II GSK 454/25

II GSK 454/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6167 Rybołówstwo morskie i rybactwo śródlądowe
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 68/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-10
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 21, art. 23, art. 214
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 883
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 8
Ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 68/24 w sprawie ze skargi O. w W. na uchwałę Rady Gminy Rzewnie z dnia 28 stycznia 2021 r. nr XXIX/188/2021 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu amatorskiego połowu ryb 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Rzewnie na rzecz O. w W. 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 68/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. w W. (Związek, O., strona, skarżący, strona skarżąca) na uchwałę nr XXIX/188/2021 Rady Gminy Rzewnie (Rada Gminy, Rada, organ) z dnia 28 stycznia 2021 r. w przedmiocie wprowadzenia regulaminu amatorskiego połowu ryb na obszarze wód zbiornika w Brzóze Duże – Brzóze Małe.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 28 stycznia 2021 r. Rada Gminy Rzewnie podjęła uchwałę Nr XXIX/188/2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu amatorskiego połowu ryb na obszarze wód zbiornika w Brzóze Duże – Brzóze Małe, w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały (Regulamin). Uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.).
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł O. w W. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 211 ust. 2 i art. 263 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (p.w.), w zakresie w jakim wskazuje, że obszar wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe jest własnością Gminy Rzewnie, podczas gdy obszar tychże wód nie stanowi własności Gminy, bowiem śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a uprawnienia właściciela wód w zakresie rybactwa śródlądowego w stosunku do śródlądowych wód płynących stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie;
2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wydanie aktu prawa miejscowego w sytuacji, kiedy wody zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe nie stanowią gminnego obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej.
O. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na fakty wskazane w uzasadnieniu oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż wody wchodzące w zakres obwodu rybackiego rzeki Narew - nr 6, w skład którego wchodzi starorzecze rzeki Narew "Brzóze A" (gm. Rzewnie, powiat makowski) to wody płynące. Strona powołała się w tym zakresie na stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, wyrażone m.in. w piśmie z 6 maja 2016 roku, znak AR-410/297/16. Zdaniem związku, właścicielem wód jest Skarb Państwa, co wynika z art. 211 ust. 2 p.w. Z kolei uprawnienia właścicielskie w stosunku do śródlądowych wód płynących stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na podstawie art. 263 ust. 3 p.w. Tym samym skoro Gmina Rzewnie nie jest właścicielem wód zbiornika w Brzóze Duże - Brzóze Małe, to niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym wskazano w treści kwestionowanej uchwały, że stanowią one własność Gminy Rzewnie. Skarżący podał również, iż rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Nr 10/2004 z 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących ustanowiono obwody rybackie, m.in. obwód rzeki Narew - nr 6, w skład którego wchodzi starorzecze rzeki Narew "Brzóze A" (gm. Rzewnie, powiat makowski). Obwód ten należy do terenu działania O. w W., co zostało określone w Uchwale nr [...] [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Z kolei na podstawie umowy użytkowania obwodu rybackiego nr [...] z 30 grudnia 2004 r. O. jest użytkownikiem obwodu rybackiego rzeki Narew - nr 6, do którego należy starorzecze rzeki Narew "Brzóze A" (gm. Rzewnie, powiat makowski), a zatem jest posiadaczem tego obwodu i ma pełne prawo do używania go oraz pobierania z niego pożytków. Zaskarżona uchwała bezpośrednio narusza zatem interes O., któremu przysługuje prawo do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Do skargi załączono rozporządzenie Nr 10/2004 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, uchwałę nr 74 Zarządu Głównego Polskiego Związku Wędkarskiego z 26 lutego 2000 r. w sprawie terenu działania okręgów PZW po zmianach administracyjnych kraju, umowę użytkowania obwodu rybackiego nr 761/MZ/04 z 30 grudnia 2004 r. wraz z 2 aneksami oraz pismo RZGW z 6 maja 2016 r. znak AR-410/297/16.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi.
Rada Gminy wskazała, że skarga została zbudowana na błędnym założeniu, iż wody zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe mają charakter wód płynących. Z ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wynika, iż stanowią one obszar gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Wody zbiornika Brzóze Duże – Brzóze Małe nie posiadają naturalnego połączenia z rzeką Narew, co jednoznacznie potwierdza opinia techniczna dotycząca przynależności wód sporządzona przez A. C. i E. P., a co za tym idzie wody te są prawidłowo klasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako wody śródlądowe stojące. Na zdjęciu z 1967 r. w miejscu aktualnie występującego połączenia z rzeką na terenie działki nr [...] można zauważyć niewielkie zabudowania. Sytuacja uległa zmianie na zdjęciu z 1979 r. Widać na nim wyraźnie, że na skutek działalności związanej z wydobyciem żwiru i piasku na tym terenie powstały zagłębienia które wypełniły się wodą. Połączenie z rzeką zostało wykonane dla celów spławiania w dół rzeki na barkach materiału wydobytego w żwirowni. Dodatkowym dowodem przemawiającym za brakiem naturalnego połączenia przedmiotowego zbiornika z rzeką Narew są oświadczenia z 31 marca 2022 r. S. S., F. S. i J. B. będących byłymi pracownikami O., które to wydobywało kruszywa na terenie obecnego zbiornika wód Brzóze Duże - Brzóze Małe na terenie Gminy Rzewnie. Osoby te oświadczyły jednoznacznie, iż ww. zbiorniki, jak również połączenie z rzeką Narew zostały wykonane w sposób nienaturalny w wyniku działalności człowieka. Przedmiotowe zbiorniki już w decyzji Naczelnik Gminy Rzewnie z 7 czerwca 1983 r. uznane zostały za wody stojące. Grunty zostały przejęte przez Administrację Państwowego Funduszu Ziemi od Olsztyńskiego Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa, które eksploatowało na nich kruszywo. Organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. opinii technicznej dotyczącej przynależności wód sporządzonej przez A. C. oraz E. P. na okoliczność charakteru wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe, oświadczeń S. S., F. S. i J. B. z 31 marca 2022 r., decyzji Naczelnika Gminy Rzewnie z 7 czerwca 1983 r. oraz wypisów z rejestru gruntów na okoliczność charakteru wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków: A. C., E. P., S. S., F. S. oraz J. B.. Do odpowiedzi na skargę organ załączył też decyzję Naczelnika Gminy Rzewnie z 7 czerwca 1983 r. nr 7011/c/1/83 o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie oraz decyzję Wójta Gminy Rzewnie z 5 czerwca 2019 r. nr PIROŚ 6831.38.2019 o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu i użytkowania. Przy piśmie z 23 stycznia 2023 r. skarżący złożył kopię pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 12 stycznia 2023 r. przekazującego do Ministra Infrastruktury wniosek O. o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia charakteru wód w obrębie starorzecza Brzóze Małe, gm. Rzewnie, powiat makowski, województwo mazowieckie.
Postanowieniem z 17 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1131/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę O.
W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej strony skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1743/23, uchylił powyższe postanowienie WSA w Warszawie z 17 marca 2023 r.
NSA stwierdził, iż O. przedstawił umowę użytkowania obwodu rybackiego rzeki Narew nr 6 z 4 grudnia 2019 r. zawartą z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Białymstoku na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r. Umowa ta jest przedłużeniem poprzednio wiążącej strony umowy zawartej na czas do 31 grudnia 2019 r. W tej sytuacji nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że strona nie wykazała, że dysponuje – po dacie 31 grudnia 2019 r. – jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do terenu w stosunku do którego została wydana kwestionowana uchwała.
Po zwrocie akt z NSA Sąd wezwał organ do nadesłania dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do gruntu oraz wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe, uprawniającego do podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd również zawiadomił Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie o toczącym się postępowaniu i równocześnie wezwał do nadesłania dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do gruntu oraz wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe a także wskazania czy Minister Infrastruktury rozpoznał wniosek z 12 stycznia 2023 r. o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia charakteru wód w obrębie starorzecza Brzóze Małe, gm. Rzewnie, powiat makowski, województwo mazowieckie. W piśmie z 23 maja 2024 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poinformowało, że nie posiada tytułu prawnego do gruntów i wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe, oraz że Minister Infrastruktury nie wszczął postępowania w sprawie ustalenia charakteru wód w obrębie starorzecza Brzóze Małe, gm. Rzewnie, powiat makowski, województwo mazowieckie. Wniosek pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na braki formalne.
Do pisma z 24 maja 2024 r. Rada Gminy dołączyła decyzje Wojewody Ostrołęckiego z 6 oraz 17 grudnia 1991 r. nr G.IV-7224/MK/C/621/100/91, nr G.IV-7224/MK/a/621/79/91, nr G.IV-7224/MK/a/621/48/91 i nr G.IV-7224/MK/a/621/47/91, wskazując iż na ich podstawie Gmina Rzewnie nabyła własność gruntów i wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe. Decyzje zostały wydane na podstawie art. 18 i 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W treści ww. decyzji wskazano, iż sporne wody mają charakter stojący. Z treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Przasnyszu [...], [...] oraz [...] wynika, iż właścicielem nieruchomości jest Gmina Rzewnie, a stanowią one grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Takie same wpisy znajdują się w załączonych do odpowiedzi na skargę wypisach z rejestru gruntów. Wynika z nich, że właścicielem gruntów jest Gmina Rzewnie i stanowią one grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Organ dodatkowo wyjaśnił, że grunty objęte zaskarżoną uchwałą figurowały w 1983 r. w ewidencji gruntów jako użytki kopalne, stanowiące wody stojące. Na mocy decyzji Naczelnika Gminy Rzewnie Nr 7011/c/1/83 z 7 czerwca 1983 r. zostały one przekazane w trwały zarząd na rzecz Polskiego Związku Wędkarskiego - Zarząd Okręgu w Ostrołęce jako nienadające się do rolniczego wykorzystania grunty stanowiące własność Państwowego Funduszu Ziemi. Decyzją z 5 czerwca 2019 r. orzeczono o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu i użytkowania nieruchomości, która to decyzja stała się ostateczna i prawomocna.
Na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. pełnomocnik strony przedłożył umowę użytkowania obwodu rybackiego rzeki Narew nr 6 z 4 grudnia 2019 r. numer 18/Bl.RUM.441/2019 SYGNATURA 1/M zawartą pomiędzy O. a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Białymstoku wraz z aneksem do tej umowy nr 1/2023 z 17 października 2023 r. oraz podtrzymał wnioski dowodowe zawarte w skardze i złożone na rozprawie. Wniósł także o oddalenie wniosku dowodowego z opinii złożonej przez organ. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał własne wnioski dowodowe, wnioski dowodowe złożone przez stronę pozostawił do uznania sądu, cofnął wniosek o przesłuchanie świadków i podtrzymał wniosek dowodowy z oświadczeń świadków.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest charakter wód zbiornika w Brzóze Duże - Brzóze Małe. WSA zauważył, że zdaniem O. sporne wody są śródlądowymi wodami płynącymi, natomiast Rada Gminy uważa, iż są to wody powierzchniowe stojące. Obie strony na poparcie swojego stanowiska przedstawiły liczne dowody. Sąd Wojewódzki podniósł, że w ramach niniejszego postępowania nie będzie rozstrzygał jaki jest "faktycznie" charakter spornych wód, gdyż kwestia ta wykracza poza zakres przyznanych Sądowi kompetencji i uprawnień. WSA w Warszawie wskazał, że oddalił zgłoszony przez organ wniosek o przesłuchanie świadków, gdyż sąd administracyjny nie przeprowadza tego rodzaju dowodów. Dodatkowo pełnomocnik organu cofnął ten wniosek na rozprawie. W związku z powyższym Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku organu o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej sporządzonej przez A. C.i E. P. ani oświadczeń S. Suchta, F. S. i J. B. z 31 marca 2022 r. WSA w Warszawie stwierdził również, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodu z rozporządzenia Nr 10/2004 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 6 maja 2016 r. znak AR-410/297/16 oraz uchwały nr 74 Zarządu Głównego Polskiego Związku Wędkarskiego z 26 lutego 2000 r. w sprawie terenu działania okręgów PZW po zmianach administracyjnych kraju. Stwierdził, że przeprowadzenie tych dowodów w żaden sposób nie przyczyni się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, gdyż dotyczą one kwestii wykraczających poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.
W ocenie Sądu I instancji nie było również potrzeby przeprowadzenia dowodów z umowy użytkowania obwodu rybackiego rzeki Narew nr 6 z 4 grudnia 2019 r. numer 18/Bl.RUM.441/2019 oraz aneksu do tej umowy nr 1/2023 z 17 października 2023 r. Umowa ta została przedłożona przez stronę wcześniej, tj. wraz ze skargą kasacyjną od postanowienia WSA w Warszawie z 17 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1131/22 i służyła wykazaniu interesu prawnego strony w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Rzewnie z 28 stycznia 2021 r. Nr XXIX/188/2021. Sąd Wojewódzki wskazał, że kwestia istnienia interesu prawnego O. została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oparł się właśnie na tym dokumencie. Sąd Wojewódzki postanowił natomiast przeprowadzić dowody z dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, tj. ustalenia istnienia bądź też braku uprawnienia Rady Gminy do wydania zaskarżonej uchwały, czyli dokumentów wskazujących aktualny status prawno-rejestrowy wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe. Są to decyzje Wojewody Ostrołęckiego z 6 grudnia 1991 r. oraz 17 grudnia 1991 r. nr G.IV-7224/MK/C/621/100/91, nr G.IV-7224/MK/a/621/79/91, nr G.IV-7224/MK/a/621/48/91 i nr G.IV-7224/MK/a/ 621/47/91, wypisy z rejestru gruntów dotyczące działek 383/1, 383/4 oraz 383/5 (województwo mazowieckie, powiat makowski, jednostka ewidencyjna 141108_2 Rzewnie, obręb 0004 Brzóze Małe) oraz działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] (województwo mazowieckie, powiat makowski, jednostka ewidencyjna 141108_2 Rzewnie, obręb 0003 Brzóze Duże), a także wyciągi z elektronicznych ksiąg wieczystych nr OS1P/00022661/3, nr OS1P/00024623/9 oraz nr OS1P/00065980/8. Na podstawie powyższych dowodów Sąd I instancji stwierdził, iż Gmina Rzewnie jest właścicielem gruntów zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe, a wody w nim znajdujące się mają status wód stojących. Sąd Wojewódzki wskazał, że na mocy ostatecznych i prawomocnych decyzji Wojewody Ostrołęckiego z 6 oraz 17 grudnia 1991 r. nr G.IV-7224/MK/C/621/100/91, nr G.IV-7224/MK/a/621/79/91, nr G.IV-7224/MK/a/621/48/91 i nr G.IV-7224/MK/a/621/47/91 grunty zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe zostały przekazane Gminie Rzewnie, a decyzje miały charakter konstytutywny i stanowiły podstawę wpisu własności do ksiąg wieczystych. Potwierdza to stan wpisów w księgach wieczystych nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Do decyzji dołączono karty inwentaryzacyjne gruntów stanowiące ich integralną część. W kartach wpisano, iż na gruntach znajduje się "woda stojąca" lub "wody stojące". Z uzasadnienia decyzji wynika również, że spis inwentaryzacyjny obejmujący nieruchomości opisane w kartach inwentaryzacyjnych był wyłożony do publicznego wglądu i ani jednostki uspołecznione ani osoby prywatne nie wniosły do spisu zastrzeżeń. W ww. księgach wieczystych jako sposób wykorzystania gruntów zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe wpisano "Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi". Podstawy wpisów w księgach wieczystych stanowiły również wypisy z rejestru gruntów. Wedle tych dokumentów, przedłożonych przez organ, Gmina Rzewnie jest właścicielem gruntów zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe, a użytki zostały opisane w rejestrze jako "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi". WSA w Warszawie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a uprawnienia właściciela wód w zakresie rybactwa śródlądowego w stosunku do śródlądowych wód płynących stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie (art. 211 ust. 2 oraz art. 263 ust. 3 p.w.), jednakże wody zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe mają obecne status wód stojących. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, tak samo jak Gmina Rzewnie, zostało wezwane do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do gruntu i wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe. Wody Polskie odpowiedziały wprost, iż nie posiadają tytułu prawnego do gruntu i wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe. Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a wniesiona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a)
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 106 § 3 p.p.s.a, poprzez:
i. niewyjaśnienie przez Sąd rozbieżności twierdzeń Stron co do faktu kto faktycznie jest właścicielem wód, o których mowa w ww. uchwale, pomimo tego, iż fakt ten jest istotny dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania;
ii. niewyjaśnienie przez Sąd istotnych w niniejszej sprawie wątpliwości, tj. dotyczących faktu użytkowania przez Skarżącego kasacyjnie śródlądowych wód płynących w postaci starorzecza rzeki Narew "Brzóze A", a co za tym idzie - faktu, że Skarżący kasacyjnie jest uprawnionym do rybactwa na określonych w umowie wodach, a zaskarżona Uchwała, o której mowa powyżej, narusza wykonywanie przysługujących mu praw;
iii. oddalenie złożonych przez Skarżącego kasacyjnie wniosków dowodowych istotnych dla niniejszego postępowania, tj. dowodu z Rozporządzenia nr 10/2004 Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 maja "2044r." (powinno być: "2004 r.") w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 6 maja 2016 r., znak AR - 410/297/16 oraz uchwały nr 74 Zarządu Głównego Polskiego Związku Wędkarskiego z 2 lutego 2000 r. w sprawie terenu działania okręgów PZW po zmianach administracyjnych kraju, jak i dowodu z umowy użytkowania obwodu rybackiego rzeki Narew nr 6 z 4 grudnia 2019 r. numer 18/BLRUM.441/2019 oraz aneksu do tej umowy nr 1/2023 z 17 października 2023 r.; dowody te wprost wskazywały bowiem, że Gmina Rzewnie nie jest właścicielem wód, o których mowa w ww. uchwale, a właścicielem tym jest Skarb Państwa, natomiast zarządcą – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, co uprawniało je do podpisania ze Skarżącym kasacyjnie umowy użytkowania określonego obwodu rybackiego;
b. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie złożonej przez skarżącego kasacyjnie skargi na ww. uchwałę, pomimo iż nie zachodzą ku temu żadne przesłanki;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g., poprzez uznanie, że Wójt Gminy Rzewnie mógł wydać zaskarżoną uchwałę, pomimo faktu, iż zgodnie z dowodami przedstawionymi w niniejszym postępowaniu przez Skarżącego kasacyjnie, wody, o których mowa w ww. uchwale, nie należą do Gminy Rzewnie, a do Skarbu Państwa.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku, znak: B.RUH.4410.101.2024, z dnia 26 sierpnia 2024 r., celem wykazania faktu, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku "wprost wskazuje", że Gmina Rzewnie nie jest właścicielem obwodu rybackiego rzeki Narew nr 6 wchodzącego w skład "Starorzecza Brzóze A", jak i wskazuje, że uprawnionym do rybactwa na tym obwodzie jest O., co przedstawia odmienne niż przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowisko odnośnie możliwości wydania przez Radę Gminy Rzewnie zaskarżonej uchwały, jak i celem wykazania faktu, że zdaniem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Wójt Gminy Rzewnie zarybiał ww. zbiornik bez wymaganego zezwolenia.
V. Stanowisko strony przeciwnej. Replika strony skarżącej kasacyjnie.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie z dnia 27 stycznia 2025 r. strona skarżąca kasacyjnie podtrzymała w całości zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, negując wskazaną w odpowiedzi na skargę kasacyjną podstawę do jej odrzucenia.
VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
1. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej, ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
3. Analiza zasadności skonkretyzowanych przez stronę skarżącą podstaw kasacyjnych uzasadnia wniosek, że jakkolwiek zarzut naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 106 § 3 p.p.s.a., skoncentrowany wokół zagadnienia statusu prawnego wód zbiornika objętego zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Rzewnie z dnia 28 stycznia 2021 r., nie zasługuje na uwzględnienie, to jednak podniesiony zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) w zakresie, w jakim kontrolowany Sąd Wojewódzki uchylił się od oceny legalności zaskarżonego aktu, ma uzasadnione podstawy, co stanowi konieczną i wystarczającą przesłankę do wzruszenia kwestionowanego orzeczenia.
4. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. podlegał oddaleniu jako oczywiście bezzasadny.
Strona skarżąca kasacyjnie, kwestionując prawidłowość oceny legalności ustalenia stanu prawnego i faktycznego przyjętego przez skarżoną Radę Gminy jako podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazała bowiem nieadekwatny wzorzec kontroli kasacyjnej.
Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. co do zasady nie może być skutecznie powoływany jako podstawa kasacyjna służąca do oceny prawidłowości kontroli przez sąd pierwszej instancji legalności ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, który jest kwestionowany ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego. Jedynie w określonych stanach faktycznych pominięcie oceny określonych dowodów uzupełniających z dokumentów ujawnionych w toku postępowania sądowego, pomimo ich rozstrzygającego znaczenia dla wyjaśnienia istotnych i podnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wątpliwości co do legalności albo nielegalności zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji, może stanowić podstawę do uznania, że sąd administracyjny naruszył przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w dalszej kolejności prowadzi najczęściej do związkowego naruszenia innych przepisów stanowiących część normy odniesienia (np. art. 134 p.p.s.a.) lub normy dopełnienia (np. art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c albo w zw. z art. 151 p.p.s.a.). W takich wypadkach przewidziana w tym przepisie formuła normatywna ("sąd może") "wyraża już nie tylko kompetencję procesową, lecz także instrumentalnie z nią związany obowiązek czynienia z niej użytku" (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 99/21).
Tymczasem w świetle stanu wynikającego z akt sądowych nie można przyjąć, że Sąd Wojewódzki pominął lub pozostawił poza zakresem oceny prawnej dokumenty w postaci rozporządzenia nr 10/2004 Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, pisma nr AR - 410/297/16 Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 6 maja 2016 r., uchwały nr 74 Zarządu Głównego Polskiego Związku Wędkarskiego z dnia 2 lutego 2000 r. w sprawie terenu działania okręgów Polskiego Związku Wędkarskiego, umowy użytkowania obwodu rybackiego rzeki Narew – nr 6 z dnia 4 grudnia 2019 r. numer 18/BI.RUM.441/2019 oraz aneksu nr 1/2023 z dnia 17 października 2023 r. Sąd a quo uwzględnił powyższe dokumenty w procesie rozpoznania i rozstrzygania zagadnienia statusu własnościowego spornych wód, dochodząc na podstawie innych dokumentów (w tym urzędowych wydruków z elektronicznych ksiąg wieczystych, decyzji administracyjnych będących podstawą wpisów w księdze wieczystej, wypisów z rejestru gruntów) do wniosku, że wody zbiornika Brzóze Duże – Brzóze Małe mają charakter śródlądowych wód powierzchniowych stojących (zob. art. 21 i 23 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne/u.p.w.), a zatem – znajdując się w granicach nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Rzewnie – stanowią własność tej Gminy (zob. art. 214 u.p.w.).
Odrębną kwestią – niepodlegającą badaniu w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej – jest natomiast skuteczność prawna zawartej z Okręgiem Mazowieckim Polskiego Związku Wędkarskiego w Warszawie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ww. umowy użytkowania obwodu rybackiego rzeki Narew – nr 6 z dnia 4 grudnia 2019 r. (wraz z aneksami), ustanowionego rozporządzeniem nr 10/2004 Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących (załącznik nr 3, poz. 6). W tym kontekście nie miał zatem znaczenia dla oceny zasadności skargi kasacyjnej załączony do niej dokument w postaci pisma z dnia 26 sierpnia 2024 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku PGW Wody Polskie. Zgodnie z treścią art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (u.r.ś.) dyrektor regionalnego zarządu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest bowiem upoważniony do przekazywania do rybackiego korzystania w drodze oddania w użytkowanie obwodu rybackiego tylko publicznych śródlądowych wód powierzchniowych płynących, które stanowią własność Skarbu Państwa.
5. Dalsze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle uznanego za zasadny zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. jest konsekwencją oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1723/23. W powyższym orzeczeniu NSA, uchylając postanowienie Sądu Wojewódzkiego o odrzuceniu skargi, przesądził, że strona skarżąca kasacyjnie ma legitymację materialną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, niezależnie od kwestii statusu własnościowego wód spornego zbiornika.
Pozytywna weryfikacja przesłanki legitymacji skargowej skutkowała zatem nałożeniem na Sąd a quo obowiązku przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały nr XXIX/188/2021 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu amatorskiego połowu ryb. Kontrolowany Sąd Wojewódzki uchylił się jednak od powyższego obowiązku, ograniczając rozważania prawne – zgodnie z treścią zarzutów skargi – jedynie do zagadnienia statusu własnościowego śródlądowych wód powierzchniowych zajmujących sporny zbiornik oraz pozostawiając poza zakresem kontroli treść samej uchwały, pomimo iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. jego obowiązkiem było dokonanie weryfikacji legalności materialnej zaskarżonego aktu, niezależnie od granic skargi, w tym jej zarzutów. W związku z tym należy przyjąć, że legalność wykonania przez skarżony organ kompetencji, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. art. 41 ust. 1 u.s.g., nie została prawidłowo (w sposób pełny) oceniona, a tym samym – co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej – przepisy te zostały wadliwie zastosowane w procesie weryfikacji sądowoadministracyjnej.
6. Wobec uchylenia się przez kontrolowany Sąd Wojewódzki od obowiązku pełnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach sprawy objętej jej treścią, brak jest podstaw do uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona (art. 185 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a.). W związku z tym Sąd a quo dokona, z zachowaniem zasady związania prawomocną wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 p.p.s.a.), prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonego aktu.
W toku ponownego postępowania Sąd ten uwzględni przede wszystkim, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. art. 41 ust. 1 u.s.g. właściwa rada gminy może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jest rzeczą niewątpliwą, że do gminnych obiektów użyteczności publicznej należą m.in. gminne zbiorniki wodne zajęte przez publiczne śródlądowe wody powierzchniowe stojące (art. 21 i 23 w zw. z art. 211 ust. 3 i art. 214 u.p.w.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.w. zasadą jest, że każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, które swoim zakresem obejmuje zaspokajanie potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także wypoczynek, uprawianie turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorski połów ryb. W ramach powyższej zasady oraz w granicach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego właściwa rada gminy może na podstawie art. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.w. ustanowić zasady i tryb korzystania z gminnych zbiorników wodnych. Elementem składowym zasad korzystania z tego rodzaju zbiorników wodnych jest wykonywanie amatorskiego połowu ryb, który ma jednak odbywać się – jak stanowi art. 32 ust. 2 u.p.w. – "na zasadach określonych w przepisach odrębnych", a więc zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym oraz innych ustaw szczególnych. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 u.r.ś. za amatorski połów ryb uważa się pozyskiwanie ryb wędką lub kuszą, przy czym dopuszcza się, w miejscu i w czasie prowadzenia połowu ryb wędką, pozyskiwanie ryb na przynętę przy użyciu podrywki wędkarskiej, przy czym amatorski połów ryb może uprawiać (z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3-4) osoba posiadająca dokument uprawniający do takiego połowu (kartę wędkarską lub kartę łowiectwa podwodnego), a jeżeli połów ryb odbywa się w wodach uprawnionego do rybactwa – posiadająca ponadto jego zezwolenie. W odniesieniu do gminnych gruntów pod wodami stojącymi lub gruntów pod wodami, do których stosuje się odpowiednio art. 23 ust. 2 u.p.w., gmina jako właściciel tego rodzaju gruntów jest podmiotem uprawnionym do rybactwa z mocy ustawy (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.r.ś.), a zatem osoby korzystające ze gminnego zbiornika wodnego są obowiązane do posiadania stosownego zezwolenia do wykonywania amatorskiego połowu ryb.
Uwzględniając powyższe uregulowania, kontrolowany Sąd Wojewódzki będzie zobowiązany do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności zagadnienia, czy i w jakim zakresie skarżona rada gminy była upoważniona do fragmentarycznego uregulowania w zaskarżonej uchwale zasad i trybu korzystania z gminnego zbiornika śródlądowej wody powierzchniowej stojącej, a więc określenia jedynie zasad i trybu wykonywania amatorskiego połowu ryb (art. 7 u.r.ś. w zw. z art. 32 ust. 2 u.p.w.), pozostawiając poza zakresem regulacji inne, istotne sfery korzystania z tego rodzaju gminnego obiektu użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. art. 41 ust. 1 u.s.g.), w tym wchodzące w skład prawa do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych sfery wypoczynku, uprawiania turystyki i sportów wodnych (art. 32 ust. 2 u.p.w.). Rozważając to zagadnienie należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy uregulowanie zasad i trybu korzystania z gminnego zbiornika wodnego jedynie w zakresie wykonywania amatorskiego połowu ryb na spornym zbiorniku nie narusza konstytucyjnych (np. zasady równości) lub ustawowych zasad korzystania z samorządowych obiektów użyteczności publicznej (w tym zasady powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych).
W razie stwierdzenia, że tego rodzaju zakresowe uregulowanie zasad i trybu korzystania z wód spornego zbiornika gminnego jest zgodne z prawem, Sąd Wojewódzki przystąpi do kontroli treści zaskarżonej uchwały, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o rybactwie śródlądowym (w tym art. 2 ust. 1 i 2, art. 6-11, art. 17 ust. 3, art. 20 ust. 6, art. 27a ust. 1 pkt 2, art. 27b ust. 1), wydanego na podstawie art. 2 ust. 2 i art. 21 u.r.ś. w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska rozporządzenia ministra właściwego do spraw rybołówstwa (do dnia 26 lipca 2023 r. obowiązywało w tym zakresie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie połowu ryb oraz warunków chowu, hodowli i połowu innych organizmów żyjących w wodzie) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w tym art. 49, art. 52 i 52a).
7. Mając na względzie przytoczone wyżej przesłanki oraz działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
-----------------------
2