II GSK 4369/16

II GSK 4369/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Janusz Drachal /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3005/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-05-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 141 § 4, art. 170, art. 171
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3005/15 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
I.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], przyznał A. C. (Skarżący, Strona) pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w łącznej kwocie 38.503,96 zł (w tym środki unijne 30.799, 24 zł zaś środki krajowe 7.704,72 zł).
Decyzja zawierała informację, że kwota przyznanej płatności na poszczególne przedsięwzięcia będzie wypłacona na dostosowanie gospodarstwa rolnego do podjętych wymagań, z zastrzeżeniem, że pierwsza rata płatności zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Natomiast druga rata płatności zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania.
Pierwszą ratę w wysokości 19.251,98 zł w tym na dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych - 6.801,98 zł i na dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych 12.450 zł, przekazano na rachunek bankowy Strony w dniu 30 października 2006 r.
II.
W dniu 6 sierpnia 2007 r. Strona złożyła oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Przeprowadzona w dniu 29 sierpnia i 7 września 2007 r. wizytacja w gospodarstwie dotycząca realizacji obowiązku dostosowania do standardów UE, wykazała brak w zakresie wyposażenia gospodarstwa w dojarkę i schładzalnika do mleka. W związku z ww. ustaleniami, decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] uchylił w całości wcześniejszą decyzję o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Powyższa decyzja została doręczona Stronie w dniu 23 października 2007 r. i wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna.
Na marginesie głównego nurtu sprawy należy dodać, iż decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] października 2007 r. uchylającej w całości decyzję o przyznaniu pomocy finansowej.
Następnie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] września 2006 r. przyznającej dofinansowanie.
III.
Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE w wysokości 19.251,98 zł. Powyższa decyzja została doręczona w dniu 19 listopada 2008 r. Ustalona kwota stanowiła całość pierwszej raty wypłaconych środków, na którą składały się płatności na dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych w wysokości 6.801,98 zł oraz płatności na dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych w wysokości 12.450 zł.
IV.
Po zbadaniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
V.
Na ww. decyzję Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Początkowo, wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 838/10, Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Orzeczenie to zostało jednak uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1708/11.
Po ponownym rozpoznaniu skargi WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 374/13 uchylił zaskarżoną decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa ARiMR wyrokiem z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1181/13.
VI.
Po powtórnym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału ARiMR, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty, tj. ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE na kwotę 12.450 zł.
W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm. - dalej jako rozporządzenie), płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, w terminie określonym w tym planie, w celu dostosowania:
a) gospodarstwa rolnego do:
- wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, lub (...)
b) gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa.
W planie dostosowania Strona zgłosił dwa przedsięwzięcia, a mianowicie wskazane w § 3 pkt 3 lit. a) tiret pierwsze - dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych i wskazane pod lit. b) dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego do minimalnych standardów co do higieny odnośnie do mleka oraz produktów mlecznych.
Strona zrealizowała w terminie tylko jedno przedsięwzięcie, tj. dostosowała gospodarstwo do wymogów przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Natomiast nie wykonała w terminie przedsięwzięcia dotyczącego dostosowania gospodarstwa w zakresie higieny w odniesieniu do mleka i produktów mlecznych, pomimo oświadczenia we wniosku, iż znane jej są zasady przyznawania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oraz że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania. Stosowne pouczenie znajdowało się również w decyzji z dnia [...] września 2006 r. o przyznaniu pomocy finansowej.
Organ wskazał także, że skutkiem niezrealizowania przedsięwzięcia jest obowiązek zwrotu pierwszej raty płatności, o czym stanowi § 10 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b).
W przypadku Strony termin wykonania przedsięwzięcia w zakresie dostosowania gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych upływał w dniu 25 września 2007 r., tj. 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji dotyczącej przyznania płatności (25 września 2006 r.). Natomiast Strona nie wykonała przedmiotowego przedsięwzięcia ani na dzień złożenia oświadczenia z dnia 6 sierpnia 2007 r., ani na dzień przeprowadzenia kontroli w dniu 7 września 2007 r.
Organ podkreślił, że Strona nie wykazała również, że dokonała tego w terminie do 25 września 2007 r. W pisemnych wyjaśnieniach z dnia 1 października 2007 r., 29 lipca 2008 r., jak również w odwołaniu z dnia 26 listopada 2008 r. Strona wskazała, że od dnia 6 sierpnia 2007 r. posiadała dojarkę, zaś schładzalnik przywieziono w dniu 10 września 2007 r., nie wykazała jednak kiedy te urządzenia zostały zamontowane. Strona nie złożyła również oświadczenia, które zgodnie z obowiązującymi przepisami powinna złożyć Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w terminie 14 dni po upływie terminu wykonania zobowiązania w tym zakresie.
Wobec ujawnienia, że Strona nie dopełniła warunków określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia, płatności w części dotyczącej przedsięwzięcia w zakresie dostosowania gospodarstwa do wymogów higieny w odniesieniu do mleka i produktów mlecznych stały się nienależne.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że wypłata płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE uznanych za nienależnie pobrane nastąpiła w dniu 30 października 2006 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nr [...] zostało doręczone Stronie w dniu 23 lipca 2008 r., a więc przed upływem terminów wskazanych w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L z 30.04.2004, nr 141 s. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm. - dalej jako rozporządzenie Komisji 796/2004").
Końcowo zauważono, iż płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w wysokości 12.450 zł przekazane na rachunek bankowy Strony na podstawie decyzji z dnia [...] września 2006 r. są płatnościami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji 796/2004 i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4.
VII.
Wyrokiem z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3005/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR z dnia [...] czerwca 2015 r.
Jak wskazał, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia, producent rolny wnioskujący o pomoc musi zobowiązać się do realizacji określonego w planie dostosowania gospodarstwa przedsięwzięcia w terminie w tym planie określonym. Przepis § 5 ust. 1 w pkt 1 i 2 cytowanego rozporządzenia dodatkowo określa na czym może polegać wykonanie przedsięwzięcia wskazanego w § 3 pkt 3 lit. a) tiret pierwsze, a ust. 3 precyzuje możliwe do wykonania działania w ramach przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. b) tj. przedsięwzięć wskazanych przez Wnioskodawcę w Planie dostosowania.
Z treści tych przepisów oraz z przepisu § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że rolnik może zgłosić w jednym wniosku kilka przedsięwzięć i mogą być to przedsięwzięcia zarówno dla gospodarstwa rolnego jak i produkcyjnego. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny wykonania w terminie, a następnie złożenia przez rolnika oświadczenia o wykonaniu przedsięwzięcia lub przedsięwzięć zgłoszonych w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE, a co za tym idzie możliwości żądania przez organ zwrotu wypłaconej I raty płatności i odmowy płatności II raty odpowiednio na podstawie § 10 ust. 1 lub § 9 ust. 3 rozporządzenia. Należy zwrócić uwagę na to, że dla każdego przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. a) i b) rozporządzenia, ustalony jest odrębny termin wykonania i inna kwota pomocy finansowej. Ponadto oceny, czy niewykonanie jednego ze zgłoszonych przedsięwzięć oznacza niezrealizowanie całego planu dostosowawczego gospodarstwa należy dokonać na tle rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej, jak również na tle rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w szczególności jego art. 33. Zgodnie z treścią tego przepisu wsparciu podlegają różnorodne działania m.in. w zakresie ochrony środowiska w powiązaniu z rolnictwem, leśnictwem i zachowaniem krajobrazu, a także poprawy warunków utrzymania zwierząt określając minimalne standardy dla osiągnięcia określonych nim działań. Pozwala to na odrębną ocenę ich spełnienia.
Pogląd o tym, że przedsięwzięcia określone w § 3 ust. 3 lit. a) tiret pierwsze i ust. 3 lit. b) rozporządzenia mają rozłączny charakter, czego dowodzą również inne zapisy tego aktu, a mianowicie § 4 ust. 1, § 7 ust. 3 pkt 2 oraz § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, potwierdza także orzecznictwo - tak wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 647/09 oraz wyrok z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 582/10.
W sporządzonym przez Stronę planie dostosowania zgłoszone zostały dwa przedsięwzięcia (dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych i dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego do minimalnych standardów co do higieny odnośnie do mleka oraz produktów mlecznych). Przedsięwzięcia te są od siebie różne bowiem jedno służy m.in. ochronie środowiska w gospodarstwie rolnym, drugie poprawie warunków utrzymania zwierząt w gospodarstwie produkcyjnym. W związku z tym podlegały one różnym minimalnym standardom unijnym, a ich wykonanie nie było ze sobą powiązane, jak również inny był sposób i terminy ich wykonania.
Z przedłożonych dokumentów bezspornie wynika, że Strona zrealizowała w terminie jedno przedsięwzięcie tj. dostosowała gospodarstwo do przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. W tym stanie rzeczy złożone w dniu 6 sierpnia 2007 r. oświadczenie o wykonaniu przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego, należy rozumieć jako złożenie oświadczenia we wspomnianym zakresie. W związku z treścią § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z ust. 3 rozporządzenia, przedsięwzięcie w zakresie nawozów zostało wykonane w terminie.
Brak jest natomiast podstaw do uznania za wykonane określonego w planie dostosowania przedsięwzięcia dotyczącego dostosowania gospodarstwa w zakresie higieny w odniesieniu do mleka i produktów mlecznych, stanowiącego przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 3 lit. b) rozporządzenia, którego termin wykonania upływał 25 września 2007 r. Na okoliczność zakupu dojarki i zbiornika na mleko Skarżący złożył faktury z dnia 6 sierpnia i 10 września 2007 r., przy czym brak jest faktur lub rachunków, które dotyczyłyby montażu tych urządzeń. Pomimo obowiązku, Skarżący nie złożył Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w terminie 14 dni po upływie terminu wykonania dostosowania gospodarstwa oświadczenia w tym zakresie.
Tym samym organy zasadnie stwierdziły, że pobrane płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w wysokości 12.450 zł, są płatnościami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji 796/2004, przy czym nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 tego rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenia zasad postępowania administracyjnego, WSA stwierdził, że organ działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny na podstawie całego materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. W sposób kompletny i zrozumiały wyjaśniono także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - dalej jako k.p.a.).
VIII.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. C., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) orzeczeniu WSA w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 15, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji:
a) nie podjął wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy tj. nie ustalił kiedy Skarżący zrealizował przedsięwzięcie w zakresie dostosowania gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych, jak i nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy wynikami dwóch kontroli sprawdzających sposób realizacji ww. przedsięwzięcia przez Skarżącego oraz nie wyjaśnił okoliczności udzielenia Skarżącemu błędnych wskazówek i wyjaśnień, jak i niepodjęcia przez organy administracji odpowiednich działań, mających na celu poinformowanie Skarżącego o zasadach składania oświadczeń związanych z realizacją przedsięwzięć służących dostosowaniu gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i naruszenia tym samym zasady dwuinstancyjności postępowania;
b) sporządził uzasadnienie decyzji w sposób uniemożliwiający poznanie motywów jej wydania, jak i przesłanek faktycznych, którymi kierował się organ, na skutek braku odniesienia się w treści uzasadnienia do całokształtu okoliczności faktycznych mających znaczenie w niniejszej sprawie;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na braku przedstawienia przez WSA w uzasadnieniu wydanego wyroku zarówno zarzutów zawartych w skardze, jak i braku odniesienia się do kwestii prawnych wynikających z ww. zarzutów, tj. w szczególności braku odniesienia się do zasygnalizowanych sprzeczności w ustalonym stanie faktycznym, tj. sprzeczności pomiędzy wynikami dwóch kontroli sprawdzających realizację przedsięwzięcia w zakresie dostosowania gospodarstwa do produkcji mleka, jak i braku przedstawienia i odniesienia się do zarzutu zawartego w skardze dotyczącego naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez udzielenie błędnych wskazówek i wyjaśnień, jak i niepodjęcie odpowiednich działań, mających na celu poinformowanie Skarżącego o zasadach składania oświadczeń związanych z realizacją przedsięwzięć służących dostosowaniu gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej i w konsekwencji niespełnienia obowiązku czuwania nad tym, aby Skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa.
Wskazując na powyższe A. C. wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;
2. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego Skarżącemu z urzędu.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, zaś organ takiemu stanowisku się nie sprzeciwił.
IX.
Uzasadniając zarzuty 1a i 1b wskazano, iż w sprawie nie wyjaśniono sprzeczności pomiędzy wynikami obu kontroli przeprowadzonych u Skarżącego (w pierwszym stwierdzono bowiem wykonanie obu przedsięwzięć, w drugim, iż jedno z nich nie zostało jednak wykonane).
Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że kontrolerzy nie uwzględnili w pierwszym protokole urządzeń służących do produkcji mlecznej i z tego względu konieczna była ponowna kontrola. Powyższe twierdzenie nie znajduje jednak potwierdzenia w materiale dowodowym. W treści protokołu brak jakiejkolwiek wzmianki o konieczności dokonania ponownej kontroli, brak również jakiegokolwiek pisma informującego Skarżącego o konieczności wykonania ponownej kontroli i zawiadamiającego go o niej.
Skarżący wskazał także, iż w dniu 6 sierpnia 2007 r. złożył w Biurze Powiatowym oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. Oświadczenie złożono przed upływem terminu wynikającego z § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, a nawet przed terminem na zrealizowanie obu z ww. przedsięwzięć.
Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż z uwagi na wystarczający zapas czasu, w przypadku otrzymania niezbędnych wskazówek i wyjaśnień Skarżący mógłby zweryfikować prawidłowość swojego postępowania, cofnąć złożone oświadczenie i złożyć je ponownie po zrealizowaniu obu przedsięwzięć w przepisanym terminie, albo złożyć drugie oświadczenie dotyczące drugiego przedsięwzięcia.
W takiej sytuacji organ powinien był powiadomić Skarżącego, że jeśli jego oświadczenie ma dotyczyć obu przedsięwzięć to zostało złożone przedwcześnie i powinien złożyć je ponownie po zakończeniu realizacji obu przedsięwzięć lub też powiadomić Skarżącego, że jego oświadczenie zostanie zakwalifikowane jako dotyczące wyłącznie jednego przedsięwzięcia tj. tego, które zostało zrealizowane i w tym zakresie zostanie poddany kontroli informując jednocześnie o konieczności złożenia drugiego oświadczenia po zakończeniu realizacji drugiego przedsięwzięcia.
Organy do tych kwestii nie odniosły się w uzasadnieniach wydanych decyzji, podobnie jak WSA, który zaakceptował błędne stanowisko.
Uzasadniając zarzut nr 2 skargi kasacyjnej wskazano, iż konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko prawo wniesienia sprawy do sądu, ale również prawo do rozpatrzenia przez sąd stanowiska i argumentów strony, jakie przedstawia ona w sprawie.
Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (art. 141 § 4 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie przedstawił zarzutów wniesionych przez Skarżącego, jak i nie odniósł się do kwestii prawnych wynikających z tych zarzutów.
WSA w uzasadnieniu wyroku ograniczył się jedynie to podania numerów artykułów, które zdaniem Skarżącego zostały naruszone i lakonicznego streszczenia zarzutów z pominięciem ich opisu, jak i choćby szczątkowego uzasadnienia.
Całe uzasadnienie wyroku liczy łącznie 9 stron, zaś WSA poświęcił zaledwie jedno zdanie na odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów Skarżącego, dotyczących naruszenia kilku przepisów k.p.a., z których wynikają podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.
X.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaznaczył, że nie było sprzeczności pomiędzy protokołami kontroli. W trakcie pierwszej stwierdzono bowiem wykonanie jednego przedsięwzięcia i niemożność stwierdzenia wykonania drugiego. W trakcie drugiej kontroli stwierdzono natomiast brak wykonanie drugiego przedsięwzięcia.
Powyższe wskazuje, iż pierwsza kontrola była niekompletna, bo nie uwzględniała całości zadeklarowanych przedsięwzięć. Bardziej szczegółowe więc odnoszenie się do powyższej kwestii w tych okolicznościach było niezasadne.
Odnośnie do zarzutu niepodjęcia przez organ odpowiednich działań mających na celu poinformowanie Skarżącego o zasadach składania oświadczeń związanych z realizacją przedsięwzięcia wskazano, iż producent rolny podpisując wniosek o pomoc finansową oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oraz że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań. Stosowne informacje zawierała także informacja do decyzji.
Zdaniem organu wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada ogólna polegająca na tym, iż na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron, ma na celu chronić interesy strony w postępowaniu administracyjnym, aczkolwiek nie zwalnia strony od dbałości o własne interesy i od aktywności procesowej. Na organie administracyjnym nie ciąży obowiązek zawiadamiania strony z urzędu o powszechnie obowiązujących, opublikowanych aktach prawnych.
Twierdzenia Skarżącego odnośnie do błędnego udzielenia mu wskazówek przez pracownika Biura Powiatowego jest twierdzeniem bardzo ogólnym bez wskazania konkretnych okoliczności powyższego zdarzenia.
Za niezasadny organ uznał zarzut nienależytego uzasadnienia decyzji. Wskazał, iż w sposób szczegółowy, spójny i logiczny przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny oraz uzasadnił należycie swoje rozstrzygnięcie przytaczając obowiązujące przepisy prawa.
Wskazał, że w planie dostosowania sporządzonym przez Skarżącego zgłoszone zostały dwa przedsięwzięcia, z czego zrealizowane zostało w terminie tylko jedno z nich.
Skarżący nie wykonał przedsięwzięcia dotyczącego dostosowania gospodarstwa rolnego w zakresie higieny w odniesieniu do mleka i produktów mlecznych, którego termin wykonania upływał 25 września 2007 r. Przedsięwzięcie to nie zostało wykonane na dzień złożenia oświadczenia z dnia 6 sierpnia 2007 r., ani na dzień kontroli z dnia 7 września 2007 r., jak również nie zostało wykazane przez Skarżącego, że dokonał tego w terminie do dnia 25 września 2007 r. Skutkowało to orzeczonym zwrotem dofinansowania zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
XI.
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej wywiedzionej przez stronę. Bierze jednakże z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie określone w § 2 tego przepisu. Analiza niniejszej sprawy wskazuje jednak, iż nie zachodzą w niej okoliczności, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.
Przechodząc do rozważań merytorycznych należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na zagadnienie powagi rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 170 i 171 p.p.s.a. oraz łączącego się z nim związania sądów i organów wcześniejszymi rozstrzygnięciami. Istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest to, że nie tylko sąd wydający to rozstrzygniecie, ale także inne sądy i organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz to, w jaki sposób orzeczenie to oddziałuje na prawa i obowiązki stron stosunku prawnego (w tym przypadku administracyjnoprawnego). Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza zatem, że są one zobowiązane (w każdym kolejnym postępowaniu) przyjmować, iż dana kwestia mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia kształtuje się tak, jak stwierdzono to we wcześniejszym, prawomocnym orzeczeniu. Tym samym - co do zasady - w każdym kolejnym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, w którym pojawia się określone zagadnienie, nie może ono być przedmiotem ponownego badania, jeżeli wcześniej prawomocnie je oceniono. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia właśnie w niniejszej sprawie.
Należy zauważyć w związku z tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 374/13 stwierdził, że A. C. zrealizował w terminie tylko jedno przedsięwzięcie - dotyczące dostosowania gospodarstwa do wymogów przechowywania nawozów naturalnych. Złożone w dniu 6 sierpnia 2007 r. oświadczenie o wykonaniu przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego, należało rozumieć więc jako złożenie oświadczenia we wspomnianym zakresie (przechowywanie nawozów naturalnych).
Sąd stwierdził jednocześnie brak podstaw do uznania za wykonane przedsięwzięcia w zakresie dostosowania gospodarstwa do wymogów higieny w odniesieniu do mleka i produktów mlecznych, którego termin wykonania upływał w dniu 25 września 2007 r. Zdaniem WSA, Skarżący nie wykonał tego zobowiazania ani na dzień złożenia oświadczenia z dnia 6 sierpnia 2007 r., ani na dzień przeprowadzenia kontroli (7 września 2007 r.), ani też nie wykazał, że dokonał tego w terminie do dnia 25 września 2007 r. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 374/13 Skarżący, pomimo udokumentowania posiadania dojarki i schładzalnika, nie wykazał kiedy urządzenia te zostały zamontowane celem ich użytkowania. Nie przedłożył faktur lub rachunków dotyczących montażu wskazanych urządzeń. Ponadto, jeżeli nawet Skarżący w terminie otwartym jeszcze do wykonania omawianego przedsięwzięcia wykonał je, to jednak nie złożył w terminie 14 dni po upływie terminu jego wykonania oświadczenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w tym zakresie, do czego był zobowiązany.
Powyższe ustalenia WSA w Warszawie nie zostały zakwestionowane skargą kasacyjną. Środek ten wywiódł bowiem jedynie organ, zaskarżając to orzeczenie w zakresie, który nie dotyczył ustalenia przez WSA niewykonania przedsięwzięcia co do dostosowania gospodarstwa do wymogów higieny w odniesieniu do mleka i produktów mlecznych.
W obecnym postępowaniu ani sądy ani też organy nie mogły zatem orzec w sposób odmienny, przyjmując że wskazane przedsięwzięcie zostało jednak wykonane.
W kontekście powyższego za niezasadny uznano zarzut nr 1a i 1b.
Nie ma sporu co do faktu, iż Skarżący aplikując o udzielenie mu wsparcia zaakceptował jego warunki, w tym zasady dokumentowania i rozliczania finansowanych ze środków publicznych przedsięwzięć. Okoliczność faktyczna wykonania przyjętych zobowiązań w rówym stopniu obciąża tak organ jak i samego Skarżącego, w ramach generalnej zasady koniecznego współdziałania podmiotów w dążeniu do prawidłowego wyjaśnienia istoty sprawy administracyjnej. Zauważyć przy tym trzeba, iż organ podjął działania kontrolne względem oświadczenia Skarżącego, wykonał kontrole w jego gospodarstwie, zgromadził niezbędne dokumenty i ocenił je. Skarżący poprzestaje natomiast na wskazywaniu czynnści, których organ nie wykonał, natomiast nie przedstawia dowodów na poparcie swoich twierdzeń, zwłaszcza co do zarzucanego niewyjaśnienia rozbieżności w protokołach i błędnego pouczania o przysługujących mu uprawnieniach przez pracowników Agencji.
Zdaniem Sądu nie zachodzi rozbieżność pomiędzy wynikami obu kontroli uwidocznionych w protokole. Ich ocena wskazuje na to, iż w trakcie pierwszej z nich nie skontrolowano obu przedsięwzięć, a tylko jedno z nich (w zakresie przechowywania nawozów naturalnych). W kolejnym protokole ponownie skontrolowano gospodarstwo Skarżącego, stwierdzając brak wymaganych urządzeń (dojarki i schładzalnika do mleka), z czym strona nawet nie polemizuje. Zauważyć wypada, iż Strona podpisała protokół bez jakichkolwiek uwag.
Skarżący niewłaściwie uważa także, iż powinien był zostać powiadomiony przez Agencję o wadliwości (przedwczesności) swojego oświadczenia co do zrealizowania przedsięwzięcia w zakresie dostosowania gospodarstwa do wymogów higieny w odniesieniu do mleka i produktów mlecznych. Poza tym, iż okoliczność występowania w sprawie dwóch przedsięwzięć jest następstwem prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, to nawet przyznanie racji Skarżącemu w tym zakresie nie zmienia skutku prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 374/13, stwierdzającego jednoznacznie brak wykonania przedsięwzięcia w dziedzinie spełnienia wymogów higieny.
Chybione jest także twierdzenie o niewłaściwym uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Pomijając brak szerszego wyjaśnienia istoty tego zarzutu wskazać należy, iż jest on ściśle powiązany z wcześniejszym zarzutem niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie, zwłaszcza w kontekście związania niezaskarżonym przez nią skargą kasacyjną, a przez to prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 374/13.
Odnosząc się natomiast do zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawierało stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (tak uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Ponadto, Strona skarżąca kasacyjnie pomija prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 374/13, który ukształtował okoliczności faktyczne sprawy, w całości przyjęte w ponownym postępowaniu.
Na marginesie powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, iż przesądzenie przez sądy administracyjne we wcześniejszych orzeczeniach, iż Skarżący wykonał w całości przedsięwzięcie dotyczące przechowywania nawozów naturalnych i nie wykonał przedsięwzięcia w dziedzinie dostosowania gospodarstwa do wymogów higieny w odniesieniu do mleka i produktów mlecznych i w konsekwencji przyjęcie swoistej "samodzielności" tych przedsięwzięć, pozostawia otwartą kwestię wypłaty całości środków należnych z tytułu zrealizowania w całości jednego z przedsięwzięć. Jest to jednak okoliczność pozostająca poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej w niniejszej sprawie, jednakże wskazywana jest z uwagi na skutki prawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie, wydanego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 374/13.
XII.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O odstąpieniu od zasądzania od Skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., przyjmując iż w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją materialną Skarżącego, jak i długotrwałością całego procesu zwrotu przyznanego mu wsparcia.
Z uwagi na korzystanie przez Skarżącego z pomocy profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, o należnych z tego tytułu kosztach za zastępstwo prawne sprawowane w postępowaniu kasacyjnym, rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 250-258 p.p.s.a.