II GSK 456/07

II GSK 456/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska
Stanisław Biernat /przewodniczący/
Tadeusz Cysek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 690/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-07-11
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
par. 2, par. 4, par. 6, par. 7
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 14 ust. 2 i 3
Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*
Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 46
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 68
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Marta Gorajek po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 690/07 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W objętym skargą kasacyjną wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 690/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił następująco przedstawiony stan sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu G. B. pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW).
G. B. złożył w dniu [...] maja 2005 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Przeprowadzona przez organ kontrola krzyżowa wykazała, że na zadeklarowane przez wnioskodawcę działki: nr 2 AM1 − 11,22 ha i nr 3/2 AM1 − 10,122 ha położone w obrębie J. G.; nr 6/1 AM1 - 16,28 ha i nr 6/2 AM1 − 24,65 ha położone w obrębie K.; nr 1/2 AM 13 − 85,5553 ha, nr 8 AM15 − 11,8150 ha i nr 2/3 AM15 − 60,0617 ha położone w obrębie B. został złożony wniosek także przez K. O. W toku postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. ustalił, iż w 2005 r. sporne działki użytkował K. O. w związku z użyczeniem mu powyższych gruntów przez K. B. na podstawie umowy z dnia [...] października 2002 r., na piętnaście lat. Jednocześnie G. B. na podstawie umów sprzedaży zawartych z K. z dnia [...] lutego 2005 r. stał się właścicielem powyższych działek. K. O. nie przedłożył dokumentów potwierdzających prawo użytkowania spornych gruntów będących własnością G. B.. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał decyzję w sprawie przyznania G. B. pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Działając w trybie nadzoru, Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., bowiem przyznał on płatność ONW producentowi rolnemu, który w 2005 r. nie prowadził na zadeklarowanych gruntach działalności rolniczej.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR w mocy, uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdził, że prawodawca nie uzależnia przyznawania płatności ONW od własności działek rolnych bądź oceny tytułu prawnego, na podstawie którego producent rolny użytkuje deklarowane działki. Przedmiotowa płatność udzielana jest bowiem producentowi rolnemu, który posiada określony grunt rolny. Z kolei status posiadania należy rozumieć jako sprawowanie władztwa ekonomicznego nad rzeczą pozwalające na korzystanie z niej bez względu na to, czy władztwo to jest, czy nie jest związane z prawem (własności, użytkowania, dzierżawy). Organ odwoławczy ustalił, że G. B. na dzień składania wniosku nie był posiadaczem spornych działek w powyższym ujęciu. Jeśli więc odwołujący się nie miał władztwa faktycznego nad należącymi do niego spornymi działkami, to trudno było uznać, że użytkował je rolniczo w okresie poprzedzającym złożenie wniosku, a zatem spełnił przesłanki przyznania płatności ONW. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznając płatności ONW G. B., w sytuacji gdy producent ten nie użytkował w 2005 roku zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, w rażący sposób naruszył § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 14 pkt 1−3 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r.
Organ podkreślił, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji jedynie w części, bowiem procent zawyżenia powierzchni deklarowanej przez wnioskodawcę w stosunku do powierzchni zatwierdzonej wpływa na wysokość przyznanej pomocy w danym roku. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności ONW tylko w części dotyczącej płatności za wybrane działki, niemożliwym byłoby ustalenie właściwej wysokości sankcji za wskazanie we wniosku o przyznanie płatności większej powierzchni gruntów od rzeczywiście kwalifikującej się do objęcia płatnościami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. G. B. zarzucił zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju i obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.) w związku z art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999 r. ze zm.) − przez ich błędną wykładnię i uznanie, że status posiadania w rozumieniu powołanych przepisów należy rozumieć jako formę władztwa ekonomicznego nad rzeczą, pozwalającego na korzystanie z niej bez względu na to, czy władztwo to jest wykonywaniem prawa, czy też nie jest z takim prawem związane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podzielił pogląd organu administracji, iż decyzja ta podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, co musiało skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ wydając decyzję o przyznaniu płatności z tytułu ONW, winien wziąć pod uwagę nie tylko prawo własności producenta rolnego do zadeklarowanych działek, ale także uwzględnić okoliczność w postaci posiadania części zadeklarowanych działek przez innego rolnika, który faktycznie działki rolne użytkował. WSA podkreślił, iż fakt, że skarżący w lutym 2005 r. został właścicielem spornych działek, nie uprawniał go do uzyskania płatności z tytułu ONW, albowiem nie wykonywał na nich faktycznego władztwa połączonego z użytkowaniem gruntu. Przyznanie więc przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. płatności z tytułu ONW G. B., z pominięciem wyników kontroli krzyżowej stanowiło rażące naruszenie prawa, tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW w związku z art. 14 pkt 1−3 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999. W rozpoznawanej sprawie doszło zdaniem WSA ponad wszelką wątpliwość do oczywistego naruszenia prawa polegającego na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a zastosowanym przepisem prawa.
Odnośnie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. Sąd I instancji wskazał, iż co do zasady stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz − jako zgodne z zasadami ogólnymi tego Kodeksu postępowania administracyjnego − powinno być regułą działania organów nadzoru. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie mogło mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Należy mieć na uwadze, iż orzeczenie organu co do przyznania producentowi rolnemu płatności ONW dotyczy wszystkich zadeklarowanych we wniosku powierzchni gruntów łącznie. W decyzji tej właściwy organ rozstrzyga nie tylko o przyznaniu producentowi rolnemu określonej kwoty, stanowiącej iloczyn ilości hektarów i stawki płatności za hektar, ale orzeka również o ewentualnym zastosowaniu sankcji. Artykuł 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 nakazuje stosowanie art. 51 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.). Art. 51 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 określa zasady zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w przypadku zawyżenia powierzchni gruntów rolnych we wniosku. W przypadku stwierdzenia, że powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę jest większa od powierzchni gruntów, które należało zakwalifikować do objęcia płatnościami zmniejszenie płatności jest obligatoryjne. Kwotę zmniejszenia stanowi krotność płatności jakie przysługiwałyby do powierzchni gruntów zawyżonej przez wnioskodawcę, przy czym wysokość zmniejszenia zależy od procentowego stosunku zawyżonej powierzchni gruntów rolnych do powierzchni stwierdzonej. Wysokość zawyżenia ustala się przez porównanie wielkości powierzchni zadeklarowanej przez wnioskodawcę z wielkością powierzchni stwierdzonej. W niniejszej sprawie istniały podstawy do pomniejszenia należnej skarżącemu płatności z tytułu ONW o dwukrotność stwierdzonej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, zaś wskazany wyżej sposób wyliczenia sankcji nie pozwalał na stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. tylko w części dotyczącej płatności za wybrane działki rolne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, iż K. O. użytkując sporne działki był jedynie zastępcą posiadacza w sferze władania rzeczą czyli skarżącego, stwierdził, że płatność z tytułu ONW udzielana jest producentowi rolnemu użytkującemu działki rolne, o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. W związku z tym, że sporne działki w badanym okresie posiadał i użytkował inny producent rolny i to bez porozumienia ze skarżącym, brak podstaw by przyjąć, iż użytkował je w imieniu skarżącego. Zatem odnośnie tych działek skarżący nie mógł wykazać się ich posiadaniem w sensie faktycznego użytkowania i przyczynieniem się do utrzymywania ich według zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, a zatem nie wypełnił przesłanek do przyznania płatności ONW.
Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż mogło go objąć wyłączenie co do zastosowania sankcji, wynikające z art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przewidującego wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący dokonywał korekt i zmiany swego wniosku o płatności ONW za rok 2005. W ocenie Sądu I instancji, skarżący mógł przed wszczęciem kontroli krzyżowej zaznaczyć, iż nie posiada i nie użytkuje spornych działek. W czasie, gdy dokonywał korekt wniosku miał już świadomość tego, iż należące do niego sporne działki ma w posiadaniu i użytkowaniu inna osoba. Okoliczności tej nie przedstawił jednak organowi rozpoznającemu wniosek. Zatem nie ma podstaw do uznania, że skarżący nie był winny powstałej nieprawidłowości.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, G. B. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.
Wyrokowi Sądu I instancji skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę prawną Sądu I instancji, iż Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] czerwca 2006 r., nie naruszył rażąco prawa w okolicznościach, gdy organ I instancji wydał decyzję zgodnie z przepisami, a to § 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOGR oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia – gdyż przyjął, iż pomoc finansowa na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania może przysługiwać jedynie producentowi rolnemu posiadającemu tytuł prawny do władania gruntami rolnymi, co wynika m.in. z § 7 rozporządzenia ONW, przepisów rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 23 września 2003 r. "o czym szerzej w skardze do WSA w W. (str. 5)";
- ponadto poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji za organem, że K. O. faktycznie władał przedmiotową nieruchomością, choć dokonał jednorazowego aktu władania w postaci zasiewu, a nie był faktycznym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości;
2) "ewentualnie" prawa materialnego, które wpłynęło na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r.:
– poprzez przyjęcie, iż w niniejszym przypadku wyłączenie stosowania sankcji z powodu braku zawinienia wnioskodawcy nie ma zastosowania, bowiem zdaniem Sądu I instancji możliwość dokonywania korekty wniosku skutkuje zawinieniem, a zatem koniecznością stosowania sankcji,
– WSA nie zważył, iż wnioskodawca nie ukrył nic w stanie faktycznym niniejszej sprawy przed organem I instancji, który samodzielnie dokonując oceny podstaw faktycznych i prawnych wniosku skarżącego uznał jego zasadność, co dowodzi braku zawinienia w uzyskaniu przez niego dopłat bezpośrednich,
– przez przyjęcie, że skutkiem takiej oceny prawnej właściciel ponosi sankcje, jakie wynikają z bezprawnego zachowania osoby trzeciej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż legalność posiadania jest niewątpliwym warunkiem dla przyznania dopłat. Dodał, iż akt bezprawnego jednorazowego naruszenia posiadania poprzez dokonanie zasiewu przez K. O. nie oznacza, iż jest on faktycznie władającym przedmiotową nieruchomością.
O intencji ustawodawcy wspierania rolników posiadających dane grunty na podstawie tytułu prawnego, a nie w oderwaniu od niego świadczą zdaniem skarżącego przepisy dotyczące przyznawania płatności do gruntów rolnych. § 7 rozporządzenia ONW, dotyczący przyznania płatności w sytuacji przeniesienia posiadania na inny podmiot w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji, stanowi bowiem, że warunkiem przyznania płatności jest przeniesienie posiadania w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, a zatem posiadanie na podstawie tytułu prawnego. Także przepisy rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003, w szczególności art. 46 tego rozporządzenia dotyczący przeniesienia uprawnień do płatności i wskazujący na określone umowy jako tytuły prawne, niewątpliwie wskazują, iż wolą ustawodawcy jest wspieranie rolników prowadzących działalność rolniczą na określonych gruntach, w których posiadanie weszli na podstawie tytułu prawnego, a nie samowolnie. Także w instrukcji do wniosku o przyznanie płatności wskazano, że "osobą uprawnioną do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest producent rolny będący posiadaczem gospodarstwa rolnego (...). Przez posiadacza gospodarstwa rolnego rozumie się właściciela, dzierżawcę, użytkownika, zarządcę lub mającego inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą" i analogicznie w odniesieniu do płatności ONW – "Producentem rolnym jest właściciel gospodarstwa, jego współwłaściciel, ale także osoba, która użytkuje gospodarstwo z innego tytułu, np. dzierżawa, użytkowanie, użyczenie." Legalność posiadania jest więc niewątpliwym warunkiem dla przyznania dopłat.
Podniósł, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. daje możliwość eliminowania z obrotu prawnego decyzji, które są sprzeczne z niewątpliwym stanem prawnym obowiązującym w chwili ich wydawania. Zdaniem skarżącego, decyzja Kierownika Biura Powiatowego w L. z dnia [...] czerwca 2006 r. nie jest jednak sprzeczna z obowiązującym prawem wspólnotowym. Jego celem jest bowiem przyznanie pomocy osobom użytkującym grunty w sposób legalny, a ten cel mógł zostać osiągnięty jedynie poprzez wydanie decyzji przyznających płatności ONW za sporne działki skarżącemu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 skarżący wskazał, iż nie można za słuszne uznać uzasadnienia, w którym o winie za zawarcie przez skarżącego we wniosku rzekomo nieprawidłowych informacji świadczy fakt, iż miał możliwość korygowania wniosku, co czynił kilkakrotnie.
Podkreślił, iż z treści uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego w L. z dnia [...] czerwca 2006 r. wynika, że niczego przed organem nie ukrył i to organ samodzielnie wydał orzeczenie o przyznaniu mu dopłat w oparciu o znany stan faktyczny i prawny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż WSA słusznie stanął na stanowisku, iż skarżący nie spełniał przesłanek do otrzymania płatności ONW za 2005 r., gdyż nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów w tym okresie.
Organ podkreślił, iż warunkiem uzyskania płatności ONW, w myśl § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ONW w zw. z art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE, jest prowadzenie działalności rolniczej na minimalnym areale przy jednoczesnym stosowaniu dobrej praktyki gospodarki rolnej, zgodnie z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich. Stwierdził, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, iż w 2005 r. sporne grunty użytkował K. O., nie użytkował ich natomiast skarżący.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 rozporządzenia ONW organ wskazał, iż podstawową przesłanką przyznania płatności ONW pozostaje użytkowanie gruntów, natomiast przeniesienie na inny podmiot ich posiadania na etapie pomiędzy złożeniem wniosku o przyznanie płatności a wydaniem decyzji wymaga określonej formy prawnej.
Zdaniem organu WSA nie naruszył także art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 chociażby z uwagi na to, iż organ II instancji nie przesądził w decyzji o zastosowaniu sankcji, wskazał jedynie, iż z uwagi na potencjalną możliwość ich zastosowania nie jest możliwe stwierdzenie nieważności w części decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania płatności ONW.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w całokształcie sprawy), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., co sprawiło, że rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika brak możliwości zajmowania się kwestiami, które nie zostały podniesione we wskazanym środku zaskarżenia, jako powód krytyki wyroku Sądu I instancji.
Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie, jakie były wszystkie intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia.
Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1401/05, Lex nr 262797; wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt 741/05, Lex nr 201531; wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/05, Lex nr 120843 i wiele innych).
Uwagi krytyczne skargi kasacyjnej w stosunku do wyroku Sądu I instancji ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach.
Prawidłowo sformułowany zarzut omawianego środka zaskarżenia wskazywać winien precyzyjnie (a więc z dokładnym oznaczeniem jednostki aktu prawnego, z którego wypływa dana norma) i wprost w treści skargi kasacyjnej jaki to przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony poprzez wydanie wyroku Sądu I instancji, na czym to naruszenie polegało w danej sprawie na tle treści konkretnego przepisu, ze wskazaniem nadto:
– co do przepisu prawa materialnego formy jego naruszenia,
– co do przepisu postępowania, dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732).
Przedmiotowa skarga kasacyjna została sporządzona z powołaniem się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a.
Ustosunkowując się do wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej zaznaczyć wypada na wstępie, iż sposób jej sformułowania nie realizuje w pełni − podanych już wcześniej cech jakimi charakteryzować się winien tego rodzaju środek zaskarżenia.
Przedstawienie uwag na tym tle nastąpi przy omawianiu poszczególnych zarzutów wg kolejności ich przedstawienia w petitum skargi kasacyjnej.
Rozpoczynając zatem od oceny zarzutów wskazanych jako mieszczące się w obrębie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), należy najpierw zgłosić zastrzeżenia związane z odsyłaniem kasatora przy konstrukcji zarzutu do treści skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., połączonego z używaniem nieprecyzyjnych do końca zwrotów "co wynika m.in. z § 7 Rozporządzenia ONW, przepisów rozp. Rady WE 1782/2003 z dn. 23 września 2003 r., o czym szerzej w skardze do WSA w W. (str. 5)".
Tego rodzaju ujęcie treści skargi kasacyjnej uznać trzeba za wymagające krytyki skoro nie gwarantuje ono pewności co do zakresu poddawanego rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres ten winna precyzować wprost i bezpośrednio treść samej skargi kasacyjnej.
Analizując treść zarzutu sformułowanego w pierwszym akapicie petitum skargi kasacyjnej, należy dojść do wniosku, iż w istocie zastrzeżenia kasatora koncentrują się głównie na kwestiach materialnoprawnych − tj. zagadnieniu trafności oceny legalności decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym (tj. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.) w świetle §§ 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie RM z dnia 14 kwietnia 2004 r., oraz na tle art. 14 ust. 2, 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.160.30 i Dz.U.UE.-sp.03-25-391 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 − którą to ocenę (wadliwie wg skargi kasacyjnej) dokonał organ nadzoru, a zaakceptował Sąd I instancji.
Zdaniem kasatora, organ orzekający w postępowaniu zwykłym wydał decyzję zgodnie z powołanymi wyżej przepisami "gdyż przyjął, iż pomoc finansowa na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania może przysługiwać jedynie producentowi rolnemu posiadającemu tytuł prawny do władania gruntami rolnymi", co ma wynikać z kolei − jak to ujęto w petitum skargi kasacyjnej "m.in. z § 7 rozporządzenia ONW, przepisów rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dn. 23 września 2003 r., o czym szerzej w skardze do WSA w W. (str. 5)".
Pomimo podnoszonych już uwag co do braku precyzji w formułowaniu przedmiotowej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne dokonanie oceny, czy rozumienie (wykładnia) wskazanych wyżej przepisów uzasadnia przyjęcie poglądu eksponującego istnienie tytułu prawnego do władania gruntami przez wnioskującego o udzielenie pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich − jako kryterium decydującego przy rozstrzyganiu przy przyznawaniu tego rodzaju pomocy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawodawca takiego kryterium wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie sformułował i stąd oczywiście błędne było stanowisko zajęte przez organ rozstrzygający w postępowaniu zwykłym, co słusznie podważył organ nadzoru - przy akceptacji ze strony Sądu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. analizując przesłanki przyznania przedmiotowego rodzaju pomocy (ONW), doszedł do trafnej konkluzji, że pomoc ta jest udzielana "producentowi rolnemu" jako osobie, która faktycznie użytkuje dane grunty rolne, a nie tylko dysponuje tytułem prawnym do zadeklarowanych gruntów. Zgodzić się należy, że sama możność władania gruntami nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) rolnicze wykorzystywanie gruntów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, z punktu widzenia gospodarowania nimi. Skoro chodzi tu zaś o udzielenie pomocy finansowej w stosunku do faktycznie prowadzonej, z zachowaniem określonych zasad, działalności rolniczej, to nawet właściciel nie może uzyskać takiej pomocy w powołaniu się tylko na tytuł prawny do gruntu, jeżeli określonych działek w danym roku nie posiadał (nie władał nimi faktycznie) i nie prowadził na nich upraw.
Taki sens omawianego rodzaju płatności został zwłaszcza zaakceptowany przez Sąd I instancji w oparciu o analizę wszystkich wskazanych w zaskarżonym wyroku przepisów (§ 2, § 4 ust. 1 i 2, § 6 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r., art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 przy pomocniczym wykorzystaniu brzmienia także art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76)).
Wywody skargi kasacyjnej pomijają całokształt argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji, wynikającej z całości powołanych w zaskarżonym wyroku przepisów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wpływu na wynik niniejszej sprawy nie mogło mieć natomiast odwoływanie się skargi kasacyjnej do regulacji zawartych w § 7 rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. i art. 46 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.
Pierwszy z wymienionych przepisów dotyczy sytuacji nieadekwatnej do występującej w niniejszej sprawie, skoro poświęcony jest przypadkowi przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie w wyniku umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy.
Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził.
Poza tym zważyć trzeba, że przeniesienie posiadania może mieć oczywiście związek z zawarciem umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, ale również na tle omawianego przepisu posiadanie ze strony nowego podmiotu musi faktycznie zaistnieć, aby obok innych warunków upoważniało do uzyskania płatności.
Również powoływanie się na art. 46 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pomija, że dotyczy on tylko specyficznej kwestii przeniesienia uprawnień do płatności, a nie generalnie określenia warunków nabycia uprawnień do konkretnych płatności.
W uzupełnieniu przeprowadzonych rozważań wskazać można na marginesie, że celowościowe oznaczanie beneficjenta z podkreśleniem, że chodzi o wspieranie finansowe osób faktycznie wykorzystujących dane grunty do produkcji rolnej, występuje również na gruncie innych uregulowań "pomocowych" w rolnictwie np. w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), która także operuje pojęciem posiadania, a nie tytułu prawnego przy określaniu warunków płatności. Takie też rozumienie sensu podstaw udzielania płatności spotkało się z akceptacją w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 227/07 niepublikowany i wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 258/2006).
Ubocznie odnotować też można, że nawet ściśle cywilistyczne pojmowanie posiadania wymaga zawsze stwierdzenia najpierw faktycznego władztwa nad rzeczą (corpus possessionis), któremu towarzyszyć winna wola wykonywania władztwa dla siebie (animus rem sibi habendi).
W art. 336 Kodeksu cywilnego użyto zwrotu "faktycznie włada", a oznacza on konieczność wystąpienia rzeczywistego, realnego związku konkretnego podmiotu z rzeczą i nie wystarczy na jego gruncie tylko istnienie prawnych możności osiągnięcia władania. Posiadanie jest określonym stanem faktycznym niezależnym od podłoża w postaci prawa podmiotowego. O jego bycie świadczy zaś przede wszystkim faktyczne władztwo nad rzeczą przejawiające się np. używaniem rzeczy (por. System Prawa Cywilnego. Prawo własności, pod red. J. Ignatowicza, Warszawa 1977, s. 827-830).
Te uwagi uwypuklają jeszcze bardziej niezasadność twierdzeń skargi kasacyjnej podnoszących wartość znaczenia w sprawie tytułu prawnego do władania gruntami rolnymi.
Odnosząc się do końcowej części zarzutu ujętego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej podkreślić wypada, iż Sąd I instancji podzielając ocenę co do bezpodstawności przyznania płatności G. B. w postępowaniu zwykłym, słusznie zwrócił uwagę, że w ocenie relacji skarżącego do konkretnych gruntów pominięto uwzględnienie stosunku do tych gruntów K. O., który wcale nie wyrażał się, jak tego chce skarga kasacyjna, "jednorazowym aktem zasiewu", ale generalnie użytkowaniem spornego gruntu po dokonaniu zasiewu, aż do zbiorów.
Podważenie zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w omawianym zakresie wymagałoby wykazania zasadności zgłoszenia krytyki co do tych ustaleń w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w nawiązaniu do zaistnienia obrazy określonych przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe, czego skarga kasacyjna nie uczyniła.
Z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego nie wynika, aby G. B. podjął nawet czynności zmierzające do uzyskania przez niego realnego władztwa nad działkami, którymi faktycznie dysponował, wykorzystując rolniczo w 2005 r. K. O., a sama kwestia istnienia tytułu prawnego do gruntu nie ma − jak już zaznaczono − rozstrzygającego znaczenia dla otrzymania konkretnego rodzaju płatności.
Przechodząc do ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz.U.UE.L.04.141.18 i Dz.U.UE.-sp.03-44-243 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004, wypada podnieść na wstępie niejasności związane z jego zgłoszeniem.
Nie wiadomo w szczególności co miało oznaczać "ewentualne" tylko podniesienie tego zarzutu. Kasator nie sprecyzował też w istocie w jakim to konkretnie aspekcie powołał się na wpływ podnoszonego uchybienia na "treść rozstrzygnięcia". Dla porządku dodać należy, że skarga kasacyjna nie sformułowała wcale zarzutu zaakceptowania przez Sąd I instancji zbyt szerokiego przedmiotowo stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym. Sprecyzowanie zaś w treści skargi kasacyjnej i ujęcie w niej w sposób pełny i jednoznaczny intencji w zakresie krytyki wyroku Sądu I instancji jest obowiązkiem kasatora i nie może być przenoszone na Naczelny Sąd Administracyjny.
Niezależnie od podniesienia wagi tych niedopowiedzeń w zakresie spełniania wymogu właściwego sformułowania skargi kasacyjnej, zaznaczyć wypada, iż nie jest dostatecznie przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej nakierowana na wykazanie istnienia po stronie skarżącego podstaw do wyłączenia sankcji z racji możliwości jakie stwarza art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Argumentacja ta pomija bowiem, że to obowiązkiem osoby występującej o przyznanie konkretnego rodzaju płatności jest podanie w sposób prawidłowy - zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy i w stosownym czasie wszystkich informacji dotyczących podstaw przyznania płatności.
Co do zaś znaczenia stanowiska zajętego dotąd w postępowaniu zwykłym, to należy podkreślić, że decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego i to ze skutkiem ex tunc – właśnie z uwagi na rażącą wadliwość zawartych w niej ocen prawnych odnoszących się do rozumienia przesłanek decydujących o przyznawaniu konkretnego rodzaju płatności.
Oczywiście zaznaczyć trzeba wyraźnie, że orzeczenie wydane przez organ nadzoru nie zakończyło postępowania administracyjnego w sprawie i jego efektem winno być ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie przedmiotowego rodzaju płatności.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.