II GSK 45/14

II GSK 45/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha
Marzenna Zielińska /przewodniczący/
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I SA/Gd 933/13 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2013-09-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 594
art. 101 ust. 1, art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90 ust. 3, 3e, ust. 3f
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzena Zielińska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 933/13 w sprawie ze skargi C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla punkt 1. zaskarżonego wyroku w części dotyczącej § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., 2. zasądza od Rady Miasta G. na rzecz C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 933/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpatrzeniu skargi Centrum Nauki i Biznesu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta G. dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania umorzył postępowanie w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 2 ust. 8 i ust.13, § 3 ust. 2, ust. 6 i ust. 9, § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały,w pozostałym zakresie zaś skargę oddalił.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] października 2009 r. Rada Miasta G., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 pkt 11, art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 80 ust. 3c-3g i 4 oraz art. art. 90 ust. 3c-3g i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta G. dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r., doręczonym w dniu 26 kwietnia 2013 r., Centrum Nauki i Biznesu "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. (dalej w skrócie zwana Spółką lub skarżącą) wezwała Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezgodnym z ustawą o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz ustawą o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.) zapisami ww. uchwały w całości w szczególności z uwzględnieniem naruszeń prawa wskazanych w: § 3 ust. 3, § 4 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 6, § 5 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8.
Rada Miasta G. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.
W ustawowym terminie Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na uchwałę Rady Miasta G. nr [...] domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, w szczególności w zakresie § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 6, § 5 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3, ust. 3e, ust. 3f i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572) – dalej w skrócie zwana u.s.o. oraz art. 94 Konstytucji.
W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w uchwale Rady Miasta wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej a mianowicie następujące przepisy uchwały:
- § 3 ust. 2 w zakresie w jakim roczne stawki dotacji na jednego ucznia określane są zarządzeniem Prezydenta Miasta na dany rok kalendarzowy zgodnie z podstawami obliczania wysokości dotacji wskazanymi w uchwale;
- § 4 ust. 2 w zakresie w jakim dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących dotowanych placówek, ponoszonych na wynagrodzenia pracowników i pochodne od wynagrodzeń, wydatki na utrzymanie obiektów szkół i placówek, w tym wydatki na wynajem pomieszczeń dydaktycznych potrzebnych na prowadzenie działalności dotowanej placówki oraz wydatki na remonty i modernizację, zakup wyposażenia dla szkół i placówek, zakup pomocy dydaktycznych;
- § 4 ust. 3 w zakresie w jakim na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy należy zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta G., w kwocie .......... zł dotyczący .......... (nazwa dotowanej placówki) .........." oraz pieczęć i podpis dyrektora lub osoby prowadzącej;
- § 4 ust. 4 w zakresie w jakim dotowana placówka zobowiązana jest do sporządzenia w systemie informatycznym, comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji za miesiąc poprzedni w terminie do 5-go danego miesiąca zgodnie z załącznikiem nr 3, w którym należy wskazać m.in. wysokość poniesionych wydatków w ramach otrzymanej dotacji na poszczególne rodzaje wydatków finansowanych w ramach otrzymanej dotacji;
- § 4 ust. 5 w zakresie w jakim w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji w nadmiernej wysokości lub nienależnego pobrania dotacji, dotowana placówka zwróci do budżetu gminy kwotę dotacji wraz z odsetkami na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych;
- § 4 ust. 6 w zakresie w jakim w przypadku zakończenia prowadzenia działalności przez dotowaną placówkę w trakcie trwania roku budżetowego, dotowana placówka zobowiązana jest przedłożyć rozliczenie wykorzystania dotacji oraz zwrócić wykorzystane dotacje niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości środki z dotacji udzielonej z budżetu gminy w terminie 30 dni od zakończenia działalności na konto gminy;
- § 5 ust. 1 w zakresie w jakim gminie przysługuje prawo do przeprowadzenia kontroli w placówkach dotowanych pod względem prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej placówkom z budżetu gminy, na cele określone w § 4 ust. 1 i 2 uchwały, oraz zgodności liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej, która stanowi podstawę do przekazania dotacji oraz danych przekazanych w formie elektronicznej do Wydziału Edukacji;
- § 5 ust. 4 w zakresie w jakim kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń oraz opinii rzeczoznawców zebranych w toku postępowania kontrolnego;
- § 5 ust. 5 w zakresie w jakim kontrolujący może żądać od kontrolowanej dotowanej placówki sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na tych dokumentach;
- § 5 ust. 6, 7 i 8 w zakresie w jakim wyniki przeprowadzonej kontroli kontrolujący przedstawia w protokole, który podpisuje osoba prowadząca dotowaną placówkę lub osoba upoważniona przez ten podmiot (ust. 6); na podstawie protokołu kontroli kontrolujący sporządza wystąpienie pokontrolne, w którym zawarte są wnioski i/lub zalecenia do wykonania przez osobę prowadzącą dotowaną placówkę (ust. 7); dotowana placówka do której zostało skierowane wystąpienie pokontrolne jest obowiązana zawiadomić kontrolującego o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych (ust. 8).
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o oddalenie skargi i umorzenie postępowania w części objętej powagą rzeczy osądzonej, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odnosząc się do treści art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwana dalej p.p.s.a. – wskazał, że z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z "innych przyczyn" będziemy mieć do czynienia miedzy innymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego, akt ten (lub jego część) przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli Sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się bezprzedmiotowe. Akta prawa miejscowego (lub jego część) przestaje obowiązywać, gdy zostanie uchylony, zastąpiony nowym aktem lub gdy upłynie czas jego obowiązywania, który został wskazany w tym akcie, albo w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 445/09, LEX nr 528872). Sąd administracyjny nie może orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu, stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku.
Tymczasem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w G. była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 1269/10 stwierdził nieważność § 2 ust. 8 i ust. 13, § 3 ust. 6 i ust. 9 tego aktu.
Z kolei na mocy uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. przepis § 4 ust. 2 został zmieniony i otrzymał brzmienie: "Przez wydatki bieżące rozumie się wydatki bieżące określone zgodnie z definicją przyjętą w art. 124 ust. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240). Podobnie zaskarżony przepis § 3 ust. 2 został zmieniony uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. i otrzymał brzmienie: "Ze względu na ważny interes społeczny, gmina może udzielić dotacji o których mowa w § 2 niniejszej uchwały, w roku budżetowym, w którym osoba prawna lub osoba fizyczna rozpoczęła prowadzenie przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego lub szkoły podstawowej wymienionych w § 1 ust. 2 niniejszej uchwały, pod warunkiem złożenia wniosku o dotację z przynajmniej miesięcznym wyprzedzeniem, z powołaniem się na numer i datę zaświadczenia o wpisie do ewidencji prowadzonej zgodnie z art. 82 ustawy w odniesieniu do przedszkola niepublicznego lub innej formy wychowania przedszkolnego niepublicznej lub szkoły podstawowej niepublicznej, a w przypadku przedszkola publicznego lub innej formy wychowania przedszkolnego publicznej lub szkoły podstawowej publicznej, zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy, numer i datę zezwolenia (decyzji) na założenie przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego lub szkoły podstawowej." Z uwagi na powyższe procesowanie w przedmiocie oceny legalności uchwały Rady Miasta w zakresie § 2 ust. 8 i ust. 13, § 3 ust. 6 i ust. 9 jest w ocenie Sądu bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - pkt 1 wyroku.
W dalszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że w uzasadnieniu ww. wyroku o sygn. akt I SA/Gd 1269/10 Sąd nie odniósł się w żaden sposób do pozostałej części zaskarżonej uchwały, a tym samym nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej w zakresie dotyczącym uregulowań uchwały, które nie były analizowane przez Sąd w tej sprawie.
Uznając legitymację skarżącej do wniesienia skargi na w/w uchwałę, omawiając treść przepisów art. 90 ust. 3d, ust. 2a i ust. 4 Sąd wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w § 4 ust. 3, który stanowi, że na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy należy zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta G., w kwocie .......... zł dotyczący .......... (nazwa dotowanej placówki) .........." oraz pieczęć i podpis dyrektora lub osoby prowadzącej. Regulacja ta bowiem jest naturalną konsekwencją przyznanych organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnień do kontrolowania wykorzystania dotacji i nie stanowi wyjścia poza ustawowe upoważnienie. Umożliwia faktyczne skontrolowanie wydatkowania przez podmioty korzystające z dotacji sposobu ich wydatkowania. Mieści się to w pełni w regulacji umożliwiającej Radzie Miasta określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji (art. 90 ust. ustawy o systemie oświaty in fine).
Także kwestionowany zapis § 4 ust. 4 uchwały w ocenie Sądu nie pozostawał w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. Ustanowienie zaskarżoną uchwałą obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Prowadzenie odrębnej ewidencji stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r., akt sygn. akt I SA/Gd 1321/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/GL 523/13, LEX nr 1363763). Podkreślił przy tym, że w/w przepisy były przedmiotem oceny zawartej w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku WSA w G. z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 1269/10, który uznał, że zarzuty Spółki nie zasługują na uwzględnienie a wskazane przepisy nie są niezgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Natomiast naruszenia prawa w przepisach § 4 ust. 5 uchwały (w zakresie w jakim w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji w nadmiernej wysokości lub nienależytego pobrania dotacji, dotowana placówka zwróci do budżetu gminy kwotę dotacji wraz z odsetkami na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych) i § 4 ust. 6 uchwały (w zakresie w jakim w przypadku zakończenia prowadzenia działalności przez dotowaną placówkę w trakcie trwania roku budżetowego, dotowana placówka zobowiązana jest przedłożyć rozliczenie wykorzystania dotacji oraz zwrócić wykorzystane dotacje niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości środki z dotacji udzielonej z budżetu gminy w terminie 30 dni od zakończenia działalności na konto gminy) Spółka upatruje w kontekście niezgodności z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 145 i 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Tymczasem zdaniem Sądu, dokonując oceny zasadności omawianych przepisów nie sposób również pominąć art. 254 ustawy o finansach publicznych, który określa katalog zasad obowiązujących w toku wykonywania budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przez zasady wykonywania budżetu rozumie się reguły postępowania, przybierające postać nakazów lub zakazów prawnych, jakie muszą być przestrzegane w procesie realizacji budżetu. Wskazać można m.in. następujące zasady gospodarki finansowej obowiązujące w toku wykonywania budżetu jednostek samorządu terytorialnego: legalności, terminowości, planowości jak również zasady celowości, oszczędności i efektywności. Ostatnie z wymienionych zasad (art. 254 pkt 3 ww. ustawy) obligują organy do dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zatem organy mają obowiązek dokonywania wydatków w przyjętych limitach, przy respektowaniu zasady gospodarności i uwzględnianiu kryteriów ekonomicznych przy realizacji zadań finansowanych z budżetu i reguły celowości, nakazującej takie wydatkowanie środków, które są zasadne pod względem społecznym i gospodarczym.
Mając na uwadze tak określone przez ustawę o finansach publicznych zadania i zasady obowiązujące w toku wykonywania budżetu dla jednostek samorządu terytorialnego, które mają także zastosowanie przy dysponowaniu środkami dotacyjnymi, Sąd uznał, że kwestionowane przepisy uchwały nie naruszają prawa.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących przepisów § 5 ust. 1 i 4-8, które regulują kwestię kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji jeszcze raz podkreślenia wymaga, że przyznane dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Organy samorządu terytorialnego na podstawie przepisu art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty, mogą natomiast kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom z budżetów tych jednostek.
W tym właśnie celu ustawodawca upoważnił organy dotujące szkoły do ustalenia zakresu i trybu kontroli. Gdyby podzielić argumenty skarżącej spółki, że dotacja ma wyłącznie podmiotowy charakter, a zakres kontroli w praktyce może ograniczać się do policzenia liczby uczniów uczęszczających do szkoły to bez najmniejszego sensu byłoby upoważnianie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania trybu i zakresu kontroli wydatkowania przyznanych dotacji, jak również określanie w art. 90 ust. 3d ww. ustawy tego na co może być przeznaczona dotacja. Najprościej rzecz podsumowując dotacja dla szkoły musi być przyznana w wysokości kwoty określonej na jednego ucznia pomnożonej przez liczbę uczniów danej szkoły, z takiej formy przyznania dotacji nie można jednak wyprowadzać wniosku, że kontrola wydatkowania przyznanych środków musi ograniczać się do ustalania uczniów kontynuujących naukę. W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa przez przepis § 5 ust. 1, który uprawnia gminę do przeprowadzenia kontroli pod względem prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji jest bezzasadny.
Zakwestionowane w skardze zapisy § 5 ust. 4 stanowią o tym, że kontrolujący dokonują ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń oraz opinii rzeczoznawców zebranych w toku postępowania kontrolnego. Kontrolujący może żądać od kontrolowanej dotowanej placówki sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (§ 5 ust. 5). Wyniki przeprowadzonej kontroli kontrolujący przedstawia w protokole, który podpisuje osoba prowadząca dotowaną placówkę lub osoba upoważniona przez ten podmiot (§ 5 ust. 6). Na podstawie protokołu kontroli kontrolujący sporządza wystąpienie pokontrolne, w którym zawarte są wnioski i/lub zalecenia do wykonania przez osobę prowadzącą dotowaną placówkę (§ 5 ust. 7). Dotowana placówka do której zostało skierowane wystąpienie pokontrolne jest obowiązana w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym zawiadomić kontrolującego o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych (§ 5 ust. 8). W tym zakresie Sąd stanął na stanowisku, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. W ocenie Sądu zakwestionowane zapisy Uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji.
Jednocześnie podkreślił, że poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały Rada Miasta nie pozbawiła skarżącego drogi sądowej w jakimkolwiek zakresie. W żadnym przypadku tryb przeprowadzania kontroli, ani też zalecenia pokontrolne nie mogą być podstawą cofnięcia przyznanej dotacji. Podstawę taką stanowią przepisy ustawy o finansach publicznych i w tym postępowaniu mogą być podważane również wyniki kontroli i zalecenia pokontrolne. Od ewentualnej decyzji w sprawie zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości strona skarżąca może złożyć odwołanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267), a po wyczerpaniu toku instancyjnego skargę do Sądu. Ponadto w ocenie Sądu, co do dotacji oświatowych nie należy stosować innych zasad niż wobec pozostałych dotacji, to znaczy w pełni powinna mieć tu zastosowanie zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi wynikająca z art. 33 i 34 ustawy o finansach publicznych a instrumentem zapewniającym zachowanie. Zasady te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca zaskarżyła ww. uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] października 2009 r. w całości, nie wskazując jednakże swojego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności pozostałych przepisów uchwały a także nie uzasadniła naruszenia prawa w żaden sposób, co uzasadnia – stosownie do poglądów wypracowanych w orzecznictwie na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - stwierdzenie, że Spółka nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego w stosunku do przepisów uchwały, które nie odnoszą się do szkół niepublicznych, gdyż przepisy te, po prostu jej nie dotyczą.
Odnośnie natomiast przepisów wspólnych, wyrażonych w § 1 pkt 1-5 zawierających definicje legalne pojęć użytych w uchwale, nie sposób doszukać się jakiegokolwiek naruszenia prawa. Trudno bowiem uznać, że Rady Gminy naruszyła prawo poprzez wskazanie, że np. dla potrzeb uchwały przez ustawę rozumie się ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, czy że przez gminę rozumie się Gminę G. oraz Miasto G.
Oczywistym jest również, że przepis § 1 ust. 2 pkt 3 przyznający szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych możliwość uzyskania dotacji nie narusza przepisów ustawy o systemie oświaty czy wykracza poza ustawową delegację.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie także przepisy przejściowe i końcowe zaskarżonej uchwały (§ 6 i § 7) odpowiadają prawu określając w prawidłowy sposób kwestie wykonania uchwały, jej wejścia w życie i publikacji oraz deregulacji poprzednio obowiązujących aktów prawa miejscowego.
Centrum Nauki i Biznesu "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w Ł. od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną, powołując się na art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżając go w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 1 o umorzeniu postępowania w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta G. dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Skarżąca podniosła następujące zarzuty:
1) naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f ustawy o systemie oświaty z dnia 07 września 1991 r. (teks jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572) zwaną daje także u.s.o. w związku z § 3 ustęp 2, § 4 ustęp 2 uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta G. dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania zwana dalej uchwałą nr [...], poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji;
2) naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z § 3 ustęp 2, § 4 ustęp 2, uchwały nr [...] w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej;
3) naruszenie art. 147 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez umorzenie postępowania we wskazanym zakresie w sytuacji gdy nie istniały ku temu żadne przesłanki a tym samym nie rozstrzygnięcie w sposób merytoryczny co do istoty sprawy.
Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania, a także zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że uchylenie aktu prawa miejscowego przez radę gminy nie blokuje prawa obywateli do skorzystania ze skargi na ten akt, podobnie jak uznanie zasadności wniesionej do sądu skargi na obowiązującą uchwałę nie tamuje wszczętego już postępowania sądowego. Podkreśliła, że rada gminy nie może konwalidować powstałego – wyniku wydania aktu prawa miejscowego niezgodnego z prawem – stanu niezgodności. Może wprawdzie uchylić lub zmienić wadliwą uchwałę, nie może jednak stwierdzić jej nieważności. Zmiana lub uchylenie przepisów powszechnie obowiązujących powoduje inne skutki niż stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutki ex tunc, co oznacza, ze taki akt uważa się za niebyły. Uchylenie lub zmiana uchwały powoduje skutki ex nunc, co oznacza, że do daty wejścia w życie nowych przepisów, dotychczasowe zachowują swoją aktualność, mogąc wywoływać określone skutki prawne. W konsekwencji o ile w przypadku stwierdzenia nieważności takiego aktu, stronie może przysługiwać określone roszczenie odszkodowawcze, o tyle w przypadku jej uchylenia lub zmiany takie uprawnienie nie powstaje, a zatem poszkodowani nie mogą dochodzić zadośćuczynienia majątkowego za szkodę wyrządzoną wskutek błędu prawodawcy lokalnego.
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte zostały wyjaśnienia dotyczące merytorycznej oceny zapisów § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Kierując się treścią uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), w myśl której "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.", należy wskazać, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
W związku ze sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu 3 petitum skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanej sprawie strona zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r. w części pkt 1 tego orzeczenia i to w zakresie w jakim umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w odniesieniu do § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
W tak oznaczonym zakresie zaskarżenia skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 147 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Kwestia dopuszczalności kontroli przez Sąd w trybie przewidzianym przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwał podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, które zostały uchylone lub zmienione rozstrzygana była w orzecznictwie w zróżnicowany sposób.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że od momentu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny uchwały z dnia 14 września 1994 r. W 5/04 (OTK 1994, nr 2, poz. 44), w której dokonano wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 101 ust. 1, utrwaliła się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w myśl której uchylenie lub zmiana uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 2005 r., OSK 1290/04, LEX nr 189170, z dnia 7 czerwca 2011 r. I OSK 407/11, LEX nr 990428, z dnia 7 marca 2013 r. II GSK 2357/11, LEX nr 1558674, z dnia 10 kwietnia 2014 r. I OSK 780/14, LEX nr 1541338, z dnia 16 marca 2012 r. I OSK 16/12, LEX nr 1129869, postanowienie z dnia 27 września 2013 r. I OSK 2231/13, LEX nr 1401384).
W uzasadnieniu cytowanej wyżej uchwały Trybunał Konstytucyjny, rozważając relacje między uchyleniem przepisu, a utratą jego mocy obowiązującej stwierdził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany" (...). Uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. (...) Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany". Podobnie w uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93 (OTK 1994/1/7), Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości" (por. także postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 marca 1996 r. U 7/95 - OTK 1996/2/11, z dnia 24 września 1996 r. K 13/95 - OTK 1996/4/34, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 roku, sygn. akt P 6/02 - OTK-A 2002/7/91).
Powołując się na wskazane wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza się, że jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie przestała, mimo jej uchylenia lub zmiany, kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Innymi słowy, jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
W związku z powyższym Sąd administracyjny badając dopuszczalność skargi, ma również obowiązek ustalić treść normy prawnej, na mocy której uchwała została uchylona lub ustalić treść przepisów przejściowych uchwały zmieniającej. Formalne uchylenie przepisu lub jego zmiana nie zawsze będzie równoznaczne z utratą przez ten przepis mocy obowiązującej, bowiem dopiero treść normy derogującej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być stosowany. Zauważyć w tym miejscu należy, że uchylona lub zmieniona uchwała nie obowiązuje w odniesieniu do zdarzeń, które nastąpią po jej uchyleniu lub zmianie, jednakże jej uchylenie lub zmiana nie wywołuje skutków ex tunc. Takie skutki wywołuje jedynie stwierdzenie nieważności uchwały. Sąd administracyjny posiada bowiem uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. W postanowieniu z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 (LEX nr 1286291) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, powoduje, że zakwestionowany akt jest "niezdolny do wywoływania skutków od samego początku" ().
Poza tym trzeba również zaznaczyć, że katalog podlegających zaskarżeniu do sądu aktów prawa miejscowego oraz innych aktów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej jest zróżnicowany przedmiotowo i treściowo, wobec czego kwestię zasadności poddawania ich kontroli także po upływie okresu obowiązywania należy relatywizować w stosunku do określonego rodzaju takiego aktu. Rozmaite mogą być bowiem skutki tego rodzaju aktów. Jedne z nich mogą stanowić podstawą do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji i postanowień), które mimo utraty mocy obowiązującej przez akt, nadal pozostają w obrocie prawnym i mogą stanowić źródło uprawnień i obowiązków. Inne akty prawa miejscowego podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięć nie zawierają, a wywierane przez nie skutki nie kreują trwających w czasie stosunków prawnych, a obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone ich postanowieniami przestają obowiązywać w dacie utraty przez uchwałę mocy obowiązującej bez jakichkolwiek po tej dacie konsekwencji.
A zatem gdy uchwała wywołała już skutki, wówczas dużą wagę posiada orzeczenie o nieważności uchwały, stwarza to bowiem podstawę do wzruszenia podjętych rozstrzygnięć.
Reasumując, w kwestii dopuszczalności dokonywania przez sąd administracyjny kontroli aktów prawa miejscowego, które utraciły moc obowiązującą (lub uległy zmianie), nie można zająć stanowiska generalnie wykluczającego możliwość takiej kontroli, albo bez wyjątku ją dopuszczającego. Kryterium istotnym w takich przypadkach jest właśnie kwestia, czy kontrola taka jest wymagana ze względu na skutki wywołane aktem lub mogące powstać w przyszłości, w związku z możliwością jego zastosowania.
W niniejszej sprawie kwestia ta w ogóle nie była oceniona przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, że skoro przepisy § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały uległy zmianie to "przestał istnieć przedmiot zaskarżenia, tj. kwestionowane zapisy ww. przepisów". Sąd I instancji uznał zatem, że nie może orzec o nieważności aktu lub niezgodności z prawem uchwały organu, stanowiącej akt normatywny, gdyż uchwała ta została przez uprawniony organ zmieniona przed wydaniem wyroku.
Umarzając w tym zakresie postępowanie, a więc w odniesieniu do § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 uchwały, Sąd I instancji nie wykazał, iż w sprawie istotnie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Samo wyeliminowanie określonego zapisu z obrotu prawnego w drodze jego uchylenia lub zmiany uchwałą zmieniająca, nie zmienia faktu, że do dnia wydania aktu nowelizującego, przepis ten wywoływał określone skutki prawne, mógł stanowić podstawę orzekania o prawach i obowiązkach. Bez analizy na ile przepisy te stanowić mogły podstawę kształtowania praw i obowiązków adresatów uchwały, nie jest możliwym orzeczenie o bezprzedmiotowości postępowania sądowego w zakresie badanie ich legalności. Wyjaśnienia wymaga, czy po zmianie zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w obrocie prawnym nadal znajdują się rozstrzygnięcia podjęte na podstawie nieobowiązującego aktu prawnego. Podkreślić trzeba, że nie wystarczy odwołanie się jedynie ogólnikowo do skutków zmiany zaskarżonej uchwały dotyczącej § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2. Konieczna jest szczegółowa analiza powyższego zagadnienia, gdyż od niej uzależnione jest, czy sąd administracyjny w niniejszej sprawie może orzekać co do istoty sprawy.
Odnosząc się do zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzuty te zostały skonstruowane w sposób nieprawidłowy. Kasator wskazując na naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty z dnia 07 września 1991 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572) de facto zrzucił Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji oraz z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. Zarzut ten w istocie skierowany powinien być do organu uchwałodawczego.
Ponadto zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć ww. przepisów, gdyż na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w odniesieniu do § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a więc w ogóle nie badał sprawy merytorycznie i nie zastosował art. 90 ust. 3 i 3e oraz ust. 3f oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sad Administracyjny powinien dokonać oceny skutków zmiany zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2, czy uchwała w tym zakresie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Ocena powyższego jest o tyle istotna, że decyduje o tym, czy w niniejszej kwestii Sąd może orzekać co do istoty sprawy.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.