzie.
T. P. S.A. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, a to:
a. art. 217 w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - przez niezastosowanie tego przepisu;
b. art. 183 ustawy - Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 12 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/20/WE z dnia 7 marca 2002 r. - w sprawie zezwoleń na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. WE L 108), zwanej dalej "Dyrektywą o zezwoleniach", wraz z pkt 30 i 31 Preambuły tej Dyrektywy - przez błędną wykładnię i w związku z tym także niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a. art. 3 § 2 pkt 1 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12170 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - po w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej: p.u.s.a.- poprzez niezastosowanie tych przepisów do podjęcia kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z całością przepisów prawa mogącego znaleźć zastosowanie, w tym powołanych w pkt 1 przepisów Konstytucji RP oraz przepisów art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. - o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) oraz art. 190 ust. 4 powołanej ustawy Prawo telekomunikacyjne, w związku z art. 107 § 1 zd. 1 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego;
b. art. 124 § 1 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. - o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) – poprzez niezastosowanie tych przepisów w sprawie niniejszej;
c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 217 Konstytucji RP;
d. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez dowolne przyjęcie, że ustawa - Prawo telekomunikacyjne w ramach przyjętej przez Sąd jej interpretacji dokonała w zakresie swojej regulacji (pełnego) wdrożenia Dyrektywy o zezwoleniach.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że naruszenie art. 217 w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP polega jej zdaniem na niezastosowaniu tego przepisu, zgodnie z którym nakładanie danin publicznych i określanie stawek następuje w drodze ustawy, podczas gdy nałożenie opłaty telekomunikacyjnej za 2005 r. oraz określenie jej stawki nastąpiło w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2004 r. - w sprawie wysokości, sposobu ustalania, terminów i sposobu uiszczania rocznej opłaty telekomunikacyjnej (Dz.U. Nr 285, poz. 2857 ze zm.).
W ocenie TP S.A. - co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04 - OTK-A 2006 nr 1 poz. 3) - opłata telekomunikacyjna stanowi szczególną kategorię daniny publicznej, nie można przy tym określać daniny publicznej na 4 dni przed rokiem, którego ona dotyczy, i ogłaszać w ostatnim dniu poprzedniego roku. Jest to niezgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie, w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji, nie powinno dojść do przekazania (art. 183 ust. 7 Pt) do unormowania w drodze rozporządzenia wysokości opłaty i terminów jej uiszczenia, do tego przy braku przepisów wprowadzających wystarczająco normujących kwestię opłat za lata 2005 i 2006.
Przyjęcie naruszenie art. 217 Konstytucji RP oznaczałoby potrzebę stwierdzenia braku obowiązku uiszczenia opłaty za rok 2005. Stwierdzenia tego może dokonać tylko właściwy organ władzy sądowniczej (argument z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) - lecz, aby mógł to uczynić, konieczne jest wystąpienie indywidualnego aktu administracyjnego, który mógłby być do tego organu zaskarżony (albo bezczynność, w sprawie wydania którego mogłaby być zaskarżona), przy czym, w razie wątpliwości natury konstytucyjnej, właściwy sąd może zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Według TP S.A. naruszenie art. 183 Pt w związku z art. 12 ust. 2 Dyrektywy o zezwoleniach wraz z pkt 30 i 31 Preambuły tej Dyrektywy - przez błędną wykładnię i w związku z tym także niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu - wyraża się w przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, wykładni art. 183 ustawy w oderwaniu od brzmienia art. 12 ust. 2 Dyrektywy o zezwoleniach. Z brzmienia tego przepisu ("Nakładając opłaty administracyjne, krajowy organ regulacyjny opublikuje [...]") wynika - jednoznacznie, według skarżącej - że opłata telekomunikacyjna (będąca "opłatami administracyjnymi" w rozumieniu tego przepisu) jest nakładana przez organ regulacyjny, a nie wprost przez ustawę, czy rozporządzenie, te akty bowiem w systemie prawa polskiego nie mogą być wydawane przez Prezesa UKE. Nawet jeżeli przyjąć, że ustawodawca może w odniesieniu do opłaty telekomunikacyjnej wprowadzić odpowiednik "samoobliczania", przez "nakładanie" powinno się rozumieć co najmniej, występujące w sytuacji "samoobliczania", określenie w drodze decyzji zobowiązania publicznoprawnego, co pozwala na kontrolę prawidłowości dokonania "samoobliczenia", ale też i jego braku. Jest to z oczywistych powodów konstytucyjnych - podatnik, który uważa, że nie jest objęty obowiązkiem podatkowym, a jednocześnie, który chce szanować obowiązujący porządek prawny, może doprowadzić do stwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej obowiązku uiszczenia daniny publicznej i jej wysokości, co stanowi jeden z atrybutów demokratycznego państwa prawnego - możliwe w trybie przepisów Ordynacji podatkowej (w szczególności art. 21 § 3). Stanowisko, że takie prawo operatora występuje także w kontekście art. 183 Pt, zajął, co TP S.A. wielokrotnie podkreślała, komentator tego Prawa, prof. S. P. Stanowisko takie, zdaniem skarżącej, powinno być przyjęte tak w świetle brzmienia art. 12 ust. 2 Dyrektywy o zezwoleniach, jak i ogólniejszych norm o charakterze ustrojowym, które deklaruje m.in. sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 29 czerwca 2005 r., który w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1389/04 (LEX nr 179114) stwierdził: "Zasada praworządności w działalności organów administracji publicznej, której podstawowym elementem w działalności orzeczniczej tych organów jest zasada instancyjności oraz kontroli sądowej aktów administracyjnych, wymaga, aby także roszczenia stron, niemające uzasadnienia materialnoprawnego, zostały rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej, gdyż tylko taki sposób rozstrzygnięcia umożliwia stronie obronę jej praw poprzez poddanie decyzji kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej". Jeżeli by stanąć na stanowisku wyrażonym w wyroku, w sytuacji braku "samoobliczenia" lub nieprawidłowego, zdaniem organu, "samoobliczenia", organ dowolnie może wszcząć i prowadzić egzekucję w trybie egzekucji administracyjnej - i dopiero na tym etapie można by w ogóle rozważać możliwość jakiejkolwiek kontroli sądowej, z natury rzeczy znacznie już ograniczonej - a to oznaczałoby, że ustawodawca naruszył, wydając art. 183 Pt, zasady Konstytucji RP, w szczególności zasadę prawa do sądu.
Wyjaśniono, że zdaniem skarżącej naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a. nastąpiło poprzez niezastosowanie tych przepisów do podjęcia kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z całością przepisów prawa mogącego znaleźć zastosowanie, w tym powołanych przepisów art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, jak również przepisów art. 22 ust. 2 ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji oraz art. 190 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne - w związku z art. 107 § 1 zd. 1 in fine k.p.a.
Rozwijając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, że brak prawidłowego powołania, wywołujący skutki zarówno dla decyzji, jak i dla postępowania sądowoadministracyjnego, jest powodem, dla którego postępowanie przed WSA było skażone wadą nieważności. Zaznaczono, że decyzja nie była oceniana z punktu widzenia zgodności z przepisem art. 107 § 1 zd. 1 in fine k.p.a. Zdaniem strony, powołanie osoby na funkcję Prezesa UKE zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów prawa o powołaniu takiej osoby, przede wszystkim w sposób sprzeczny z Pt a także z powołaną wyżej ustawą o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji. Skarżąca podnosiła, że to do sądu administracyjnego należy, w razie ustalenia nieprawidłowości powołania, wyciągnięcie z tego odpowiednich wniosków prawnych - tak jak należy doń niezastosowanie rozporządzenia w razie stwierdzenia jego niezgodności z ustawą, mimo generalnego domniemania zgodności aktów wykonawczych z aktami ustawodawczymi.
Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny, o ile by rozpatrywał, do czego jej zdaniem był zobowiązany, zgodność decyzji z przedstawionymi powyżej przepisami ustawowymi, pod kątem weryfikacji "osoby upoważnionej", mógł nie rozpatrywać samodzielnie kwestii stosunku art. 22 ust. 2 ustawy o zmianach i art. 190 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, lecz - na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. - o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) wystąpić z odpowiednim pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Powołany przepis nie został jednak zastosowany w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie, w sposób mający zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy, art. 124 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a, polegało, zdaniem skarżącej, na niezawieszeniu postępowania z powodu wskazanej utrzymującej się nieprawidłowości w powołaniu Prezesa UKE, a zatem także wystąpieniu ustawowych przesłanek zawieszenia.
Naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nastąpiło poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia poprzez wydanie decyzji treści art. 217 Konstytucji RP.
Z naruszeniem art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a przyjęte zostało w wyroku, że ustawa - Prawo telekomunikacyjne, w ramach przyjętej przez Sąd jej interpretacji, dokonała w zakresie swojej regulacji (pełnego) wdrożenia Dyrektywy o zezwoleniach, jest, zdaniem skarżącej, dowolne, nie uwzględnia bowiem, wykazywanego powyżej, brzmienia tejże Dyrektywy i, w rezultacie, odmiennych niż Sąd, wniosków, jakie należało by z tego wysnuć.
Jednocześnie skarżąca zarzuciła, z powołaniem się na art. 183 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a, iż z powyżej uzasadnionego powodu w postaci nieprawidłowego powołania, strona przeciwna w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie mogła być należycie reprezentowana. Jest to przesłanka nieważności postępowania przed tym Sądem w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
Skład orzekający nie dopatrzył się bowiem nieważność postępowania toczącego się przez sądem I instancji - w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. Nadto podstawy skargi kasacyjnej - którymi na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany - nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Sposób sformułowania skargi kasacyjnej - w szczególności fakt, że zawiera ona nie tylko zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) ale i wskazuje na brak należytego reprezentowania strony przeciwnej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) - nakazywał w pierwszej kolejności rozważyć, czy w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wystąpiła wskazana przyczyna nieważności tego postępowania.
Ważąc powyższe przypomnieć należy, że T. P. S.A. przyczynę nieważności postępowania, określoną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., upatrywała w wadliwym powołaniu Prezesa UKE. W ocenie składu orzekającego tak zaprezentowane stanowisko jest błędne. Nie bez znaczenia dla oceny przedstawionej kwestii jest, że w myśl art. 32 p.p.s.a w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynności jest przedmiotem skargi. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że brak organu uprawnionego do reprezentowania strony w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - który mógłby skutkować przyjęciem nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - nie może być utożsamiany z zarzutem ewentualnie wadliwego powołania piastuna organu, jako strony tego postępowania.
W rozpatrywanej sprawie kwestia naruszenia prawa przy powoływaniu na stanowisko Prezesa UKE objęta jest zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, a to art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. 1 p.u.s.a. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji oraz art. 190 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w związku z art. 107 § 1 zd. 1 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do powyższego godzi się wskazać, że art. 3 § 1 - 2 p.p.s.a.- stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (w zakresie przedstawionym w § 2) i stosują środki określone w ustawie, w istocie jedynie rozwija - określoną w art. 1 § 2 u.p.s.a. - ustrojową zasadę sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Przedmiot unormowania tych przepisów objęty i wykonywany jest zaś konkretnymi normami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie środkami określonymi w ustawie, przy zastosowaniu których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, są środki przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a., nakazujące uwzględnienia skargi w razie stwierdzenia przyczyn w przepisie tym określonych.
Strona zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. nie wskazała jednak zastosowaniu którego ze środków kontroli działalności administracji publicznej - przewidzianych ww. art. 145 § 1 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił. Utrudnia to kontrolę kasacyjną wyroku Sądu I instancji.
Powiązanie omawianego zarzutu z art. 22 ust. 2 ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych /.../ oraz art. 190 ust. 4 Pt, w związku z art. 107 § 1 zd. 1 in fine k.p.a. uzasadnia jednak rozważenia czy Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując decyzję Prezesa UKE winien poddać kontroli zgodności z prawem powołania piastuna tego organu.
W ocenie składu orzekającego podzielić należy stanowisko prezentowane już przez Naczelny Sąd Administracyjny, że dokonanie kontroli aktu powołania osoby sprawującej funkcję organu przy okazji rozpoznawania skargi na decyzję tego organu wykraczałoby poza granice danej sprawy i uzasadniałoby postawienie temu sądowi zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodzić należy się z tym, że dla potrzeb kontroli decyzji Prezesa UKE istotną jest jedynie ta okoliczność, że decyzja wydana została przez właściwy organ i podpisana przez osobę, która w dacie wydawania decyzji była powołana na stanowisko piastuna funkcji aktem funkcjonującym w obrocie (vide np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn.akt II GSK 291/07).
W konsekwencji powyższego zarzut przedstawiony w pkt 2 a) skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Kwestionowanie przez stronę prawidłowości powołania Prezesa UKE nie popiera też zarzutu uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 124 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - przez brak zawieszenia postępowania.
Dalsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają w ścisłym związku z objętymi skargą kasacyjną zarzutami naruszenia prawa materialnego.
Z tych względów w szczególności odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - przez brak zawieszenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - wymaga uprzedniego rozważenia zasadności zarzutu uchybienia przez ten sąd art. 217 w zw. z art. 2, 7, 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Istotnie, przy interpretacji przepisów prawnych należy mieć na względzie czy pozostają one w zgodzie z przepisami ustawy zasadniczej i wyrażonym w nich systemem wartości. Jeżeli zaś przepisów nie da się wyłożyć w sposób zgodny z Konstytucją rozważyć trzeba kontrolę ich konstytucyjności.
Podkreślić jednak należy, iż to wątpliwości Sądu a nie strony, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.
Zwrócenia uwagi wymaga ponadto, że z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy - tj. umorzenie postępowania wobec braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wyliczenia opłaty - ocena prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego - także z punktu widzenia zgodności z ustawą zasadniczą - dotyczyć może tylko i wyłącznie tego, czy przy prawidłowej interpretacji tych przepisów można z nich wywieść uprawnienie i obowiązek Prezesa UKE do wyliczenia opłat drogą decyzji administracyjnej – jak domagała się tego strona.
W ocenie składu orzekającego w pełni uprawnionym było przekonanie Sądu I instancji, że kwestia konstytucyjności uregulowań dotyczących uiszczania przedmiotowych w sprawie opłat telekomunikacyjnych dla potrzeb rozpoznania sprawy nie budziła wątpliwości i nie wymagała przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Czyni to bezzasadnym także zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.
Niewątpliwie - co podnoszono w skardze kasacyjnej - opłaty obok m.in. podatków należą do danin publicznych. Stanowi o tym wprost art. 5 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. - o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez autora skargi kasacyjnej wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004, cechą charakterystyczną, odróżniającą opłatę od podatku (świadczenia nieodpłatnego) jest jej odpłatność. Opłaty - pobierane w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów - stanowią bowiem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością.
Powyższe o tyle ma znaczenie w rozpoznawanym przypadku, że derogacja przepisów regulujących opłaty - z uwagi na ich niezgodność z art. 217 Konstytucji RP - w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, na które w ogólności powoływała się strona, dotyczyła materii niewystępującej w niniejszej sprawie, a mianowicie dotyczyła kwestii wysokości opłat znacznie przewyższającej wartość świadczonych usług czy też kwestii uregulowania tej materii w akcie wykonawczym, z przekroczeniem delegacji, podczas gdy zastrzeżona była dla niej regulacja ustawowa.
Tymczasem w przypadku przedmiotowej opłaty telekomunikacyjnej obowiązek uiszczania opłaty wynika z ustawy (art. 183 ust. 1 Pt), ustawa wskazuje przy tym w swoisty sposób górną granicę tej opłaty (art. 183 ust. 2 Pt), nie ma też podstaw do postawienia skutecznego zarzutu by akt wykonawczy, wydany na podstawie art. 183 ust. 7 Pt, przekraczał ustawowe upoważnienie.
Nade wszystko zauważyć jednak należy, że omawiany zarzut w żadnym wypadku nie może prowadzić do przyjęcia - jak chciałaby TP S.A. - że istniałaby prawna podstawa do rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty merytoryczną decyzją administracyjną.
Biorąc pod uwagę poczynione dotychczas wywody odnośnie zarzutu naruszenia art. 217 i 124 § 1,2 i 5 p.p.s.a. uznać należy, że nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 217 konstytucji RP. Przypomnieć bowiem trzeba, że naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zgodnie z brzmieniem art. 183 Prawa telekomunikacyjnego obowiązek uiszczenia opłaty telekomunikacyjnej płynie bezpośrednio z przepisu prawa. Korespondują z tym uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 29 grudnia 2004 r. - określające szczegółowo wysokość oraz sposób ustalania, terminy i sposób uiszczania rocznej opłaty telekomunikacyjnej. W konsekwencji trafnie przyjęto - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - że opłata telekomunikacyjna nie podlega ustaleniu ani określeniu przez organ regulujący w drodze decyzji administracyjnej. Żaden przepis prawa nie stanowi bowiem aby organ regulujący uprawniony był do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.
Dodać przy tym trzeba, że - zgodnie z ugruntowanym w piśmiennictwie i orzecznictwie poglądem - władczy akt organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej, co znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a.
Także domniemanie formy decyzji administracyjnej dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej bowiem nie obejmuje domniemania podstaw działania organu administracji publicznej.
Z tych względów zasadny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że stanowisko organu regulującego może zostać wyrażone w formie decyzji administracyjnej tylko gdy przepis prawa przewiduje taką możliwość. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przepisów Prawa telekomunikacyjnego wskazuje w sposób czytelny, że gdy wolą ustawodawcy jest, aby Prezes UKE rozstrzygał w formie decyzji - przepis wyraźnie to stanowi, (przykładowo: art. 34, 35, 36 czy 38 Pt).
Niewątpliwie rekonstruowanie normy prawnej z przepisu powinno odbywać się przy zachowaniu dyrektyw interpretacyjnych. Dominująca rola wykładni językowej nie wyklucza jednak posłużenia się wykładnią systemową i funkcjonalną, w tym mieszczącą się w ich obrębie wykładnią prowspólnotową.
Nie można jednak zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że do dokonania błędnej wykładni art. 183 Prawa telekomunikacyjnego doszło wskutek oderwania jej od brzmienia art. 12 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/20/WE zwanej Dyrektywą o zezwoleniach i jej Preambuły.
Zgodnie z objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 12 ust.2 ww. Dyrektywy "Nakładając opłaty administracyjne, krajowy organ regulacyjny opublikuje corocznie bilans swoich administracyjnych wydatków oraz całkowitej sumy zebranych opłat. W razie wystąpienia różnicy pomiędzy całkowitą sumą zebranych opłat, a wydatkami administracyjnymi, należy zapewnić stosowne wyrównanie". Brzmienie tego przepisu, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie pozwala jednak na taką wykładnię art. 183 Pt, zgodnie z którą w przepisie tym dopatrzyć można by się normy kompetencyjnej dla Prezesa UKE do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Przywołane w skardze kasacyjnej uregulowania zawarte w Preambule Dyrektywy o zezwoleniach świadczą tylko o przewidzianej tą Dyrektywą możliwości nakładania opłat, celem sfinansowania działalności krajowych organów regulacyjnych oraz wskazują na ogólne zasady co do wysokości tych opłat, ich sprawiedliwości i przejrzystości.
Nawet zatem przy uwzględnieniu Dyrektywy o zezwoleniach art. 183 Pt nie można przypisać waloru normy kompetencyjnej dla organu administracyjnego do załatwienia wniosku strony w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej.
Normy kompetencyjne charakteryzują się bowiem tym, że nie tylko są skierowane do organu ale i określają rodzaj i zakres czynności, których dokonanie w określony sposób pociąga za sobą skutek w postaci możliwości podjęcia aktu administracyjnego kończącego postępowanie jurysdykcyjne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takich cech nie posiadają przepisy prawa telekomunikacyjnego, regulujące kwestie opłat telekomunikacyjnych w tym w szczególności objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 183 Pt.
Zwrócenia uwagi wymaga, że na tle analogicznych uregulowań opłat telekomunikacyjnych, zawartych w ustawie z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny wypracował jednolity pogląd, że brak podstaw prawnych do rozstrzygania w przedmiocie opłat drogą decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 350/05 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 340/05).
Wskazać też trzeba, że co do zasady dyrektywy skierowane są do państw członkowskich. Wybór metody i sposobu realizacji celu leży w gestii państw członkowskich. Warunkiem zaś związania podmiotów przepisami dyrektyw jest wdrożenie przepisów dyrektywy do krajowego porządku prawnego.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. strona wiąże z dowolnym - w jej ocenie - przyjęciem, że ustawa Prawo telekomunikacyjne dokonała wdrożenia Dyrektywy. Ponieważ jednak w doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nawiązuje do postanowień art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. i art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. – zarzut tak sformułowany nie może odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.
W świetle tego co wyżej powiedziano, skoro skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 pkt lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).