II GSK 446/17

II GSK 446/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-02-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Kosterna
Cezary Pryca /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 25/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-08-30
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 25/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 25/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie rezerwacji częstotliwości.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po przeprowadzeniu przetargu na pięć rezerwacji częstotliwości A, B, C, D i E z zakresu 1729,9-1754,9 MHz oraz 1824,9-1849,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, ogłoszonego w dniu 20 sierpnia 2012 r. przez Prezesa UKE. Zgodnie z ogłoszeniem o przetargu, każdy podmiot mógł złożyć jedną, dwie lub maksymalnie trzy oferty, każda na jedną rezerwację częstotliwości. Oferty na rezerwację częstotliwości złożyły: B. – trzy oferty przetargowe, A. – dwie oferty przetargowe, C. Sp. z o.o. w W. (obecnie D. S.A. w W.) – trzy oferty przetargowe, E. S.A. w W. (obecnie F. S.A. w W.) – trzy oferty przetargowe, G. – dwie oferty przetargowe i H. – trzy oferty przetargowe. Do II etapu badania ofert, stanowiącego etap ich merytorycznej oceny zakwalifikowane zostały: wszystkie trzy oferty pochodzące od B.; wszystkie trzy oferty pochodzące od F., wszystkie trzy oferty pochodzące od D. oraz jedna oferta pochodząca od A. Pozostałe oferty zostały odrzucone. W dniu 13 lutego 2013 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przetargu, w którym "podmiotami wyłonionymi" w rozumieniu art. 118b ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243; dalej: P.t.) zostały: B., przy czym złożone przez tę spółkę oferty zajęły odpowiednio: oferta nr 3 – pierwsze miejsce, oferta nr 1 – drugie miejsce i oferta nr 2 – trzecie miejsce na liście pomiotów wyłonionych oraz F., której oferta nr 1 oraz oferta nr 2 zajęły odpowiednio: czwarte i piąte miejsce na liście podmiotów wyłonionych, co w związku z tym, że przedmiotem przetargu było pięć rezerwacji częstotliwości, wyczerpywało listę "zwycięskich podmiotów" w przetargu.
W okresie od 18 do 20 lutego 2013 r. do Prezesa UKE wpłynęły wnioski o dokonanie rezerwacji częstotliwości, pochodzące od wszystkich podmiotów, które wzięły udział w przetargu.
W dniu [...] marca 2013 r., na podstawie art. 118d ust. 1 P.t., A. złożył na ręce Prezesa UKE wniosek o unieważnienie przetargu.
Pismami z [...] lutego 2013 r. Prezes UKE zwrócił się z prośbą do Szefa ABW, Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie opinii, zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust 8, ust. 10 i ust. 11 P.t., czy nie występują przesłanki odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości na rzecz B., F., D. i A. Pismami z [...] i [...] marca oraz [...] kwietnia 2013 r., Szefa ABW, Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Obrony Narodowej wskazano, że powyższe organy nie dysponują informacjami, które mogłyby stanowić przyczynę odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości na rzecz B., F., D. i A.
Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Prezes UKE zawiadomił H., B., A., F., D. i G. o wszczęciu z dniem [...] lutego 2013 r. postępowania administracyjnego w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości C.
Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku A. zawartego w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. i [...] kwietnia 2013 r., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości C. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2013 r.
Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosków A. zawartych w pismach z [...] maja 2013 r. oraz z [...] czerwca 2013 r., odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz przeprowadzenia dowodu na okoliczność umocowania osób, które podpisały wskazane powyżej pisma Szefa ABW, Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Obrony Narodowej, do reprezentowania tych organów w ramach postępowania rezerwacyjnego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 114 ust. 1, ust. 2 zd. 1, ust. 3, ust. 4a i ust. 5, art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 118b ust. 1 w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 118c ust. 1, art. 118c ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), Prezes UKE dokonał na rzecz B. Sp. z o.o. w W. (dalej: B.) rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości [...] MHz z zakresu [...] - [...] MHz oraz [...] - [...] MHz na obszarze całego kraju, wykorzystywanych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej. W decyzji I instancji m.in. rozstrzygnięto o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości C na rzecz H., A., C., G. oraz F. Ponadto, Prezes UKE nadał decyzji I instancji rygor natychmiastowej wykonalności.
Od decyzji I instancji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły: H., G. i A.
Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Prezes UKE utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł A.
Sąd I instancji, uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przede wszystkim nie zgodził się ze skarżącym, że zakwestionowanie przez uczestników przetargu ważności przetargu obligowało organ do wstrzymania czynności podejmowanych w toku postępowania rezerwacyjnego, wskazując, że w przepisach p.t. brak jest regulacji, która normowałaby taki tryb działania. Zdaniem WSA treść art. 114 ust. 4a oraz art. 118d ust. 1 P.t. wskazuje, że dopóki przetarg nie zostanie prawomocnie unieważniony, postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości toczy się nadal, a wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia pozostają w obrocie prawnym. Dopiero prawomocna decyzja o unieważnieniu przetargu wywiera wpływ na toczące się postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości. W takiej sytuacji ustawodawca przewidział instytucję wznowienia postępowania.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wadliwego trybu uzyskania opinii, za nieprawidłowe WSA uznał tezy skarżącego, jakoby Prezes UKE miał zawsze obowiązek zwracania się do organów wymienionych w art. 128 ust. 8 P.t. w celu zasięgnięcia opinii. Zdaniem Sądu tego rodzaju wystąpienie powinno następować tylko, gdy w wyniku prowadzonego postępowania stwierdza się prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę udzielenia lub cofnięcie uprawnienia. W sprawie Prezes UKE wystąpił do organów wymienionych w art. 123 ust. 8 P.t. o opinię, jednak biorąc pod uwagę wyjaśnienia organu o braku okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, działanie to okazało się zbędne. Niezachowanie trybu z art. 106 k.p.a. nie miało zatem żadnego znaczenia w sprawie, jak również wnioskowane przez skarżącego przeprowadzenie dowodów na okoliczność umocowania osób, które podpisały opinie organów wymienionych w art. 123 ust. 8 P.t., do ich reprezentowania w postępowaniu.
Sąd nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 62 k.p.a. w zw. z art. 118c p.t. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. przez odmowę połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz pozostałych spraw dotyczących rezerwacji częstotliwości z zakresu 1800 MHz. W ocenie Sądu Prezes UKE wykonał obowiązek z art. 118c ust. 3 p.t. w sposób prawidłowy, bowiem przedmiotem rozpoznawanej sprawy było postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości C. Dlatego też równolegle toczyły się inne postępowania w sprawach o rezerwację częstotliwości A, B, D, i E. W ocenie Sądu podniesiony zarzut skargi odnośnie faktycznego łącznego rozpoznania spraw ww. częstotliwości zakresu 1800 MHz nie jest zasadny, bowiem takiego działania organ nie mógł uniknąć ze względu na specyfikę tego rodzaju spraw i konieczność prowadzenia spójnej polityki w tym zakresie.
Dalej, za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 115 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 118b ust. 2 P.t., poprzez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu przez Prezesa UKE, że przepis ten daje podstawę do żądania przez Prezesa UKE "przypisania" przez strony postępowania rezerwacyjnego konkretnych ofert przetargowych do określonych wniosków rezerwacyjnych. Sąd podzielił stanowisko organu, że wskazanie przez poszczególnych wnioskodawców, z którą ofertą spośród kilku złożonych w przetargu wiążą wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z art. 115 ust. 1 pkt 9 P.t. Tym samym skoro uczestnicy przetargu złożyli więcej niż jedną ofertę, organ zobowiązany był do wyjaśnienia tej kwestii z uczestnikami ze względu na konieczną treść decyzji rezerwacyjnej.
Odnośnie zarzutu niewyznaczenia rozprawy administracyjnej Sąd stwierdził, że skarżący nie wskazał, jaki miałby być wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a zatem brak jest podstaw, aby omawiany zarzuty uznać można było za uzasadniony.
Na koniec Sąd stwierdził, że przesłanki przyjęte przez organ dla nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności znajdują oparcie w treści art. 108 § 1 k.p.a. Zasadnie też przyjął organ, że ważny interes strony w sprawie powiązany jest z interesem społecznym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, a to: art. 114 ust. 1, 2, ust. 3 in initio oraz pkt 5 i ust. 4a P.t., art. 116 ust. 1 pkt 2 oraz art. 118b ust. 1, art. 118c ust. 4 oraz art. 118d ust. 1 i 3 P.t. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. d) oraz dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz. U. UE Nr L 108 z dnia 24 kwietnia 2002 r., s. 33; dalej: dyrektywa ramowa), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
- przesłanka ustawowa przyznania rezerwacji częstotliwości, polegająca na wyłonieniu podmiotu w przetargu, nie wymaga uprzedniej weryfikacji przez Prezesa UKE w toczącym się jednocześnie przed tym organem postępowaniu w sprawie unieważnienia przetargu;
- wskazany w art. 114 ust. 4a P.t. instrukcyjny termin na wydanie decyzji w sprawie rezerwacji wynoszący 6 tygodni od dnia ogłoszenia wyników przetargu, przesądza o kolejności rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezesa UKE w razie wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia przetargu, to jest, w powiązaniu z art. 118d ust. 1 P.t. ustanawiającym termin 21 dni od dnia ogłoszenia wyników przetargu na złożenie wniosku o unieważnienie przetargu przez jego uczestników rzekomo "wyklucza możliwość zakończenia postępowania w sprawie unieważnienia przetargu przed wydaniem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości",
- która to wykładnia nie tylko nie znajduje oparcia w powyższych przepisach, lecz stoi w sprzeczności z brzmieniem oraz celem norm art. 4 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 lit. d) oraz ust. 5 lit. a) dyrektywy ramowej (art. 114 ust. 4a P.t. w zw. z art. 118d ust. 1 oraz w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. d dyrektywy ramowej);
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1, 2, ust. 3 in initio oraz pkt 5 i ust. 4a p.t. w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2, art. 118b ust. 1 i art. 118c ust. 4 oraz art. 118d ust. 1 i 3 P.t., a także w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 -3 i art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t. w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. d dyrektywy ramowej, a także art. 6, 7 i 8 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie przez Prezesa UKE o przyznaniu rezerwacji częstotliwości prawidłowo zapadło przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy unieważnienia przetargu, w tym błędne przyjęcie przez Sąd, że:
- właściwe było niezawieszenie przez Prezesa UKE postępowania zakończonego decyzją do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy unieważnienia przetargu (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t.);
- właściwe było dokonanie rezerwacji częstotliwości pomimo zakwestionowania ważności przetargu i niezbadania tej kwestii przez organ (art. 114 ust. 1, 2 i ust. 3 in initio oraz pkt 5 i ust. 4a P.t. w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 2, art. 118b ust. 1 i art. 123 ust. 6 pkt 5 P.t. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 p.t. w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 8 ust. 2 lit. d dyrektywy ramowej;
- właściwe było rozstrzygnięcie sprawy (dokonanie rezerwacji częstotliwości) pomimo świadomego wykreowania i akceptacji przez Prezesa UKE wystąpienia przesłanki wznowienia w przyszłości postępowania w sprawie tej rezerwacji, zgodnie z art. 118d ust. 7 P.t., w razie zmiany wyników przetargu będących konsekwencją unieważnienia tego przetargu (art. 1 ust. 2 pkt 1-3) oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t., a także art. 6 i 8 k.p.a.,
- pomimo, że powyższe błędne działania Prezesa UKE świadczyły o nieefektywnym zarządzaniu częstotliwościami przez Prezesa UKE i jest sprzeczne z celami ustawy oraz celami regulacyjnymi w postaci rozwoju równoprawnej i skutecznej konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych oraz rozwoju nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, a także naruszały podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej,
3. przepisów prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, a to: art. 123 ust. 8 w zw. z ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6 pkt 2 P.t.- poprzez wadliwe przyjęcie, że obowiązek wystąpienia przez Prezesa UKE z wnioskiem o zajęcie stanowiska przez MON, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Szefa ABW lub Szefa AW w sprawie istnienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, zachodzi wówczas (i wyłącznie wówczas), gdy w wyniku postępowania w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę udzielenia lub cofnięcie uprawnienia do wykorzystywania tych częstotliwości;
4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), b) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w związku z:
- wadliwym przyjęciem, że Szef ABW, MON oraz MSW wyrazili opinię, że w niniejszej sprawie rezerwacyjnej nie występują okoliczności prowadzące do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa lub porządku publicznego, mimo że okoliczność ta nie wynika z akt sprawy i nie została prawidłowo ustalona przez Prezesa UKE w toku postępowania,
oraz w związku z błędnym uznaniem, że dla wyniku niniejszej sprawy nie miał znaczenia:
(i) brak ustalenia przez Prezesa UKE okoliczności umocowania osób, które podpisały pisma, traktowane przez Prezesa UKE jako opinie pochodzące od MON, Szefa ABW oraz MSW do działania w imieniu tych organów oraz
(ii) brak zachowania formy postanowienia zastrzeżonej dla stanowiska wyrażanego przez organ administracji publicznej w przypadku współdziałania organów w wydaniu decyzji,
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że uwzględnienie powyższych uchybień przez Sąd doprowadziłoby do uchylenia decyzji, ze względu na jej wydanie w braku ustalenia - w drodze współdziałania z właściwymi organami - czy w sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca odmowę rezerwacji, tj. czy nie występują okoliczności prowadzące do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa lub porządku publicznego;
5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 62 k.p.a, w zw. z art. 118c ust. 3 P.t. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 P.t. w zw. z art. 4 pkt 2 dyrektywy Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U. UE Nr L 249 z dnia 17 września 2002 r.; s. 21), poprzez bezpodstawną aprobatę przez Sąd:
- odmowy przez Prezesa UKE połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją oraz pozostałych spraw dotyczących rezerwacji częstotliwości z zakresu 1800 MHz, co stoi w sprzeczności z celami P.t. oraz celami regulacyjnymi wyrażonymi w art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 P.t. oraz jednocześnie
- faktycznego "łącznego" rozpoznania przez organ tych spraw, z pominięciem zastosowania art. 62 k.p.a., tj. dokonanie [...] rezerwacji częstotliwości na podstawie i z uwzględnieniem wszystkich rozstrzygnięć organu, dotyczących objętej przetargiem rezerwacji częstotliwości z zakresu 1800 MHz, co doprowadziło do "przeniesienia" poza ramy postępowania (a zatem poza "płaszczyznę" dostępną i możliwą do zweryfikowania przez strony postępowania) istotnej części dokonanej przez Prezesa UKE analizy faktycznej i prawnej, która zaważyła na podjętym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu i oznacza naruszenie zasady przejrzystości postępowania dotyczącego przyznania indywidualnych praw użytkowania częstotliwości radiowych (art. 4 pkt 2 dyrektywy 2002/77/WE),
- a co ponadto doprowadziło do naruszenia przez Sąd:
(i) art. 133 § 1 w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, który nie bazuje na ustaleniach poczynionych przez Sąd na podstawie akt sprawy (sprzeczność pomiędzy ustaleniami wynikającymi z akt sprawy oraz treścią wyroku);
(ii) art. 111 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę połączenia w celu łącznego rozpoznania toczących się przed nim spraw, zainicjowanych skargami A. na decyzje rezerwacyjne wydane po przetargu, mimo że skarżąca wniosła o połączenie tych spraw, zachodziły przesłanki do ich połączenia, zaś potrzeba łącznego rozpoznania wynika z wymogu skoordynowanego przydziału rezerwacji częstotliwości po przetargu;
(iii) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez fragmentaryczne, lapidarne odniesienie się do argumentów prawnych skarżącej, dotyczących naruszenia przez organ przepisów p.t. i k.p.a. określonych powyżej;
6. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 k.p.a., art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a., art. 206 ust. 2 pkt 5 P.t., art. 7,10 § 1 i 11 k.p.a. poprzez aprioryczne i błędne uznanie, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie mogło wpłynąć na wynik sprawy, w tym mimo wystąpienia przesłanek przeprowadzenia rozprawy, a zwłaszcza potrzeby uzgodnienia spornych interesów stron dotyczących rezerwacji częstotliwości radiowych;
7. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 114 ust. 3 pkt 6 P.t. oraz art. 115 ust. 2 P.t. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezbadanie określonego w skardze naruszenia prawa (tj. naruszenia polegającego na błędnym ustaleniu warunków technicznych wykorzystywania częstotliwości oraz braku uzgodnień międzynarodowych), w związku z uznaniem przez Sąd, że zarzut został sformułowany rzekomo "w sposób ogólny", co rzekomo "utrudnia [Sądowi] zrozumienie" stanowiska skarżącej, podczas gdy:
- sąd administracyjny nie jest związany zarzutami, ich uzasadnieniem i powołaną podstawą prawną,
- lecz przy tym sąd administracyjny ma obowiązek zweryfikować określone w skardze naruszenie prawa "w granicach sprawy" (czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla) oraz
- ma obowiązek wydać wyrok w oparciu o akta sprawy (w których znajduje się m.in. uszczegółowione stanowisko strony w odniesieniu do zarzucanego Prezesowi UKE naruszenia prawa, tj. błędnego ustalenia warunków technicznych wykorzystywania częstotliwości oraz braku uzgodnień międzynarodowych);
8. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 115 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 118b ust. 1 pkt 2 P.t., polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd, że w postępowaniu rezerwacyjnym uczestnik przetargu, którego tylko jedna oferta została ujęta na liście podmiotów wyłonionych, ma obowiązek wskazania, z którą ofertą złożoną w przetargu związany jest jego wniosek o daną rezerwację częstotliwości;
9. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a., a także naruszeniu art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. - poprzez :
- błędne przyjęcie, że Prezes UKE prawidłowo nadał decyzji I instancji rygor natychmiastowej wykonalności, co miało miejsce m.in. w wyniku pominięcia przez Sąd istoty argumentacji przedstawionej w tym zakresie w skardze, a co stanowi dodatkowo o naruszeniu art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.,
- a w wyniku powyższych uchybień ujętych w pkt 1-9 powyżej - błędne oddalenie przez WSA skargi.
W związku z powyższymi zarzutami autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; względnie o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz A. kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. F. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2017 r. G. S.A. poparła skargę kasacyjną w całości.
B. Sp. z o.o. w piśmie z dnia 18 lutego 2019 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., sprawa - stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 powołanej ustawy - podlegała rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.
Rozpoznając sprawę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie uzasadnia zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Za usprawiedliwiony nie mógł być uznany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 k.p.a. - pozostających (jak wskazuje także strona wnosząca skargę kasacyjną) w ścisłym merytorycznym związku z zarzutem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 2 podstaw kasacyjnych. Oceniając zasadność powiązanych ze sobą zarzutów - sformułowanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej - skład orzekający NSA za chybione uznał stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że decyzja Prezesa UKE o przyznaniu rezerwacji częstotliwości nie mogła zostać wydana przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy unieważnienia przetargu.
W świetle regulacji zawartych w art. 114 ust. 1 i 2 P.t. nie ulega wątpliwości, że rezerwacja częstotliwości - której dokonuje Prezes UKE - określa częstotliwości lub zasoby orbitalne, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji podmiotu na rzecz którego rezerwacji dokonano. Poza sporem pozostaje także i ta okoliczność, że stosownie do treści art. 114 ust. 4 P.t. podmiot, na rzecz którego dokonuje się rezerwacji, musi spełniać określone ustawą wymogi, a w myśl art. 114 ust. 4a powołanej ustawy, jeżeli dokonanie rezerwacji częstotliwości wymaga przeprowadzenia przetargu Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości w terminie 6 tygodni od dnia ogłoszenia wyników przetargu.
Z kolei art. 116 w ust. 1 pkt 2 P.t. określa - w sytuacji braku dostatecznych zasobów częstotliwości - przypadki wyłaniania w drodze przetargu podmiotu, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości.
Prezentowane na gruncie powyższych regulacji stanowisko Sądu I instancji - że pomiędzy postępowaniem w sprawie rezerwacji częstotliwości, a poprzedzającym je przetargiem zachodzi ścisła zależność - jest niesporne i w pełni uzasadnione. Bezsprzecznie wyłonienie w wyniku przetargu podmiotu - dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości - determinuje wynik postępowania rezerwacyjnego w tym zakresie, tzn. co do adresata decyzji.
Wbrew natomiast wywodom strony wnoszącej skargę kasacyjną z treści powołanych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że - mimo owego związku pomiędzy powyższymi postępowaniami - przyznanie rezerwacji częstotliwości podmiotowi wyłonionemu w wyniku przetargu (w przypadkach określonych art. 116 ust. 1 pkt 2) wymaga uprzedniej weryfikacji wyniku przetargu w postępowaniu w przedmiocie unieważnienia przetargu (przewidzianym art. 118d ust.1-3).
Z literalnego brzmienia cytowanego wyżej art. 114 ust. 4a P.t. jednoznacznie wynika mianowicie, że termin wydania decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości - w przypadku wymogu przeprowadzenia przetargu - liczony jest "od dnia ogłoszenia wyników przetargu", na zasadzie wyjątku od zasady określonej art. 114 ust. 4 tej ustawy (6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości).
Językowa i ścisła wykładnia wyjątku z art. 114 ust. 4a P.t. prowadzi zatem do wniosku, że ustawodawca nie uzależnił możliwości wydania decyzji rezerwacyjnej od prawomocnego zakończenia postępowania "przetargowego". Skoro tak, nie można zaakceptować stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, że dokonanie rezerwacji częstotliwości - w sytuacji wszczęcia przez Prezesa UKE z urzędu lub na wniosek uczestnika przetargu postępowania o unieważnienie przetargu - wymaga uprzedniego zakończenia weryfikacji rozstrzygnięcia podjętego w przetargu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak też argumentów natury systemowej, celowościowej czy funkcjonalnej, które skutecznie podważałyby rezultat przedstawionej wykładni językowej.
Wprawdzie art. 118d ust. 1 P.t. uprawnia Prezesa UKE do unieważnienia przetargu - w postępowaniu wszczynanym z urzędu lub na wniosek uczestnika przetargu - jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa lub interesy uczestników przetargu, przy czym zgodnie z ust. 2 uczestnikom przetargu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu - skarga do sądu administracyjnego.
Jednakże sam fakt, że ustawa - Prawo telekomunikacyjne przewiduje kontrolę rozstrzygnięć podejmowanych w przetargu nie może być uznany za wystarczający powód do odstąpienia od wyniku językowej interpretacji kluczowego w spornej materii art. 114 ust. 4a P.t.
Zauważyć należy też, że kwestię ogłoszenia wyników konkursu reguluje art. 118c ust. 1 P.t. Jednoznacznie wskazuje on na sposób publikacji "wyników przetargu" - nie zaś rozstrzygnięć wydanych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy o unieważnienie przetargu przez Prezesa UKE czy też rozstrzygnięć sądów administracyjnych w tym przedmiocie.
Ponadto zwrotem "od dnia ogłoszenia wyników przetargu" ustawodawca posługuje się też w art. 118d ust. 1 - wskazując termin na złożenie wniosku o unieważnienie przetargu. Oczywiste jest więc, że odniesienie do "dnia ogłoszenia wyników przetargu" nie można utożsamiać z prawomocnością rozstrzygnięcia o tych wynikach.
Nie ma nadto żadnych powodów aby tym samym zwrotom ("od dnia ogłoszenia wyników przetargu") - użytym przez ustawodawcę w art. 114 ust. 4a i w art. 118d ust. 1 - przypisywać odmienne znaczenie prawne.
Można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że regulacje art. 114 ust. 4a i art. 118d ust. 1 P.t. nie przesądzają o (rzeczywistej) kolejności rozstrzygnięć, jakie podejmie Prezes UKE w sprawie o rezerwację częstotliwości, w toku której wszczęto postępowania z wniosku o unieważnienie przetargu. Nie zmienia to jednak faktu, że zawarte w tych przepisach unormowania - stosując wykładnię systemową - mogą być przedmiotem analizy celem odpowiedzi na pytanie, czy dokonanie rezerwacji częstotliwości wymaga uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie unieważnienia przetargu.
Przepis art. 118d P.t. dotyczy (uogólniając) materii środków prawnych umożliwiających podważenie wyników przetargu i skutków unieważnienia przetargu. Ustawodawca w ust. 7 tego artykułu jednoznacznie wskazał, że zmiana wyników przetargu, będąca konsekwencją jego unieważnienia, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości dokonanej po przeprowadzeniu przetargu. Z treści tego przepisu nie wynika, aby możliwość wznowienia postępowania dotyczyła tylko sytuacji, gdy już po wydaniu decyzji rezerwacyjnej zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nieważności przetargu. Literalne brzmienie powołanego art. 118d ust. 7 - wbrew stanowisku strony wnoszącej skargą kasacyjną - wręcz przemawia za przyjęciem, że ustawodawca wprost dopuszcza możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do dokonania rezerwacji mimo wszczęcia postępowania o unieważnienie przetargu.
Zgodnie z art. 114 ust. 3 pkt 5 P.t. rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem mogą być wykorzystywane w sposób efektywny.
NSA nie znajduje jednak podstaw, by za uzasadnione uznać stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że hipotetyczna możliwość unieważnienia przetargu i wznowienia z tego tytułu postępowania w sprawie rezerwacji dokonanej po przeprowadzeniu przetargu oznacza, że częstotliwości objęte wnioskiem nie mogą być wykorzystane w sposób efektywny - w rozumieniu wskazanego wyżej art. 114 ust. 3 pkt 5.
Prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, co do zależności wyniku postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości od uprzedniego prawomocnego zakończenia weryfikacji postępowania "przetargowego" nie zasługuje zatem na akceptację.
Zdaniem składu orzekającego NSA trafności dotychczasowych wywodów nie podważa też zarzut naruszenia przepisów dyrektywy 2002/21/WE.
W myśl akapitu trzeciego art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TFUE), dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.
Nie ulega kwestii, że dyrektywy mogą być bezpośrednio stosowane tylko, gdy brak jest nom krajowych zgodnych z dyrektywą. W sytuacji implementacji dyrektywy stosowanie dyrektywy - dla osiągnięcia rezultatu, o którym mowa w art. 288 TFUE -wymaga prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego (nazywanej pośrednią skutecznością dyrektyw).
Mając powyższe na uwadze wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE - regulującego prawo odwołania się - "Państwa członkowskie zapewniają, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron uczestniczących w sporze. Organ taki, który może być sądem, dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na skuteczne wypełnianie swoich funkcji. Państwa członkowskie zapewniają, aby aspekty merytoryczne każdej sprawy zostały właściwie rozpatrzone, oraz zapewniają istnienie skutecznych środków odwoławczych.
Do czasu rozpatrzenia odwołania decyzja krajowego organu regulacyjnego pozostaje w mocy, chyba że zgodnie z prawem krajowym zostaną zastosowane środki przejściowe".
Zdaniem składu orzekającego NSA nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne przewidują prawo odwołania się zarówno od merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie dokonania rezerwacji, jak i od rozstrzygnięć co do wyniku przetargu.
Fakt, że ustawodawca krajowy uregulował postępowanie przetargowe jako odrębne od postępowania rezerwacyjnego nie znaczy, że nie istnieją skuteczne mechanizmy umożliwiające korzystanie z prawa odwołania.
Dyrektywa wprost przewidywała możliwość takich regulacji krajowych, zgodnie z którymi wydane przez organ regulacyjny rozstrzygnięcia pozostaną w mocy - aż do czasu rozpatrzenia odwołań.
Nietrafne są zatem twierdzenia, że w świetle przedstawionej interpretacji przepisów prawa krajowego strona de facto została pozbawiona skutecznego środka odwoławczego od decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości - wadliwej, bo opartej o wyniki nieważnego przetargu.
Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie decyzja rezerwacyjna została wydana zgodnie z wynikami przetargu. Istotnie, wyniki te zakwestionowano - ale w odrębnym postępowaniu. Fakt zaś, że ustawodawca nie skorzystał z możliwości wprowadzenia środków przejściowych w odniesieniu do rozstrzygnięcia "przetargowego" - do czasu rozpatrzenia środków odwoławczych od tego rozstrzygnięcia - nie świadczy ani o nieprawidłowej implementacji dyrektywy ani też o wadliwej wykładni prounijnej przepisów prawa krajowego.
W odniesieniu do regulacji zawartych w art. 8 ust. 2 lit. d, ust. 5 lit. a, i art. 9 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE w skardze kasacyjnej brak też, według NSA, skutecznych argumentów by twierdzić, że krajowe regulacje kwestii prawa do odwołania (zarówno od decyzji rezerwacji częstotliwości w przypadku wyłonienia w przetargu podmiotu, dla którego zostanie dokonana rezerwacja, jak i środków odwoławczych od rozstrzygnięć "przetargowych") naruszały określony dyrektywą wymóg wspierania konkurencji przez wspieranie skutecznego wykorzystania częstotliwości i aby zasady regulacyjne były nieobiektywne, nieprzejrzyste, niedyskryminacyjne, nieproporcjonalne.
Z tych wszystkich względów - wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjna - "ważność" przetargu nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Na tle przytoczonej regulacji wskazać należy cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom 1.; LEX, 2010, komentarz do art. 97, pkt III, teza 2).
Istotnie, jak wskazała strona wnosząca skargę kasacyjną, w świetle orzecznictwa i poglądów doktryny - co do zasady "innym organem" - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie.
W stanie faktycznym i prawnym znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie brak jednak podstaw, aby kwestię "ważności" wyników przetargu uznać za "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pod pojęciem przewidzianego tym przepisem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi wykluczać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Zatem fakt, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. np. wyroki NSA z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2872/15, z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1268/16, z dnia 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18).
Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacje zawarte w przepisach prawa materialnego wskazanych w podstawach kasacyjnych - wykładnia których była przedmiotem poczynionych wyżej rozważań - przeczą zaś przyjęciu, że wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie dokonania rezerwacji jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem w sprawie wszczętej wnioskiem o unieważnienie przetargu.
Ponadto trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 206 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ze zmianami wynikającymi z ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Przepisy art. 118d P.t. regulują kompleksowo kwestię możliwości i procedury unieważnienia przetargu, oraz skutków takiego unieważnienia, w tym wskazują w art. 118d ust. 7 P.t. unieważnienie przetargu jako podstawę wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji. Powyższe przemawia za brakiem zasadności zawieszenia postępowania rezerwacyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o unieważnienie przetargu, zwłaszcza za niezasadne uznać należy zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w jego rozszerzającej interpretacji - dopuszczającej zawieszenie postępowania ze względu na rozstrzygnięcie tego samego organu (Prezesa UKE), a nie innego organu, jak to wynika z literalnego brzmienia przepisu.
Przechodząc do oceny zasadności kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, uznać należy, że nie jest zasadny zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 123 ust. 8 w związku z ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6 pkt 2 P.t. poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że obowiązek organu do wystąpienia z wnioskiem o zajęcie stanowiska przez podmioty wymienione w art. 123 ust. 8 P.t. zachodzi wyłącznie wówczas, gdy w wyniku postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 123 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 6 pkt 2 P.t.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje Sąd I instancji, że z art. 123 ust. 6 P.t. nie wynika, aby na Prezesie UKE spoczywał ustawowo określony obowiązek zasięgania opinii podmiotów wskazanych w art. 123 ust. 8 P.t. w każdym postępowaniu o rezerwację częstotliwości.
Przepis art. 123 ust. 6 P.t. zawiera katalog przyczyn, których ustalenie w toku postępowania o rezerwację częstotliwości skutkuje podjęciem przez Prezesa UKE decyzji o odmowie rezerwacji częstotliwości. Wyliczenie przypadków, których wystąpienie w toku postępowania o rezerwację częstotliwości skutkuje odmową jej udzielenia ma charakter zamknięty, a to oznacza, że wyłącznie z tych przyczyn może zostać wydana decyzja o odmowie udzielenia rezerwacji częstotliwości. Podkreślić należy, że stwierdzenie którejkolwiek ze wskazanych w art. 123 ust. 6 okoliczności uzasadnia odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości.
Z treści art. 123 ust. 8 P.t. wynika, że odmowa udzielenia rezerwacji częstotliwości, jej zmiana lub cofnięcie w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, a także odmowa wydania pozwolenia radiowego lub jego cofnięcie z powodu tych okoliczności, następuje po zasięgnięciu opinii lub na wniosek Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, w zakresie ich właściwości. Wyraźne odwołanie się przez ustawodawcę do przypadków określonych w ust. 1 pkt 3 art. 123 P.t. wskazuje, że jedynie w sytuacji gdy w toku postępowania o udzielenie rezerwacji częstotliwości wystąpią okoliczności prowadzące do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa porządku publicznego, które mogą spowodować, że właśnie ich zaistnienie będzie stanowiło podstawę odmowy udzielania rezerwacji częstotliwości, organ jest zobligowany do podjęcia czynności opisanych w art. 123 ust. 8 P.t.
Trafnie podkreślił Sąd I instancji, że skoro w rozpatrywanej sprawie podstawą do odmowy udzielenia rezerwacji częstotliwości było stwierdzenie zaistnienia przypadku, o którym mowa w art. 123 ust. 6 pkt 5 P.t., a więc sytuacji, gdy odmowa udzielenia rezerwacji częstotliwości następuje, gdy w przetargu podmiot nie został wyłoniony jako ten, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, to czynności organu zmierzające do uzyskania opinii od podmiotów wskazanych w art. 123 ust. 8 P.t. należało uznać za zbędne.
W związku z powyższym za całkowicie bezzasadny uznać należało też zarzut opisany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przepisów postępowania art. 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w tym punkcie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie odnoszącym się do umocowania osób podpisujących pisma pochodzące od organów wskazanych w art. 123 ust. 8 P.t. oraz w zakresie formy, w jakiej pisma te zostały skierowane do Prezesa UKE. Prawidłowa ocena Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie zbędne było występowanie do organów wymienionych w art. 123 ust. 8 P.t. o wydanie opinii powoduje, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż ewentualne uchybienia co do umocowania osób podpisujących pisma i formy pism kierowanych do Prezesa UKE przez podmioty wskazane w art. 123 ust. 8 P.t., w toku postępowania o udzielenie rezerwacji częstotliwości, pozostają bez wpływu na wynik tego postępowania.
Również nie jest zasadny zarzut opisany w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, a wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania szczegółowo wymienionych w treści tegoż punktu skargi kasacyjnej poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez Prezesa UKE art. 62 k.p.a. i odmowę połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją ze sprawami dotyczącymi rezerwacji częstotliwości o określonym zakresie MHz, co skutkować miało naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 111 § 2 p.p.s.a., art. 111 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, który nie bazuje na ustaleniach poczynionych przez Sąd na podstawie akt sprawy, poprzez odmowę połączenia w celu łącznego rozpoznania toczących się spraw zainicjowanych skargami A. na decyzje rezerwacyjne wydane po przeprowadzeniu przetargu, poprzez fragmentaryczne odniesienie się do argumentów prawnych skarżącej.
W związku z powyższym należy podkreślić, że stosownie do treści art. 118c ust. 3 P.t. jeżeli przedmiotem przetargu, aukcji albo konkursu była więcej niż jedna rezerwacja, właściwy organ prowadzi odrębne postępowania dla każdej z tych rezerwacji. Zauważyć trzeba, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przedmiotem przetargu była więcej niż jedna rezerwacja częstotliwości. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kwestia rezerwacji częstotliwości C. Oczywiście równolegle toczyły się inne postępowania dotyczące rezerwacji częstotliwości A, B, D i E.
Jak już wyżej wskazano, stosownie do treści art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skoro więc w ustawie - Prawo telekomunikacyjne ustawodawca nałożył na organ obowiązek prowadzenia odrębnego postępowania dla każdej z rezerwacji częstotliwości, które były objęte jednym postępowaniem przetargowym, to tym samym zachodzi odrębność regulacji prawnej, o której mowa w art. 206 ust. 1 P.t. Wniosek taki jest uzasadniony jeśli wziąć pod uwagę to, że z "wielością spraw administracyjnych", o których mowa w art. 62 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy są to sprawy tożsame w tym znaczeniu, że każda sprawa ma taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Ponadto zauważyć należy, że dla zastosowania art. 62 k.p.a. konieczne jest kumulatywne spełnienie przesłanek ustawowych, to jest: wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego i podstawy prawnej i w każdej sprawie właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (por. B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2004, s. 348, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz - Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, 2018).
W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie o rezerwację częstotliwości było prowadzone o rezerwację częstotliwości C - to jest jednej z pięciu częstotliwości objętych postępowaniem przetargowym. Każda z częstotliwości objęta postępowaniem przetargowym dotyczyła innego zakresu częstotliwości. Brak jest więc podstaw do uznania, że postępowanie o rezerwację częstotliwości C oparte jest na tej samej podstawie faktycznej na której oparte są postępowania o rezerwację częstotliwości A, B, D i E.
W tym stanie rzeczy skoro trafne jest stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do uznania, że Prezes UKE naruszył przepis art. 62 k.p.a., to nie jest zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 111 § 2 p.p.s.a.
Przepis art. 111 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd do połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed tym sądem w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Tak więc ratio legis art. 111 § 1 p.p.s.a. wskazuje na eliminowanie przypadków odrębnego rozpoznawania spraw, w których zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania. Jak wcześniej wykazano taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje.
Brak jest także podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10.2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05.2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09.2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodzić należy się z tym, że skoro w świetle powołanego przepisu sąd administracyjny rozpoznaje sprawę nie tylko pod kątem zasadności stawianych zaskarżonemu aktowi zarzutów, to tym bardziej zarzuty te winny być przedmiotem oceny. Należy jednak mieć na względzie, że stosownie do regulacji zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepis postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko w razie wykazania, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu związku w rozpoznawanej sprawie nie wywiedziono. Tym samym zarzut "lapidarnego" odniesienia się do argumentów prawnych skarżącej nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Za całkowicie nieuzasadniony z przedstawionych powodów uznać należy też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Trzeba zauważyć i przypomnieć, że przepis ten określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).
Tak więc zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku może się okazać zasadny tylko wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Uwzględniając powyższe uwagi NSA stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi - w stopniu wystarczającym do oceny zasadności prezentowanego przez Sąd I instancji stanowiska. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie NSA nie są także zasadne zarzuty opisane w punktach 6, 7 i 9 petitum skargi kasacyjnej, a wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a w związku ze szczegółowo określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy - Prawo telekomunikacyjne, poprzez błędne uznanie, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie mogło wpłynąć na wynik sprawy, pomimo wystąpienia przesłanek do jej przeprowadzenia, a zwłaszcza potrzeby uzgodnienia spornych interesów stron tegoż postępowania rezerwacyjnego, poprzez niezbadanie określonego w skardze naruszenia prawa (tj. naruszenia polegającego na błędnym ustaleniu warunków technicznych wykorzystywania częstotliwości oraz braku uzgodnień międzynarodowych) i błędnym przyjęciu, iż Prezes UKE prawidłowo nadał decyzji wydanej w pierwszej instancji rygor natychmiastowej wykonalności.
W związku z powyższym zauważyć należy, że formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie przepisów postępowania, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wykazanie jaki jest wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem trzeba, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy - jak już wyjaśniano - wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Z uzasadnienia zarzutu opisanego w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej wynika, że według strony skarżącej kasacyjnie stanowisko i argumentacja Sądu I instancji w zakresie oceny zasadności naruszenia przez organ art. 89 § 2 k.p.a. nastąpiła z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa. Taka konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie odpowiada przedstawionym wyżej wymogom przewidzianym dla formułowania zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie NSA dokonując oceny zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 89 § 2 k.p.a., Sąd I instancji zastosował się do zasad wynikających z regulacji prawnych zawartych w art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wydając wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz rozstrzygając w granicach danej sprawy, a uzasadnienie tego stanowiska zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne określone w przywołanym wyżej przepisie prawa i poddaje się kontroli kasacyjnej.
Ponadto wypada zauważyć, że według art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W rozpoznawanej sprawie "sporny interes stron" dotyczył tymczasem wyniku przetargu - będącego przedmiotem odrębnej sprawy.
Z przyczyn podanych wyżej za zasadny nie mógł być też uznany zarzut opisany w punkcie 7 skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami ustawy - Prawo telekomunikacyjne i ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut w istocie zmierza do wykazania, iż Sąd I instancji dokonując oceny zarzutu braku uzgodnień międzynarodowych i określenia warunków wykorzystania częstotliwości uczynił to w sposób naruszający zasady określone w przywołanych przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż organ w uzasadnieniu decyzji oraz w załączniku numer 1 do decyzji wskazał konkretne porozumienia międzynarodowe, których Rzeczypospolita Polska jest stroną i które przewidują wykorzystanie wskazanych częstotliwości w służbie ruchomej i stałej. Z akt sprawy wynika także, że organ odwołując się do przedstawionych porozumień międzynarodowych wskazał, że częstotliwości odnoszące się do rezerwacji częstotliwości C spełniają wszystkie przesłanki określone w art. 114 ust. 3 pkt 1-6 P.t.
Również nie jest zasadny zarzut opisany w punkcie 9 petitum skargi kasacyjnej, który w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko i argumentację organu w zakresie zastosowania regulacji prawnej przewidzianej w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym podkreślić należy, że uchybień Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej upatruje w sposobie uzasadnienia stanowiska w tym zakresie przez Sąd I instancji, przyjmując odmienną od przedstawionej przez Sąd I instancji ocenę spełnienia przesłanek warunkujących nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto podkreślić należy, że zasadne jest stanowisko wskazujące na to, że dla możliwości realizacji uprawnień przez podmiot któremu przyznano rezerwację częstotliwości istotne znaczenie ma fakt, iż decyzja ta przyznaje uprawnienia, ale również nakłada obowiązki. Konstrukcja decyzji rezerwacyjnej w sferze określenia początku biegu terminu do realizacji inwestycji w sieci telekomunikacyjnej miała w tym zakresie istotne znaczenie.
Zdaniem NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na błędną wykładnię art. 115 ust. 1 pkt 9 P.t. w związku z art. 118b ust. 1 pkt 2 P.t. w sposób opisany w punkcie 8 petitum skargi kasacyjnej. W omawianym zakresie należy podzielić stanowisko prezentowane w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 99/12. Podkreślić więc raz jeszcze należy, że uczestnik przetargu, który złożył więcej niż jedną ofertę korzysta z prawa do złożenia wniosku o rezerwację, powołując się na konkretne miejsce na liście i powinien powiązać swój wniosek z konkretną ofertą. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku, warunki zaoferowane przez uczestnika przetargu mają istotny wpływ na kolejność na liście podmiotów wyłonionych, ale także w przypadku złożenia wniosku o rezerwację w sposób wiążący określają zobowiązania rezerwacyjne tegoż podmiotu. Powyższe wskazuje na ścisły związek pomiędzy wnioskiem o rezerwację a złożoną ofertą. Oznacza to, że powiązanie wniosku rezerwacyjnego z konkretną ofertą nie może następować niejako z urzędu bowiem konieczne jest w tym zakresie stanowisko samego zainteresowanego podmiotu, a więc tego, który uczestniczył w postępowaniu przetargowym i złożył wniosek rezerwacyjny.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).