II GSK 439/22

II GSK 439/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Symbol z opisem
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1952/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1952/21 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr KOC 1644/Ni/21 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium sportowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1952/21, po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium sportowego, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
- art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1133; powoływanej dalej jako: u.o.s.), poprzez jego błędną wykładnię (pozbawioną kontekstu systemowego) polegającą na błędnym uznaniu, że przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w tym przepisie, następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, w zestawieniu z treścią przepisu art. 32 ust. 5 u.o.s., prowadzi do konstatacji, iż przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy o sporcie nie następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.;
II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na niewskazaniu, jakie przepisy prawa procesowego zaskarżona decyzja narusza, w sytuacji gdy obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej, co w konsekwencji uniemożliwia odniesienie się treści zaskarżonego wyroku i jego prawidłową ocenę.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie poprzez jego błędną wykładnię (pozbawioną kontekstu systemowego), polegającą na błędnym uznaniu, że przyznanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w tym przepisie, następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Stosownie do art. 31 ust. 1 u.o.s. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 u.o.s. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujących na naruszenie art. 31 ust. 1 u.o.s. oraz art. 104 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w tym zakresie w wyrokach NSA: z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 777/23; z 2 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1779/23; z 3 października 2023 r., sygn. akt II GSK 2039/22; z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 928/22; z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 595/22; z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 225/22; z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 983/18; z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3015/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Wobec powyższego na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, który słusznie przyjął, że sprawa w przedmiocie przyznania (lub odmowy przyznania) stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 u.o.s., stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, gdyż dotyczy ściśle określonej osoby oraz wiążących się z tą osobą okoliczności faktycznych. WSA trafnie zatem powołał się na wspomniane orzeczenia NSA, w których podkreślono, że właśnie dlatego rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego, powinno przybierać postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej ze wszystkimi konsekwencjami tego poglądu. Skoro zatem postępowanie w sprawie przyznania stypendium prowadzone jest przed organem administracji publicznej, w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, to powinna być ona rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego w tym zakresie poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 19 marca 2019 r., o sygn. akt I OSK 1222/17, który został powołany w skardze kasacyjnej. Wcześniej przywołane orzeczenia NSA tworzą ugruntowaną obecnie linię orzeczniczą, stąd brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieje potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości prawne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne w zakresie stypendium sportowego finansowanego z budżetu danej gminy, który pozostaje budżetem publicznym, winno przybierać postać aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej. Wynika to z systemowej wykładni zarówno art. 31 ust. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 5 u.o.s., jak i z oceny zakresu uprawnień prawotwórczych jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli zatem postępowanie w sprawie przyznania stypendium sportowego ze środków gminnych, na mocy przepisu aktu prawa miejscowego, prowadzone jest przez organ administracji publicznej (organ wykonawczy gminy), w sprawie indywidualnej należącej do jego właściwości, to winna ona zostać władczo rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ, w drodze innego aktu z zakresu administracji publicznej.
Z powołanych powyżej regulacji art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.o.s. wynika generalne upoważnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego. Ustawodawca określił w ten sposób jedynie ogólny zakres regulacji, nie przesądzając jednoznacznie o treści przyszłych norm prawnych (zwłaszcza co do warunków materialnych przyznawania stypendiów). Uchwalone zatem normy prawa miejscowego muszą szanować generalnie obowiązujące wartości państwa prawa, a wśród tych mieści się decyzyjna forma orzekania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, określona w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 31 ust. 1 u.o.s. upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, z uwagi na głównie wykonawczy charakter tego rodzaju aktu prawnego, podlega więc wykładni ścieśniającej, która nie może prowadzić do wniosku, że również forma orzecznicza, w tym np. kwestia ilości instancji (braku odwołania), czy charakteru aktu nadającego/odbierającego uprawnienie, została przekazana do uregulowania jednostce samorządu terytorialnego. Samodzielność w tworzeniu prawa miejscowego, jaką legitymują się jednostki samorządu terytorialnego, nie oznacza pełnej autonomii. Wobec powyższego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do uchybienia art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.o.s.
Bezzasadne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy - po pierwsze - stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle uzasadnienia tego wyroku nie budzi w szczególności wątpliwości, że zdaniem WSA w Warszawie orzekający w sprawie organ naruszył art. 31 ust. 1 u.o.s. w zw. z art. 104 k.p.a. przyjmując, że dokonana przez SKO w Warszawie wykładnia art. 31 ust. 1 i 3 u.o.s. stoi w oczywistej sprzeczności z rozumieniem pojęcia decyzji administracyjnej z art. 104 k.p.a. Dodać należy, że skarżący kasacyjnie organ nie miał w rzeczywistości problemów ze zrekonstruowaniem podstawy prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia, skoro w skardze kasacyjnej sformułowano m.in. zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 u.o.s.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.