II GSK 457/25

II GSK 457/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1632/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, 80, art. 136 § 1, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1632/24 w sprawie ze sprzeciwu Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa we Wrocławiu od decyzji Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr 3/2024 w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 29 lipca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1632/24, oddalił sprzeciw Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 3 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: KSD) uchylił w całości decyzję nr 9/2021 Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: OSD) z 6 października 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi Dyscyplinarnemu. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 551).
Do wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszło w następującym stanie sprawy.
Okręgowy Sąd Dyscyplinarny decyzją z dnia 14 lipca 2020 r. nr 8/2020 uznał za zasadny wniosek Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej DOIIB (dalej: OROZ) z dnia 27 lutego 2020 r. o ukaranie Obwinionego – P. S. uznając go za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów oraz, na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na niego karę upomnienia z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia w terminie do dnia 31 lipca 2021 r. egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ww. ustawy.
KSD, działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia 16 września 2020 r. uchylił w całości decyzję OSD z dnia 14 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez OSD.
KSD stwierdził bowiem, m.in., że zarzuty OROZ zostały sformułowane w sposób wadliwy - nie wskazano w nich konkretnych zaniedbań kierownika budowy, konkretnych terminów popełnienia poszczególnych czynów oraz brak jest subsumpcji opisu czynu ze wskazaniem konkretnych naruszonych przez Obwinionego przepisów, co – zdaniem KSD - uzasadniało zwrot wniosku o ukaranie do OROZ. Zdaniem Sądu Dyscyplinarnego, z uzasadnienia tego wniosku i cytowanych w nim zarzutów można jedynie wnioskować, jakich czynów według Rzecznika dopuścił się Obwiniony. Tymczasem OSD nie zwrócił sprawy do OROZ celem uzupełnienia braków wniosku o ukaranie i nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji motywów swojego postępowania w tym zakresie.
Nadto, zdaniem KSD, OSD w decyzji zawarł opis czynu niezgodny z wadliwym wnioskiem o ukaranie i wykreował 5 opisów czynów zgodnie z uzasadnieniem wniosku o ukaranie, za popełnienie których ukarał Obwinionego. OSD uznał, że Obwiniony niedbale wykonywał obowiązki kierownika budowy dopuszczając do prowadzenia robót budowlanych bez właściwych zabezpieczeń, za co ponosi odpowiedzialność zawodową z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 22 pkt 3 Prawa budowlanego oraz § 6 ust. 1, § 134 oraz § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych nie wskazując, jakich zabezpieczeń nie było, jakie być powinny i dlaczego ich brak wypełnia normę wskazanych przepisów. OSD uznał także, że Obwiniony niedbale wykonywał obowiązki kierownika budowy poprzez niezgłoszenie inwestorowi do odbioru robót ulegających zakryciu, za co ponosi odpowiedzialność zawodową z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 22 pkt 7 ustawy Prawo Budowlane, nie wskazując, jakich zgłoszeń nie było, jakie być powinny i dlaczego ich brak wypełnia normę wskazanych przepisów. OSD ponadto uznał, że Obwiniony niedbale wykonywał obowiązki kierownika budowy poprzez dopuszczenie do wykonania kominów w sposób naruszający przepisy, za co ponosi odpowiedzialność zawodową z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 22 pkt 3 Prawa budowlanego, nie wskazując, jakie przepisy zostały naruszone przy wykonywaniu kominów, na czym polegały wady wykonania, jak kominy powinny być wykonane prawidłowo.
KSD wskazał dalej, że wprawdzie w aktach sprawy obecny jest wątek zagrożenia szczególnie życia lub zdrowia ludzi, jednak przepis art. 95 pkt 3 nie był przedmiotem analizy OSD.
Poza tym, OSD uznając Obwinionego za winnego zarzucanego mu czynu wymierzył mu karę upomnienia, jednocześnie nakładając obowiązek złożenia, w terminie do dnia 31 lipca 2021 r., egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie KSD zastrzeżenia budziła data, do której kara powinna zostać wykonana. Nie uwzględnia ona czasu niezbędnego do rozpatrzenia odwołania i terminu w którym decyzja stanie się ostateczną, oraz terminów organizowania egzaminów i ewentualnego egzaminu ponownego.
Dalej, organ odwoławczy stwierdził brak w aktach sprawy dowodów z dokumentów w celu wykazania uprzedniej karalności Obwinionego. Nakazał uzupełnienie powyższego braku.
KSD zauważył ponadto, że OSD nie przeprowadził rozprawy oraz nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez stronę powołując się na art. 78 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja OSD w zakresie pominięcia dowodów zgłoszonych przez Obwinionego była błędna, ponieważ możliwość pominięcia dowodu na podstawie art. 78 § 2 k.p.a. jest możliwa wyłącznie w razie okoliczności już udowodnionych zgodnie z tezą dowodową strony która wnosi o przeprowadzenie kolejnych dowodów. Tymczasem wnioskowane przez Obwinionego w niniejszej sprawie dowody miały być przeprowadzone na okoliczności odmienne od ustalonych innymi środkami dowodowymi. W konsekwencji, ustalenia OSD obarczone były błędem polegającym na jednostronnym ustaleniu stanu faktycznego. KSD nakazał OSD przeprowadzenie wnioskowanych dowodów i dopiero po ich przeprowadzeniu dokonanie oceny ich przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyjaśnienie, którym dowodom daje wiarę i dlaczego, a które kwestionuje i dlaczego.
Nadto organ odwoławczy stwierdził brak w aktach sprawy dziennika budowy mimo, że jeden z zarzutów dotyczy faktu niezgłaszania inwestorowi robót ulegających zakryciu (kominów).
Podsumowując, wskazane wady decyzji, zdaniem organu odwoławczego, powinny skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez OSD. KSD nakazał rozważenie zwrotu wniosku do OROZ celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia akt postępowania, w tym ewentualnego prawidłowego sporządzenia zarzutów we wniosku o ukaranie.
Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją Nr [...] OSD OIIB w pierwszej kolejności uznał, że nie ma podstaw do zwrotu wniosku o ukaranie OROZ. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 2 Prawa budowlanego wniosek powinien zawierać określenie zarzucanego czynu, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wskazanie dowodów. Zdaniem OSD, wniosek Rzecznika powyższe wymogi zawiera. Nie są one może wskazane w odrębnych jednostkach redakcyjnych, jednak można je wywieść z analizy całego wniosku. Wskazał także konkretne przepisy, które zostały naruszone. Natomiast wymóg wskazania właściwego zachowania wynikającego z przepisów i sztuki budowlanej oraz zasad wiedzy technicznej został osiągnięty poprzez przytoczenie treści przepisów prawnych, które wskazują jakie powinno być właściwe postępowanie kierownika budowy.
OSD zaznaczył, że na etapie postępowania wyjaśniającego Obwiniony nie żądał przeprowadzenia żadnych dowodów, wskazał jedynie, że w przypadku dalszych wątpliwości ze strony OROZ mogą być pomocne zeznania świadków. Zdaniem OSD, skoro dowód ten nie został przeprowadzony, to OROZ najwyraźniej nie miał wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego.
OSD nie uznał również za konieczne zwrócenie wniosku celem uzupełnienia materiału dowodowego o dziennik budowy, wskazując, że Obwiniony przyznał się, że nie dokonał wpisu zgłaszającego inwestorowi do odbioru robót ulegających zakryciu – kominów, potwierdzanie zatem tego faktu dodatkowo poprzez analizę dziennika budowy nie zostało uznane za okoliczność uzasadniającą konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Mimo tego, zgodnie z zaleceniem KSD, Okręgowy Sąd Dyscyplinarny uzupełnił materiał dowodowy we własnym zakresie.
OSD nie uwzględnił także zawartych w odezwie z dnia 15 września 2021 r. żądań przeprowadzenia kolejnych dowodów z zeznań świadków oraz włączenia do akt sprawy oryginałów lub urzędowo poświadczonych dzienników budowy oraz protokołów odbioru przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych na inwestycjach objętych pozwoleniami na budowę z dnia [...] i [...] lipca 2016 r.
OSD zaznaczył, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy odbyły się 3 rozprawy (w dniach [...] marca, [...] czerwca i [...] sierpnia 2021 r.) przy czym Obwiniony mógł zgłaszać dowolne wnioski dowodowe. Na ostatniej rozprawie, pomimo prawidłowego wezwania, Obwiniony się nie stawił.
W ocenie OSD materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i rozpatrzony w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji, zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Nadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a., organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie jest bowiem uzasadnione przeprowadzanie kolejnych dowodów w celu wykazania udowodnionych już faktów. Zaznaczył, że w aktach sprawy znajdują się także dokumenty urzędowe, które wedle art. 76 § 1 k.p.a. korzystają z domniemania prawdziwości, które nie zostało podważone. Chodzi mianowicie o: protokół kontroli nr [...] z dnia 8 listopada 2019 r. sporządzony przez PINB dla miasta Wrocławia, postanowienia PINB nr [...], [...] i [...] z dnia 12 listopada 2019 r. i decyzje nr [...], [...] i [...] z dnia 10 stycznia 2020 r. W ocenie OSD, w świetle ww. dokumentów urzędowych wszelkie uchybienia kierownika należy uznać za prawdziwe.
Wobec powyższego, OSD uznał Obwinionego za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów z art. 95 pkt 3 i 4 w zw. z art. 22 pkt 3, 3b i 7 Prawa budowlanego a także § 6 ust. 1, § 134 oraz § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. OSD za powyższe przewinienie zawodowe na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy nałożył na Obwinionego karę upomnienia z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 w terminie 20 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji.
Następnie, KSD działając jako organ odwoławczy, na skutek złożonego przez Obwinionego odwołania, uzasadniając uchylenie decyzji OSD, ponownie stwierdził, że zarzuty sformułowane przez OROZ posiadały wadliwość formalno-prawną, związaną z brakiem subsumpcji określonych czynów i czasookresów. OSD w ramach swych kompetencji nie dokonał weryfikacji wniosku w zakresie jego prawidłowości, kompletności i zupełności pozwalającą właściwie określić przedmiot postępowania wraz z właściwym zawiadomieniem Obwinionego. OSD nie dokonał czynności, o których mowa w zdaniu poprzednim także podczas ponownego rozpatrzenia sprawy, podejmując ją w sposób istotnie naruszający interes strony, podważając tym samym zaufanie do organu administracji publicznej.
Zdaniem KSD, OSD przeprowadził postępowanie z istotnym naruszeniem normy art. 9 k.p.a. w stosunku do Obwinionego, poprzez błędne informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. OSD niewłaściwie realizował swoje obowiązki, podważając zasadę zaufania poprzez dopuszczenie do rozpatrzenia wniosku OROZ nie uwzględniając żądań Obwinionego - co do dokładnego wskazania przedmiotu postępowania. Niewyjaśnienie przez OSD stronie wszystkich ważnych i istotnych okoliczności w zakresie postępowania co do jego istoty, formy, zasad, które to wątpliwości w związku z okolicznościami miał prawo i słuszność wysuwać w toku postępowania Obwiniony, zdaniem KSD istotnie naruszyły także jego prawo określone w art. 10 k.p.a. w zakresie czynnego udziału stron. Przez niewłaściwe działania OSD obwiniony nie mógł w pełni prawidłowo i zupełnie formułować swojego stanowiska i przedstawić swoich racji.
Organ odwoławczy podkreślił, że strona miała prawo powziąć wątpliwości w zakresie formy prowadzonego postępowania i stosowania przepisów, albowiem w przypadku odpowiedzialności zawodowej w budownictwie OSD stanowi organ administracji publicznej i w tym zakresie postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy k.p,a., natomiast w przypadku odpowiedzialności dyscyplinarnej OSD nie jest organem administracji publicznej i wówczas nie stosuje się przepisów k.p.a., m.in. o fikcji doręczenia.
KSD zauważył, że OSD w swej decyzji nie porusza kwestii winy i zawinienia, co jest istotnym uchybieniem w zakresie badania odpowiedzialności zawodowej.
Zdaniem KSD, decyzja OSD jest także błędna w zakresie pominięcia dowodów zgłoszonych przez stronę, ponieważ możliwość pominięcia dowodu na podstawie art. 78 § 2 k.p.a. jest możliwa wyłącznie w razie okoliczności już udowodnionych zgodnie z tezą dowodową strony, która wnosi o przeprowadzenie kolejnych dowodów. Tymczasem w sprawie dowody miały być na okoliczności odmienne od ustalonych innymi środkami dowodowymi. W konsekwencji nieprzeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez stronę, w ocenie KSD, ustalenia OSD obarczone są błędem polegającym na jednostronnym ustaleniu stanu faktycznego. OSD powinien wnioskowane dowody przeprowadzić i dopiero po ich przeprowadzeniu ocenić ich przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnić którym dowodom daje wiarę i dlaczego, a które kwestionuje i dlaczego. Ocena dowodów jest podstawowym obowiązkiem OSD, a pominięcie dowodów z powodu odmiennych tez dowodowych od wcześniej dowodzonych, w ocenie KSD, nie zasługuje na akceptację. Nie ma bowiem żadnej pewności, jaka będzie ocena dowodów z fotografii, gdy zostaną okazane świadkom - inspektorom PINB celem wyjaśnienia, co dokumentują, a co pomijają.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy brak jest uwierzytelnionego odpisu dziennika budowy, a ten, który znajduje się w aktach sprawy, kwestionuje strona.
Zdaniem KSD, w konsekwencji powyższego, decyzja OSD jako wadliwa pod względem proceduralnym nie spełnia naczelnych zasad określonych w k.p.a. i jako taka winna przez KSD zostać uchylona, a przedmiot postępowania podlegać ponownemu rozpoznaniu ze wskazaniem określonym w art. 138 § 2a k.p.a.
Krajowy Sąd Dyscyplinarny, stwierdził też, że OSD nie wykonał wytycznych KSD zawartych w decyzji nr [...]z dnia 16 września 2020 r. w zakresie przekazania wniosku o ukaranie do OROZ celem jego uzupełnienia.
Przypomniał, że zarzuty OROZ dotyczyły niedbałego wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie - kierownika budowy.
Wniosek o ukaranie Strony został złożony przez OROZ na podstawie art. 95 pkt. 4 w zw. z art. 22 pkt. 3, 3b i 7 ustawy Prawo budowlane oraz § 6 ust. 1, § 134 oraz § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6.02.2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, a także § 3 ust. 4 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
OROZ żądał ukarania Obwinionego za to, że pełniąc samodzielną funkcję techniczną w budownictwie kierownika budowy zespołu 4 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz 1 budynku jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego przy ul. [...] na terenie dz. nr [...], [...],[...],[...], [...], obręb M. we W.; zespołu 6 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej przy ul. R. na terenie dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb M. we W. i zespołu 6 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej przy ul. N. na terenie części dz. nr [...], [...], obręb M. we W. (dz. nr [...], [...], [...]) prowadził roboty budowlane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz z istotnym naruszeniem przepisów: § 6 ust. 1, §134 oraz § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6.02.2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, art. 22 pkt 3, 3b, 7 ustawy Prawo budowlane oraz § 3 ust. 4 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, co świadczy, iż pełnił swoje obowiązki niedbale, przez co naruszył normy wynikające z art. 95 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem KSD, z opisu czynu nie wynika, jakich konkretnie czynów dopuścił się Obwiniony w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty OROZ zostały sformułowane w sposób wadliwy, ponieważ nie wskazano w nich konkretnych zaniedbań kierownika budowy, konkretnych terminów popełnienia poszczególnych czynów oraz wskazania subsumpcji opisu czynu ze wskazaniem konkretnych przepisów naruszonych przez Obwinionego, co uzasadniało zwrot wniosku o ukaranie do OROZ celem uzupełnienia.
Z uzasadnienia wniosku można jedynie domyślać się, jakich czynów dopuścił się Obwiniony. Tymczasem obowiązkiem OROZ jest prawidłowe sformułowanie zarzutów, co jest niezbędną gwarancją prawa do obrony Obwinionego. Umieszczenie części zarzutów w uzasadnieniu wniosku o ukaranie KSD uznał za nieprawidłowe.
W uzasadnieniu, OROZ wskazuje jedynie na konkretne braki w zabezpieczeniu budowy, brak w określeniu umiejscowienia apteczki i miejsca gromadzenia odpadów w planie BIOZ oraz niewpisanie poszczególnych kominów do dziennika budowy celem ich odebrania przez Inwestora. OROZ był natomiast zobowiązany we wniosku o ukaranie kolejno wymienić zaniedbania Obwinionego ze wskazaniem czasu ich popełnienia, naruszonego przepisu zawierającego naruszony przez Obwinionego obowiązek kierownika budowy (np. konkretnego punktu z art. 22 ustawy Prawo budowlane) oraz wskazać, jakie powinno być zachowanie właściwe - wynikające z przepisów i sztuki budowlanej oraz zasad wiedzy technicznej a także wskazać te zasady.
Organ odwoławczy stwierdził zatem, że OSD nie wykonał wytycznych KSD i nie zwrócił wniosku o ukaranie do OROZ celem uzupełnienia braków.
OSD nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji motywów swojego postępowania, w tym zakresie ograniczając się do stwierdzenia, że można zarzuty ustalić czytając uzasadnienie wniosku o ukaranie. Tego rodzaju konkluzja w ocenie KSD nie zasługuje na akceptację jako sprzeczna z prawem.
OSD w decyzji nawet nie zawarł treści zarzutów OROZ z wniosku o ukaranie. Co więcej, wadliwie własnoręcznie sformułowane zarzuty określił jako zarzuty OROZ. Zamiast zarzutów zawarł informację, że Obwiniony nie dopełnił obowiązków określonych w art. 22 pkt 3,3b i 7 ustawy Prawo budowlane, § 6 ust. 1, § 134 oraz § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, poprzez:
1. Niedbałe wykonywanie obowiązków kierownika budowy przez dopuszczenie do prowadzenia robót budowlanych bez właściwych zabezpieczeń, tj. przed upadkiem z wysokości w obrębie krawędzi płyt balkonowych znajdujących się na wysokości powyżej 1 m w realizowanych budynkach - balustradą składającą się z deski krawężnikowej o wysokości co najmniej 0,15 m i poręczy ochronnej na wysokości 1,1 m, z wypełnieniem między deską krawężnikową i poręczą oraz niezapewnienie bezpiecznej komunikacji pionowej między poziomem terenu lub parteru a wyższymi poziomami (piętrem i antresolą) realizowanych budynków, za co ponosi odpowiedzialność zawodową z art. 95 pkt 3 i 4 w zw. z art. 22 pkt 3 i 3b ustawy Prawo Budowlane oraz § 6 ust. 1, § 134 oraz § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych;
2. Niedbałe wykonywanie obowiązków kierownika budowy przez niezgłoszenie inwestorowi do odbioru robót ulegających zakryciu, tj. związanych z wykonaniem kominów, za co ponosi odpowiedzialność zawodową z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 22 pkt 7 ustawy Prawo Budowlane;
3. Niedbałe wykonywanie obowiązków kierownika budowy przez dopuszczenie do wykonania kominów w sposób naruszający przepisy, poprzez zastosowanie materiałów palnych, za co ponosi odpowiedzialność zawodową z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 22 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane; za popełnienie powyższych czynów na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Okręgowy Sąd Dyscyplinarny orzekł karę upomnienia z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 w terminie 20 miesięcy od uprawomocnienia się niniejszej decyzji
W konsekwencji z sentencji decyzji nie wynika, jakie czyny zostały zarzucone Obwinionemu przez OROZ. Tak sformułowana sentencja decyzji uniemożliwia stronie sprawdzenie, czy zakres odpowiedzialności określony przez OROZ zawiera z sobie opis czynu, za który Obwiniony został ukarany przez OSD. W ocenie KSD, opis czynu sporządzony przez OSD nie mieści się w opisie czynu zawartym w sentencji zarzutów wniosku o ukaranie.
KSD zauważył nadto, że opis czynu z zarzutów sformułowanych przez OSD jest wadliwy, ponieważ nie określa terminu popełnienia czynów, nie wiadomo, na czym miałoby polegać i na jakiej podstawie prawnej prawidłowe zapewnienie bezpiecznej komunikacji pionowej między poziomem terenu lub parteru a wyższymi poziomami (piętrem i antresolą), brak jest wskazania podstawy prawnej zgłaszania kominów do odbioru inwestora, nie określa jakie materiały powinny być użyte do wykonania kominów a jakie zostały użyte i jakie przepisy to określają.
Zgodnie z art. 96 ust. 2 Prawa budowlanego, Okręgowy Sąd Dyscyplinarny jest zobowiązany przy nakładaniu kary uwzględnić dotychczasową karalność z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Obwiniony został ukarany karą upomnienia decyzją OSD nr [...]z dnia [...] listopada 2019 r, która to decyzja uzyskała walor prawomocności w dniu 31 grudnia 2019 r., a fakt ukarania został odnotowany przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w centralnym rejestrze ukaranych tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie pod pozycją [...]. Brak jest jednak w aktach sprawy dowodów z dokumentów w celu wykazania uprzedniej karalności Obwinionego. Brak ten zdaniem Sądu należy uzupełnić.
KSD podkreślił też, że nie ma prawnych możliwości poprawienia wad wniosku o ukaranie co do treści zarzutów. Braki postępowania organu I instancji uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, KSD nakazał uwzględnienie wytycznej o konieczności zwrotu wniosku o ukaranie do OROZ celem sporządzenia wniosku o ukaranie z prawidłowym opisem czynu i podstawami faktycznymi i prawnymi ukarania, wskazując jednocześnie, że wady wniosku wskazane przez KSD nie mogą być przedmiotem samodzielnego uzupełnienia przez OSD. Sąd dyscyplinarny drugiej instancji nakazał również OROZ - zgodnie z wnioskami Obwinionego - uzupełnić postępowanie dowodowe, lub należycie uzasadnić odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Obwinionego.
Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Dolnośląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Krajowego Sądu Dyscyplinarnego na podstawie art. 64a p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.
Na wstępie WSA wyjaśnił, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a.
KSD uznał konieczność eliminacji ww. decyzji z obrotu prawnego, stwierdzając przede wszystkim niezastosowanie się przez OSD do wytycznych wskazanych w poprzedniej decyzji KSD o charakterze kasatoryjnym. Pozostałymi do wykonania wytycznymi, których w ocenie organu odwoławczego nie da się konwalidować w postępowaniu odwoławczym jest obowiązek przekazania wniosku o ukaranie do OROZ celem jego uzupełnienia, a także konieczność dołączenia do akt sprawy dowodów z dokumentów w celu potwierdzenia uprzedniej karalności Obwinionego.
Zarzuty OROZ dotyczyły niedbałego wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie - kierownika budowy.
Sąd pierwszej instancji przyznał rację organowi odwoławczemu co do tego, że na OROZ spoczywał obowiązek szczegółowego wymienienia zaniedbań Obwinionego ze wskazaniem czasu ich popełnienia, naruszonego przepisu zawierającego naruszony przez Obwinionego obowiązek kierownika budowy oraz wskazania zachowania właściwego, wynikającego z przepisów i sztuki budowlanej oraz zasad wiedzy technicznej. OROZ obowiązków tych nie wykonał w sposób prawidłowy, co stało się asumptem do zobligowania OSD do zwrotu otrzymanych akt Rzecznikowi w celu uzupełnienia wniosku o ukaranie.
Ograniczenie się przez OSD w uzasadnieniu odstąpienia od wykonania w powyższym zakresie wytycznych KSD zawartych w uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] września 2020 r. do stwierdzenia, że można zarzuty OROZ ustalić na podstawie uzasadnienia wniosku o ukaranie, WSA ocenił za nieprawidłowe. Zdaniem Sądu, odstąpienie od wykonania prawidłowych wytycznych KSD nie tylko świadczy o zaniechaniach czysto formalnych organu I instancji, lecz również, co istotne, wpływa negatywnie na czytelność rozstrzygnięcia i nie pozwala na dokonanie pełnej jego kontroli ze strony osoby Obwinionej. Nie ulega bowiem w ocenie Sądu pierwszej instancji wątpliwości, że postępowanie z zakresu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie jest postępowaniem administracyjnym o charakterze penalnym, którego przedmiotem jest ewentualne nałożenie sankcji o charakterze karnoadministracyjnym, mającej wpływ na późniejszą ocenę sylwetki zawodowej Obwinionego. Okoliczność szczegółowego przedstawienia zarzutów ma dla niego znaczenie o charakterze prioryterowym z punktu widzenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu (zagwarantowanego w art. 10 k.p.a.) a zarazem możliwości obrony przed grożącą mu sankcją. Z drugiej strony, prawidłowe przeprowadzenie postepowania przed OROZ zakończone właściwie sformułowanymi zarzutami, jest warunkiem kontroli ze strony sądów administracyjnych, czy nie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, bądź prawa materialnego w stopniu mającym taki wpływ. Innymi słowy, pełna kontrola sądowoadministracyjna rozstrzygnięcia jest możliwa jedynie po prawidłowym zgromadzeniu materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) i poddaniu go wszechstronnej analizie ze strony organów administracji publicznej - w tym przypadku sądów dyscyplinarnych obydwu instancji (art. 80 k.p.a.).
WSA podzielił zarzuty KSD, że opis czynu z zarzutów sformułowanych przez OSD jest wadliwy, ponieważ nie określa terminu popełnienia czynów, nie wiadomo, na czym miałoby polegać i na jakiej podstawie prawnej prawidłowe zapewnienie bezpiecznej komunikacji pionowej między poziomem terenu lub parteru a wyższymi poziomami (piętrem i antresolą), brak jest wskazania podstawy prawnej zgłaszania kominów do odbioru inwestora, nie określa jakie materiały powinny być użyte do wykonania kominów a jakie zostały użyte i jakie przepisu to określają.
Zgodnie z art. 96 ust. 2 Prawa budowlanego, Okręgowy Sąd Dyscyplinarny jest zobowiązany przy nakładaniu kary uwzględnić dotychczasową karalność z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Obwiniony został ukarany karą upomnienia decyzją OSD nr [...] z dnia 13 listopada 2019 r, która to decyzja uzyskała walor prawomocności w dniu 31 grudnia 2019 r., a fakt ukarania został odnotowany przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w centralnym rejestrze ukaranych tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie pod pozycją [...]. Brak jest jednak w aktach sprawy dowodów z dokumentów w celu wykazania uprzedniej karalności Obwinionego. Ta luka dowodowa również musi być przez organ I instancji uzupełniona. Nie jest w ocenie Sądu wystarczającym powołanie się na potwierdzenie, czy też brak zaprzeczenia, okoliczności faktycznych przez stronę postępowania, gdyż w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów k.p.a., obowiązkiem organu jest wykazanie okoliczności prawnie relewantnych, przy pomocy dostępnych dowodów.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mankamenty decyzji organu pierwszej instancji świadczą o jej niedostatecznym przygotowaniu pod względem procesowym, wskutek czego należy uznać, że została wydana przedwcześnie. Poprzedzające ją postępowanie nie spełnia wymogów z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, a także 107 § 3 k.p.a. Konwalidacja tej decyzji jest możliwa wyłącznie w drodze uchylenia do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części. Wobec powyższego WSA ocenił, że zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł OROZ zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 151a § 1 w zw. z art. 134 i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli zgodności z prawem wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o ustalenia faktyczne budzące istotne wątpliwości, co do ustalonego stanu faktycznego sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, iż zarzuty OROZ zawarte we wniosku o ukaranie są wadliwe, tj., że zostały sformułowane w sposób wadliwy, ponieważ nie wskazano w nich konkretnych zaniedbań kierownika budowy, konkretnych terminów popełnienia poszczególnych czynów oraz wskazania subsumpcji opisu czynu ze wskazaniem konkretnych przepisów naruszonych przez obwinionego, co uzasadniało zwrot wniosku o ukaranie do OROZ celem uzupełnienia i uniemożliwiało ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, podczas gdy zgodnie z przepisami prawa materialnego wiążącymi w tej sprawie, tj. przepisami prawa budowlanego, w tym wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wszczynający postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie powinien zawierać określenie zarzucanego czynu, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wskazanie dowodów, co niewątpliwie wniosek o ukaranie zawierał.
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez uznanie, że zakwestionowana przez skarżącego decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., oraz wydanie przedmiotowego orzeczenia nie na podstawie całości akt sprawy i zgromadzonego materiału w sprawie, a poprzez fragmentaryczne i bezkrytyczne odniesienie się do zgromadzonego materiału, oraz dokonanie błędnej oceny treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i przedłożonych przez skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia sprzeciwu, podczas gdy:
a. decyzja KSD została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (w tym m.in. wskazywany art. 138 ust. 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (podnoszony w toku całego postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w kontekście art. 97 ust. 2 Prawa budowlanego) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a dokonując prawidłowej analizy zgromadzonego materiału w sprawie, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie winno być odmienne,
b. Organ II instancji bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja OSD nie była obarczona uchybieniami, w opinii skarżącego bezpodstawnie wytkniętymi przez organ, a ponadto
c. OSD nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu skarżonej decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu, w tym w szczególności odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, dlatego też za bezpodstawne należy uznać stanowisko KSD, że OSD nie wykonał wytycznych organu i nie zwrócił wniosku o ukaranie do OROZ celem uzupełnienia braków, gdyż OSD jako podmiot niezwiązany wykładnią przepisów prawa materialnego (w tym ww. przywoływanym art. 97 ust. 2 Ustawy), a także samą zasadnością wytycznych organu, ponownie (zgodnie z wytycznymi organu) dokonał oceny wniosku o ukaranie z 27 lutego 2020 r., jednakże autonomicznie i suwerennie uznał, że nie ma podstaw do zwrotu wniosku o ukaranie OROZ,
w dalszej kolejności,
c) art. 151a p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu, mimo bezpodstawnych działań po stronie organu II instancji (jak i też organu I instancji) przejawiającego się:
a. niepogłębianiem zaufania skarżącego do organów władzy publicznej wskutek wydania rozstrzygnięcia, w którym nie wskazano w sposób jednoznaczny podstaw faktycznych (a podstawa ustalenia jest wadliwa w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego),
b. brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym przede wszystkim brak jakiejkolwiek analizy, reakcji i działań po stronie organu II, wskazujących na błędy w ustaleniach faktycznych sprawy, podczas gdy organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na:
a. uzasadnieniu skarżonego wyroku w sposób niepełny i lakoniczny niezawierający wystarczającego i kompleksowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, oparty wyłącznie na bezkrytycznym przyjęciu ustaleń KSD,
b. wybiórczym przedstawieniu stanowiska i zarzutów skarżącego względem kwestionowanej decyzji (bez konkretnego odniesienia i uwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącego),
podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie,
e) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. art. 107 § 1 k.p.a., polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego, dokonanych przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie, które dokonały oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy i nieobiektywny, przede wszystkim nie uwzględniając, co w sposób bezpośredni wpłynęło na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, będąc jednocześnie zobowiązanymi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż:
a. OSD nie wyjaśnił w decyzji z dnia 6 października 2021r. motywów swojego postępowania, podczas gdy uzasadnienie ww. decyzji wskazuje ustalony przez OSD stan faktyczny, określa przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustala jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie (odnosząc się do konkretnych zarzutów), a z uzasadnienia ww. decyzji strona uzyskuje wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się OSD podejmując rozstrzygnięcie,
b. z sentencji Decyzji OSD z dnia 6 października 2021 r. nie wynika jakie czyny zostały zarzucone obwinionemu, a zawarte są jedynie czyny opisane przez OSD ww. obwiniony został ukarany, podczas gdy prawidłowa analiza sentencji Decyzji OSD z dnia 6 października 2021 r. prowadzi do bezsprzecznego wniosku, że w ww. decyzji zawarte są zarzucane czyny (co wynika z literalnej wykładni cyt. "któremu Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej zarzuca, iż pełniąc samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, tj. kierownika budowy (...) nie dopełnił obowiązków określonych w ..." zawartej na stronie 1 ww. decyzji), a dopiero następnie odniesienie do skazania i wymiaru kary str. 2 ww. decyzji),
c. sformułowania sentencji decyzji OSD z dnia 6 października 2021r. uniemożliwiają stronie sprawdzenie, czy zakres odpowiedzialności określony przez OROZ zawiera w sobie opis czynu, za który obwiniony został ukarany przez OSD, podczas gdy tak jak wskazano w pkt b) wszelkie te okoliczności oraz wymogi znajdują się w sentencji decyzji, i nawet jeśli nie stanowią dokładnej kopii treści zarzutów zawartych we wniosku o ukaranie z dnia 27 lutego 2020 r., to niewątpliwie można je wywieźć z analizy całej sentencji ww. decyzji,
d. w ocenie KSD opis czynu sporządzony przez OSD nie mieści się w opisie czynu zawartym w sentencji zarzutów wniosku o ukaranie, podczas gdy dokładna analiza i wykładnia porównawcza oraz celowościowa wniosku o ukaranie z dnia 27 lutego 2020r. oraz decyzji OSD z dnia 6 października 2021r. prowadzi do jednoznacznych wniosków, że zakresy opisu czynów, pomimo że mogą znajdować się w różnych - odrębnych jednostkach redakcyjnych, są analogiczne i w pełni tożsame,
e. OSD nie wyjaśnił motywów swojego postępowania w zakresie, niewykonania wytycznych Organu dotyczących zwrócenia wniosku o ukaranie do OROZ celem uzupełnienia braków, podczas gdy na stronie 10 (ostatnie dwa akapity) ww. decyzji OSD wskazał, iż "ponownie dokonując oceny wniosku o ukaranie oraz załączonego materiału dowodowego, uznał, że nie ma podstaw do zwrotu wniosku o ukaranie OROZ. Zgodnie z art. 97 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wniosek powinien zawierać określenie zarzucanego czynu, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wskazanie dowodów. Należy wskazać, że wniosek Rzecznika powyższe wymogi zawiera. Nie są one może wskazane w odrębnych jednostkach redakcyjnych, jednak można je wywieźć z analizy całego wniosku.", co oczywiście stanowi wyczerpujące i przede wszystkim merytoryczne uzasadnienie ww. działania.
f. w aktach sprawy znajdują się braki, w zakresie dokumentów potwierdzających uprzednią karalność obwinionego, podczas gdy dokładna analiza akt sprawy powinna prowadzić do wniosku, że
- kwestia karalności ww. Obwinionego karą upomnienia decyzją OSD z dnia [...] listopada 2019 r. została podniesiona przez OSD chociażby w decyzji OSD z dnia [...] października 2021r., gdzie wskazano, iż fakt ukarania został odnotowany przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w centralnym rejestrze ukaranych tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie pod pozycją [...], a
- okoliczność ukarania nie była kwestionowana przez obwinionego, chociażby w odwołaniu, przez co okoliczność ta winna być uznana za niekwestionowaną i uznaną, a dalsze jej udowadnianie, nie było prawnie uzasadnione.
b) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji, w tym m.in.
a. brak sprecyzowania i uwypuklenia zarzucanych błędów konstrukcyjnych w sentencji decyzji (w tym w szczególności w zakresie opisów czynów czy też samych zarzucanych czynów),
b. brak wskazania różnicy w opisie czynu zawartym w, sentencji zarzutów wniosku o ukaranie, a opisie czynów w decyzji OSD z dnia 6 października 2021r, wskazując wyłącznie na niezgodność i wadliwość, nie precyzując jednocześnie na czym mają one polegać i czym się przejawiać.
c. brak sprecyzowania uzasadnienia prawnego decyzji - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, do konkretnych zarzucanych okoliczności bez podawania jakichkolwiek podstaw prawnych, które w uzasadnieniu ww. decyzji znajdują się wyłącznie poprzez przywoływanie podstaw prawnych podnoszonych przez ORZO i OSD, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i odpowiedni sposób.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się także ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., będzie niewystarczające. Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem – o czym była mowa wyżej - jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji, zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, które w niniejszej sprawie – z uwagi na ich charakter – należy rozpoznać łącznie.
W tym miejscu ponownego wskazania wymaga, że treść art. 64e p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznawania sprzeciwu jedynie poprzez badanie istnienia w sprawie przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Tym samym nie zachodzi możliwość dokonania takiej kontroli sądowej, o której mowa w ww. przepisie, bez zbadania zakresu uchybień, które zostały wytknięte organowi I instancji przez organ odwoławczy.
Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, ocena naruszeń prawa materialnego, stanowiącego podstawę merytoryczną wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, na etapie badania sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest przedwczesna i powodowałaby przesądzenie o meritum sprawy. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem Sąd pierwszej instancji nie mógł odnieść się do meritum sprawy oraz rozstrzygnąć w zakresie odpowiedzialności zawodowej Obwinionego. Jak słusznie zauważył WSA, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania merytorycznej decyzji, gdyż do wyjaśnienia pozostały kwestie kluczowe dla oceny istnienia odpowiedzialności obwinionego, w szczególności związane z ustaleniem prawidłowości sformułowanych przez OROZ zarzutów z wniosku o ukaranie oraz kompatybilności z tymi zarzutami sentencji decyzji OSD. W konsekwencji zestawienia powyższych powinno wynikać, czy OSD przy wydaniu swojej decyzji nie wykroczył poza granice stawianych przez OROZ Obwinionemu zarzutów, a ponadto co istotne, czy obwiniony w postępowaniu administracyjnym, wobec jednoznacznie i prawidłowo sformułowanych zarzutów OROZ mógł się do nich skutecznie ustosunkowywać korzystając w postępowaniu przez OSD z pełni gwarancji strony w postępowaniu przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd kasacyjny w pierwszej kolejności podzielił ocenę wyrażoną przez WSA o wadliwości sformułowania zarzutów wniosku o ukaranie. Wadliwość ta, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko KSD, polega na tym, że określenie zarzucanych czynów (o którym mowa w art. 97 ust. 2 Prawa budowlanego), zostało sformułowane nieprawidłowo. Nie ulega bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku stawiania zarzutów w odpowiedzialności zawodowej OROZ powinien z należytą starannością i wprost sformułować zarzuty wnioskując o ukaranie. Zarzuty powinny obejmować – odnośnie do określenia zarzucanego czynu - dokładne określenie zarzucanego przewinienia, ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu i okoliczności jego popełnienia. Dopiero bowiem do tak określonych zarzuconych okoliczności (oczywiście w zestawieniu z uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz wskazaniem dowodów) strona może się bowiem efektywnie odnosić. Nie sposób uznać zarzutu "prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz z istotnym naruszeniem przepisów: (....)" za spełniającego wymagania określenia zarzucanego czynu. Na powyższą ocenę prawidłowości zarzutów OROZ nie mogło mieć wpływu – wbrew wnoszącego skargę kasacyjną - uzasadnienie wniosku o ukaranie. Nie może być bowiem tak, że Obwiniony, w celu dobrania argumentów do efektywnego wyjaśniania swojej sytuacji procesowej, zamiast odnoszenia się do jednoznacznych zarzutów, musi dokonywać "dokładnej analizy i wykładni porównawczej oraz celowościowej wniosku o ukaranie" jak chce tego autor skargi kasacyjnej. Jak trafnie zauważył WSA, akceptowanie takiej sytuacji oznaczałoby naruszenie wprost art. 8 § 1 (tj. zasadę zaufania do organów administracji publicznej) i art. 9 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wadliwe sformułowanie zarzutów we wniosku o ukaranie, osłabiło, pogorszyło w ocenie Sądu kasacyjnego sytuację procesową Obwinionego. Sentencja następnie wydanej decyzji OSD musiała być w konsekwencji wadliwa z powodu błędnego sformułowania zarzutów wniosku o ukaranie (nie mogła być z nim kompatybilna), ale dodatkowo organ I instancji również popełnił błędy niedokładnie i odmiennie określając czyny, za które postanowił ukarać Obwinionego. W konsekwencji powyższego, trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, oczywiście niemożliwa stała się ocena, czy określenie czynów sformułowanych w sentencji OSD nie wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami OROZ. Całe postępowanie dowodowe – dążące przecież do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności – dotknięte było pierwotną wadliwością, bowiem nie było jasne dla strony, jakie okoliczności miałaby wykazać.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w sposób wyczerpujący wykazał zasadność kasatoryjnej decyzji KSD z uwagi na przedwczesność wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że dotychczasowe postępowanie naruszało niemal wszystkie zasadnicze przepisy postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej , tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.
Zasadnie zatem na te uchybienia zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając decyzję I instancji oraz przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy wskazał na zakres niewyjaśnionych okoliczności i zasadnie uznał, że organ odwoławczy nie mógł dostrzeżonych braków postępowania uzupełnić w dodatkowym postępowaniu dowodowym. Skala koniecznych do poczynienia ustaleń uzasadniała zatem wydanie decyzji kasatoryjnej, zaś Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny tej decyzji w oparciu o wspomniany powyżej art. 64e p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też stanowisko WSA, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym organ wykazuje okoliczności przy pomocy dostępnych dowodów, więc fakt ewentualnego wcześniejszego ukarania obwinionego z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie powinien zostać udokumentowany, a nie może zostać ustalony na podstawie "niezaprzeczenia".
W konsekwencji, Sąd kasacyjny stanął na stanowisku, że dla ustalenia ewentualnej odpowiedzialności Obwinionego niniejsza sprawa wymaga, dokonania ustaleń przez organ I instancji - po uprzednim skierowaniu do zasadniczej korekty zarzutów wniosku OROZ o ukaranie - w zakresie stwierdzenia bez żadnych wątpliwości, że prawidłowo postawione zarzuty znajdują uzasadnienie faktyczne i prawne, co zostanie wykazane w toku prawidłowo prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Za w pełni uprawnione należy więc uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który przeprowadził kontrolę decyzji kasatoryjnej w rozpoznawanej sprawie i który uprawniony był jedynie do sprawdzenia, czy organ II instancji mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wystąpienie w tej decyzji wyłącznie naruszeń prawa procesowego i to na tyle znamiennych w skutkach, że zakres, który pozostał niewyjaśniony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógłby zostać uzupełniony przez organ odwoławczy. Brak możliwości zastąpienia organu I instancji w tym zakresie przez organ odwoławczy niewątpliwie wynika z obowiązku zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z treści art. 15 k.p.a. stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca kompetencję do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej przyznał właśnie wyłącznie w przypadkach, gdy uchybienia procesowe popełnione w toku orzekania przez organ I instancji były na tyle istotne, że nie nadawały się do uzupełnienia przed organem drugoinstancyjnej na podstawie art. 136 k.p.a. i nie pozwalały mu na rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez orzeczenie co do istoty sprawy na skutek uchylenia decyzji. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie w żadnej mierze nie mógłby doprowadzić do wydania decyzji reformatoryjnej, bowiem zakres sprawy konieczny i pozostały do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była konieczność wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji i co zasadnie podniósł WSA. Zgodnie zaś z treścią przywołanego na wstępie art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie fakt wystąpienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
I na koniec, odnosząc się do skierowanego do uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na – jak podnosi OROZ – uzasadnieniu wyroku w sposób niepełny, lakoniczny i wybiórczy, Sąd kasacyjny nie podzielił tego zarzutu skargi kasacyjnej.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Poprawnie sporządzone uzasadnienie wyroku ma składać się z elementów wskazanych w tym przepisie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może zatem mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie nie ma tych elementów. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania merytorycznej strony uzasadnienia wyroku. Tym bardziej nie może on stanowić uzasadnienia dla subiektywnie ujmowanych braków argumentacyjnych. W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że WSA w sposób prawidłowy wyjaśnił podstawę prawną nieuwzględnienia sprzeciwu. Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określając wymogi formalne uzasadnienia wyroku nie formalizuje sposobu ich wypełnienia. Oznacza to, że przepis ten nie nakłada na autora uzasadnienia warunków formalnych, w jakich następuje spełnienie tych wymogów. Sposób realizacji tych warunków jest pozostawiony autorowi. Z treści kontrolowanego uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, jakie były motywy leżące u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd pierwszej instancji spełnił prawem nakazane warunki. Wobec powyższego rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej sprzeciwami decyzji. Sąd wyjaśnił także w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji - dlaczego sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.