II GSK 437/09

II GSK 437/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Brzeziński
Maria Myślińska /sprawozdawca/
Rafał Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 850/08 - Wyrok WSA w Łodzi z 2009-01-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 44 poz 262
art. 4
Ustawa z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej
Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
art. 2 pkt 2, art. 21, art. 22, art. 23
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
Dz.U. 2008 nr 44 poz 262
art. 24 c
Ustawa z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej
Dz.U. 2007 nr 46 poz 309
§ 4 ust. 1 pkt 1
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności
Dz.U. 2008 nr 44 poz 265
§ 5 ust. 1 pkt 1 i § 6
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 850/08 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności zwierzęcej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 850/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania uzupełniających płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w części odmawiającej przyznania płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych i zasądził do organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania z następującym uzasadnieniem.
Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał Z. G. płatności do gruntów rolnych za rok 2007 w łącznej wysokości 6511,08 zł w zakresie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) ze wskazaniem, że na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi 0 DJP. Organ powołał się na § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), zgodnie z którym płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarczych oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Stosownie do § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych oraz traw na gruntach ornych, do której została przyznana płatność w roku 2006. Jeżeli zatem wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi 0 DJP, odmawia się przyznania płatności zwierzęcych.
Dyrektor ARiMR w Ł., po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że podstawowym warunkiem przyznania płatności zwierzęcej jest fakt posiadania przez rolnika w okresie referencyjnym zwierząt, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych. Z. G. w dniu [...] stycznia 2006 r. uzyskał zaświadczenie o zarejestrowaniu siedziby stada, jednakże do końca okresu referencyjnego, tj. do dnia 31 marca 2006 r. nie zgłosił do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych żadnych zwierząt. Pierwsze przemieszczenie bydła ze stada J. G. (ojca strony) do stada Z. G. zostało zgłoszone dopiero w dniu [...] października 2006 r., a więc po okresie referencyjnym. Organ wskazał, iż w okresie pierwszego zgłoszenia przemieszczenia bydła do stada Z. G., J. G. zgłaszał inne przemieszczenie bydła, podając własny numer siedziby stada. Zgłoszenia te dotyczyły urodzeń i sprzedaży bydła, co zdaniem organu pozwala twierdzić, iż w tym okresie ojciec strony nadal rozporządzał stadem.
Uwzględniając skargę Z. G. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił decyzje organów obu instancji i podkreślił, że decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) - w dalszej części zwanego rozporządzeniem.
Jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności zwierzęcych wskazano w decyzji I instancji § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, z którego wynika, iż przyznanie płatności zwierzęcej jest uzależnione od spełnienia następujących przesłanek:
- w okresie referencyjnym, tj. od 1 kwietnia 2005 roku do 31 marca 2006 roku, rolnik był posiadaczem określonych zwierząt gospodarskich oraz
- posiadane zwierzęta zostały wpisane lub zgłoszone przez rolnika do właściwego rejestru zwierząt gospodarskich.
Posiadaczem zwierząt jest przede wszystkim osoba faktycznie sprawująca w okresie referencyjnym władztwo, pieczę nad zwierzętami. Zdaniem Sądu, przepisy nie uzależniają przyznania płatności od wpisania zwierząt do rejestru przez ich faktycznego posiadacza i za taką wykładnią przemawia literalne brzmienie § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r., który rozróżnia dwie sytuacje - rolnik posiada zwierzęta, które są już wpisane do rejestru (bez określenia przez kogo) lub zostały do tego rejestru zgłoszone przez rolnika wnioskodawcę. Zatem konieczne jest jedynie, aby w okresie referencyjnym stado w tym rejestrze się znalazło i aby posiadanie dotyczyło zwierząt faktycznie w rejestrze wpisanych.
Sąd stwierdził, że w dacie rozstrzygania przez organ II instancji wprawdzie nie obowiązywało rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r., ale zmieniające je rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 29), które weszło w życie z dniem 15 marca 2008 r., w § 5 podobnie reguluje kwestię przesłanek płatności zwierzęcych.
W ocenie Sądu, mając na względzie § 4 rozporządzenia, organ odwoławczy winien przede wszystkim ustalić czy skarżący był w okresie referencyjnym posiadaczem zwierząt, a zatem ocenić cały materiał dowodowy, w tym także akt notarialny dotyczący przekazania gospodarstwa, faktury dotyczące sprzedaży mleka do spółdzielni mleczarskiej, dokumenty związane z przerejestrowaniem gospodarstwa, wyjaśnić w jakich okolicznościach doszło do wystawienia już po przekazaniu stada dokumentów jego przemieszczenia wystawianych na nazwisko zbywcy. Organ winien mieć na uwadze treść art. 55 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Odnośnie przerejestrowania stada organ winien również rozważyć, czy wobec faktu, iż siedziba stada przejmowanego była tożsama z siedzibą stada wnioskodawcy, należy dać wiarę wnioskodawcy, że był on w okresie referencyjnym nie tylko właścicielem przejmowanego stada, ale i faktycznym jego posiadaczem.
Sąd zwrócił również uwagę, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, jak stanowi art. 9 k.p.a., aby Z. G. został poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a także iż miał możliwość ustosunkowania się do dowodów przemieszczenia zwierząt, które organ załączył już po wezwaniu skarżącego do wyjaśnienia okoliczności sprawy.
Zdaniem Sądu organy winny rozważyć również, czy w związku z przekazaniem gospodarstwa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie § 6 rozporządzenia (także rozporządzenia nowego), który w określonych w nim sytuacjach uniezależnia przyznanie płatności od posiadania zwierząt w okresie referencyjnym.
Reasumując, Sąd I instancji odkreślił, że niewłaściwa interpretacja § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) oraz "nierozważnie" § 6 spowodowało konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Skargą kasacyjną Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Z. G., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie od Z. G. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), art. 23 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666) w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 marca 2008 r., art. 24c ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666 oraz z 2008 r. Nr 44, poz. 262) w brzmieniu obowiązującym po 15 marca 2008 r., § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309) poprzez ich błędne niezastosowanie i w rezultacie przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265), mimo iż rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r. zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666 oraz z 2008 r. Nr 44, poz. 262) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), a zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. "do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe", a wobec powyższego w sprawie wszczętej a niezakończonej do dnia wejścia w życie ww. ustawy nie może mieć zastosowania rozporządzenie, które zostało wydane na podstawie ww. ustawy;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265) poprzez jego błędne zastosowanie, mimo że rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r. zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666 oraz z 2008 r. Nr 44, poz. 262) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), a zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. "do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe", a wobec powyższego w sprawie wszczętej a niezakończonej do dnia wejścia w życie ww. ustawy nie może mieć zastosowania rozporządzenie, które zostało wydane na podstawie ww. ustawy;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309) oraz § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przesłanki przyznania płatności zwierzęcej w odniesieniu do wymogu posiadania zwierząt oraz wpisania do rejestru nie uległy zmianie, oraz poprzez przyjęcie, iż warunkiem przyznania płatności zwierzęcej nie było zarejestrowanie stada i przypisanie go imiennie do danego właściciela, w sytuacji gdy porównanie treści ww. przepisów wskazuje, iż ich brzmienie różni się, a ponadto treść przepisu oraz jego wykładnia dokonana w oparciu o dyrektywy wykładni celowościowej prowadzi do odczytania z brzmienia tego przepisu normy prawnej dotyczącej warunku przyznania płatności zgodnej ze stanowiskiem organu, a mianowicie, iż płatność przysługuje rolnikowi, który w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła, owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane (uprzednio, przed okresem referencyjnym) na podstawie zgłoszenia dokonanego przez tego rolnika lub zostały przez tego rolnika zgłoszone (w formie papierowej, poprzez wniesienie formularza zgłoszenia w okresie referencyjnym) do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;
4) naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309) w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666) oraz art. 55 kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i zdefiniowanie gospodarstwa rolnego w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, w sytuacji gdy przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej odwołują się w tym zakresie do przepisów prawa wspólnotowego;
5) naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309) w zw. z art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666) w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 marca 2008 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż dotyczą one przekazania gruntów w okresie referencyjnym, w sytuacji gdy treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż w przypadkach, o których mowa w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca, o którą ubiegał się w danym roku przekazujący albo spadkodawca, jest przyznawana przejmującemu albo spadkobiercy niezależnie od tego czy posiadali lub posiadają bydło lub owce, lub kozy, lub konie, a zgodnie z art. 21 ustawy w brzmieniu do 14 marca 2009 r. w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu, jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności i na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności, a zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy w brzmieniu do 14 marca 2009 r. w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności, płatności przysługują spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności i spełnia warunki do przyznania płatności;
6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 135, art. 133 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10, art. 7 i 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: z 2000 r. Nr 9, poz. 1081 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd, że organ administracyjny naruszył art. 9 k.p.a. oraz poprzez przyjęcie, że postępowanie organu wymaga uzupełnienia o ustalenia czy skarżący rolnik był posiadaczem zwierząt i podjęcie w tym zakresie z urzędu czynności dowodowych, jednoczesne zignorowanie przez Sąd faktu, iż z dowodów, którymi dysponował organ na dzień wydania decyzji wynika, iż Z. G. nie był w okresie referencyjnym posiadaczem zwierząt a posiadaczem tych zwierząt był J. G., w sytuacji gdy na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko, gdy przepisy ustawy nie stanowią inaczej, a zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 tej ustawy organ udziela stronie niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania tylko na żądanie strony, a żądanie takie nie zostało zgłoszone, a ponadto na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zapewnia się stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, również wyłącznie na żądanie strony, które nie zostało zgłoszone, na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy ciężar dowodu w postępowaniu w sprawie przyznania płatności bezpośrednich obciąża stronę.
Argumentacja na poparcie powyższych zarzutów została przedstawiona przez skarżącą w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają podstawy kasacyjne i zgłoszone w ich ramach zarzuty. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno wyjaśnić na czym polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji i jaki miało wpływ na wynik sprawy.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do błędnej wykładni i niezastosowania § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), które w ocenie autora skargi kasacyjnej należało stosować w niniejszej sprawie zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), który stanowi, że "do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe".
Powołana ustawa weszła w życie w dniu 15 marca 2008 r., a więc w dacie, gdy w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne. Wobec tego należało stosować przepisy dotychczasowe, czyli cyt. rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie powinna budzić wątpliwości, iż Sąd I instancji zaaprobował zastosowanie przez organy orzekające § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia i przytaczając jego treść dokonał wykładni, z tym że wykładni odmiennej niż to uczyniły organy orzekające.
W ocenie Sądu I instancji § 4 cyt. rozporządzenia rozróżnia posiadanie w okresie referencyjnym zwierząt przez rolnika, które zostały już wpisane do rejestru (bez wskazania przez kogo) lub zostały zgłoszone do rejestru przez rolnika wnioskodawcę. Cytowany przepis nie wymaga, aby rolnik (posiadacz zwierząt) zgłaszał do rejestru zwierzęta, które były już do niego wpisane w okresie referencyjnym, np. przez rodziców.
Stanowisko to jest zasadne, znajduje wyraz w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie prezentowano pogląd, iż warunkiem koniecznym przyznania płatności w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia jest ujawnienie zwierząt w rejestrze w okresie referencyjnym. Czynność zgłoszenia do rejestru może być dokonana przez poprzedniego posiadacza przed okresem referencyjnym, jak i w okresie referencyjnym przez osobę wnioskującą o płatności (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II GSK 58/09 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II GSK 135/09.
Reasumując przyjąć należy, że wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. prowadzi do wniosku, że uprawnionym do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawnianych na trwałych użytkach zielonych jest rolnik, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, kóz, koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych.
Z powyższego wynika bezzasadność zarzutów kasacyjnych, o których mowa w pkt 1, 3 i 4 skargi kasacyjnej, a dotyczących niezastosowania § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia (pkt 1) i błędnej wykładni (pkt 3, 4).
Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w pkt 2 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 i § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r., polegającego w ocenie autora skargi kasacyjnej na niewłaściwym ich zastosowaniu, zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie stosował § 5 cyt. rozporządzenia, a jedynie ograniczył się do uwagi, że przepis ten podobnie reguluje kwestię przesłanek płatności zwierzęcych jak rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 r., które już nie obowiązywało w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Sąd nie dokonywał wykładni tegoż przepisu, jednak wyraził nieprecyzyjny pogląd odnośnie obowiązywania ww. rozporządzenia. Cytowane rozporządzenie miało zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) nakazującego stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną. Za tym, że Sąd I instancji nie stosował § 5 cyt. rozporządzenia z 14 marca 2008 r. przemawia również końcowa faza uzasadnienia wyroku, z której wynika, że powodem uchylenia decyzji była błędna wykładnia § 4 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. oraz "nierozważnie regulacji § 6 rozporządzenia" w zakresie zastosowania tegoż przepisu w brzmieniu ustalonym w obu rozporządzeniach.
Ze stanowiskiem Sądu I instancji w tej ostatniej kwestii (§ 6 cyt. rozporządzenia) nie sposób się zgodzić z dwóch powodów.
Rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z wyżej podanych przyczyn. Natomiast § 6 rozporządzenia z 13 marca 2007 r. z przyczyn merytorycznych nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem odnosi się do zupełnie innych stanów faktycznych, tj. takich, o których mowa w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.).
W przypadkach, o których mowa w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 cyt. ustawy chodzi o to, że płatność zwierzęca, o którą ubiegał się w danym roku przekazujący albo spadkobierca jest przyznawana przejmującemu lub spadkobiercy niezależnie od tego czy posiadali, czy posiadają bydło lub owce, konie, kozy w okresie referencyjnym wpisane do rejestru oznakowanych zwierząt.
W niniejszej sprawie użytki rolne zostały przekazane Z. G. w dniu [...] stycznia 2006 r. i to on, a nie przekazujący J. G. złożył wniosek o przyznanie tzw. płatności zwierzęcej.
Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji w tym względzie, co czyni zasadnym zarzut określony w pkt 5 skargi kasacyjnej, jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, jako że przepis § 6 cytowanego rozporządzenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, wobec czego bezprzedmiotowe stają się zalecenia Sądu dotyczące rozważenia zastosowania tegoż przepisu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu zawartego w pkt 4 skargi kasacyjnej podważającego nakaz Sądu I instancji stosowania art. 55 k.c. dla zdefiniowania gospodarstwa rolnego, należy uznać zarzut ten za usprawiedliwiony.
Stanowisko Sądu I instancji jest błędne, albowiem art. 55 k.c. nie ma zastosowania. Płatność, o którą ubiegał się Z. G. jest uzupełniającą płatnością obszarową, o której mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1781/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1451/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz.UE.L.270 z 21.10.2003 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem nr 1782/2003).
Płatności, o których mowa w ww. akcie oraz przepisach krajowych przyznawane są producentowi rolnemu prowadzącemu określoną działalność rolniczą.
Przepis art. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 zawiera definicję pojęcia "rolnik" i "działalność rolnicza". "Rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą (art. 2a rozporządzenia). Natomiast "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5 (art. 2c rozporządzenia).
Tak więc uprawnienia do płatności uzupełniającej należy oceniać na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1782/2003, a nie art. 55 k.c. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tej części nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Zasadność skargi kasacyjnej w tym zakresie powoduje, że oceniając ponownie kwestię posiadania zwierząt przez Z. G. w okresie referencyjnym, organy nie będą związane zaleceniami Sądu dotyczącymi stosowania art. 55 k.c. dla interpretacji pojęcia "gospodarstwo rolne".
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej (pkt 6) dotyczący naruszenia wymienionych w tym punkcie przepisów postępowania jest zasadny w części, gdy zarzuca naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Sąd I instancji odwołując się do art. 9 k.p.a. zarzucił organom orzekającym brak pouczenia Z. G. o okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a w szczególności "konieczności dokonania rejestracji zwierząt", co stanowiło naruszenie tegoż przepisu. Poza tym Sąd podniósł, że skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się do dowodów przemieszczania zwierząt załączonych już po wezwaniu skarżącego do wyjaśnienia okoliczności sprawy.
W myśl art. 3 ust. 1 cyt. ustawy do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania płatności określonych w art. 3 ust. 2 organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (art. 3 ust. 2 pkt 1) – odpowiednio art. 6-7 k.p.a.;
– jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zapis ten ogranicza art. 7 i 77 k.p.a. Gdy chodzi o art. 7 k.p.a. odstępuje się od nakazu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Art. 77 k.p.a. dotyczący zasady postępowania dowodowego ograniczony został wyłącznie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.) i czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) ograniczona została do obowiązków organów określonych w art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 cyt. ustawy, tj.
– zapewnienia stronom – na ich żądanie – czynnego udziału w każdym stadium postępowania,
– umożliwienie stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
– udzielenie stronom – na ich żądanie – niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w danym postępowaniu.
Z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy wynika, że na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności spoczywa ciężar przedstawienia dowodów niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Powyższe zasady postępowania nie zwalniają jednak organu administracji publicznej, w ramach obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z uwzględnienia faktu, że w okresie referencyjnym stado krów, o którym mowa w sprawie, było wpisane do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i wobec tego rolnik ubiegający się o przyznanie płatności nie musiał ich ponownie zgłaszać.
Jeżeli miały miejsce przemieszczenia bydła ze stada ojca do stada Z. G. związanego jak się wydaje z urodzinami lub sprzedażą, to w ramach powyższego obowiązku (art. 3 ust. 2 pkt 2) organ dysponując dowodami na tę okoliczność powinien wyjaśnić przyczyny i okoliczności tego stanu rzeczy, które mają zasadnicze znaczenie dla ustalenia kwestii posiadania. W tym miejscu należy podkreślić, że "zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. a/ ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt posiadaczem zwierząt w odniesieniu do bydła jest podmiot, o którym mowa w art. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 820/97 (Dz.Urz.WE Nr L 204 z dnia 11 sierpnia 2000 r. s. 1). Przepis ten zawiera definicję "dozorcy" przyjmując, że jest nim osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku". Posiadaczem jest zatem przede wszystkim osoba faktycznie sprawująca w okresie referencyjnym władztwo nad zwierzętami.
Wprawdzie błędne jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odwołującej się do naruszenia art. 9 k.p.a., ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Zbadanie zasadności naruszenia pozostałych przepisów prawa wyszczególnionych w pkt 6 skargi kasacyjnej uniemożliwia brak uzasadnienia co do sposobu ich naruszenia i wpływu na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom zawartym w uzasadnieniu pkt 6 skargi kasacyjnej, dowody, które zaprezentował organ w tym miejscu dla potwierdzenia swojego stanowiska, jakoby Z. G. nie był posiadaczem zwierząt, a zwłaszcza akt notarialny czy dowody sprzedaży mleka – na obecnym etapie postępowania budzą zasadnicze wątpliwości co do trafności tegoż stanowiska, które należy usunąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W tych okolicznościach pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.