II GSK 435/23

II GSK 435/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Dorota Dąbek
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 560/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-10-27
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 974
art. 94 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 162
art. 9
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.W., K.K., J.K., "N." Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 560/22 w sprawie ze skargi A.W., K.K., J.K., "N." Sp. z o.o. w S. na uchwałę Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 29 października 2021 r. nr XLIV/289/2021 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., o sygn. akt II SA/Sz 560/22, oddalił skargę A.W., K.K., J.K., N. Sp. z o.o. w S. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 29 października 2021 r., nr XLIV/289/2021 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r.
Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:
Rada Powiatu w Szczecinku (dalej: rada powiatu, organ), działając na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 oraz z 2021 r. poz. 1038; dalej: u.s.p.) w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 974 i poz. 981; dalej: p.f.) podjęła 29 października 2021 r. uchwałę nr XLIV/289/2021 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r., poz. 685; dalej: zaskarżona uchwała).
Skarżący wnieśli skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie art. 94 ust. 1 i 2 p.f. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162; p.p., prawo przedsiębiorców) poprzez uwzględnienie w "Rozkładzie godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej" jedynie aptek mających swoją siedzibę w S., w tym aptek prowadzonych przez skarżących, przy jednoczesnym pominięciu aptek mających swoją siedzibę w innych miejscowościach Powiatu Szczecineckiego (Miasto i Gmina B., Miasto i Gmina B.B., Miasto i Gmina B.S., Gmina G., Gmina S.), podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami zasadą powinno być obciążenie wszystkich aptek ogólnodostępnych działających na terenie powiatu tym obowiązkiem, zaś ograniczenie się do aptek położonych w jednej miejscowości powiatu stanowi o nierównym traktowaniu osób je prowadzących, a jednocześnie narusza ich interes prawny. Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej.
II
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżących wskazując, iż ustalenie w zaskarżonej uchwale rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej odpowiada art. 94 ust. 1 i 2 p.f. Zdaniem Sądu organ regulując powyższą kwestię uwzględnił bowiem ustawowe przesłanki podjęcia uchwały, nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, a także wyjaśnił jakimi względami kierował się nakładając obowiązek pełnienia dyżurów nocnych jedynie na apteki znajdujące się na terenie miasta S. z pominięciem aptek z pozostałych miejscowości Powiatu Szczecineckiego. W ocenie Sądu wyjaśnienia te są przekonujące. Wskazano, że organ prawidłowo przeanalizował uwarunkowania powiatu pod kątem czynników wpływających na możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z pomocy, co doprowadziło go do trafnych wniosków, że dostęp do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej powinny realizować apteki ze Szczecinka. Tym samym Sąd podzielił argumentację organu, że jest to najbardziej optymalne rozwiązanie, gdyż miejscowość ta znajduje się w geograficznym centrum powiatu oraz zamieszkuje w niej największa liczba mieszkańców, w tym korzystających z opieki medycznej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, w tym zasady równego traktowania przedsiębiorców, Sąd I instancji wskazał, że zasada równości polega na tym, że podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną (podmioty podobne), należy traktować podobnie, a zróżnicowanie ich sytuacji jest możliwe tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione istniejącymi przesłankami. Wobec tego Sąd stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienie w rozkładzie godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej tylko aptek ze Szczecinka, z wyłączeniem aptek z pozostałych miast tego powiatu, uzasadnione było koniecznością zapewnienia jak najszybszego i najlepszego dostępu do świadczeń farmaceutycznych i służyło nadrzędnemu celowi, jakim jest ochrona zdrowia ludzkiego. Zdaniem Sądu działanie to pozostawało zatem w związku z celem art. 94 p.f., jak i w zgodności z wartościami konstytucyjnymi. Przyjęte przez radę powiatu kryterium różnicujące – w ocenie Sądu – było uzasadnione i spełniało test proporcjonalności jak i relewantności (istotności). Ponadto Sąd wskazał na niezasadność zarzutu naruszenia art. 12 p.p., z uwagi na to że odnosi się on do kwestii stosowania prawa, a nie jego stanowienia, przez co nie może on być wzorcem kontroli.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji przywołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.).
III
Skarżący złożyli skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego Sąd błędnie uznał, że uchwała Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 29 października 2021 r., nr XLIV/289/2021 została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa podczas gdy w/w uchwała została podjęta z pominięciem konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz proporcjonalności, albowiem przewiduje nierówne traktowanie aptek ogólnodostępnych położonych w mieście S., aptek ogólnodostępnych położonych poza miastem Szczecinek i jednocześnie przewiduje nierówne traktowanie mieszkańców Miasta i Gminy B., Miasta i Gminy B.B., Miasta i Gminy B.S., Gminy G., Gminy S. z mieszkańcami miasta S. z uwagi na brak nałożenia przedmiotowego obowiązku pełnienia dyżuru w porze nocnej, święta, niedziele i dni wolne od pracy we wskazanych miastach i gminach na apteki ogólnodostępne mające tam siedziby co stanowi naruszenie zasad Konstytucji;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 p.f. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 12 p.p. poprzez uwzględnienie w "Rozkładzie godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej" jedynie aptek mających swoją siedzibę Szczecinku, w tym aptek prowadzonych przez skarżących, przy jednoczesnym pominięciu aptek mających swoją siedzibę w innych miejscowościach Powiatu Szczecineckiego (Miasto i Gmina B., Miasto i Gmina B.B., Miasto i Gmina B.S., Gmina G., Gmina S.), podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami zasadą powinno być obciążenie wszystkich aptek ogólnodostępnych działających na terenie powiatu tym obowiązkiem, zaś ograniczenie się do aptek położonych w jednej miejscowości powiatu stanowi o nierównym traktowaniu osób je prowadzących, a jednocześnie narusza ich interes prawny;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 p.p. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty (Dz.U. z 2021 poz. 97, dalej: u.z.f.) polegające na ich niezastosowaniu i pominięciu uzasadnionych interesów skarżących jako przedsiębiorcy, na którym spoczywa obowiązek samodzielnego podejmowania decyzji w zakresie sprawowania opieki farmaceutycznej, udzielania usług farmaceutycznych lub wykonywania zadań zawodowych w zakresie, w jakim są one związane z prowadzoną przez nią działalnością;
4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których sąd nie był w stanie stwierdzić w zakresie ustalenia, że najkorzystniejszym dla mieszkańca powiatu szczecineckiego miejscem do zrealizowania recepty będzie miasto S. pomimo tego, że dla wielu mieszkańców miast sąsiadujących ze S. stanowić będzie to wykluczenie w zakresie możliwości skorzystania z pomocy farmaceutycznej oraz możliwości zakupu leków w porze nocnej i w dniach wolnych od pracy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Wstępnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Kierując się powyższymi wytycznymi, rozpatrywaną skargę kasacyjną należało oddalić, gdyż została ona oparta na nieuzasadnionych zarzutach. Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot tych zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół zarzutu niezastosowania konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, proporcjonalności i równości (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), niezastosowania art. 35 ust. 2 u.z.f. oraz naruszenia norm art. 94 ust. 1 i 2 p.f. i art. 12 p.p., co zdaniem skarżących kasacyjnie doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Szczecinku za zgodną z prawem oraz nieuzasadnionego oddalenia skargi skarżących. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy rada powiatu, działając na podstawie ustawowego upoważnienia z art. 94 ust. 2 p.f. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 29 października 2021 r.), określając w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie, mogła nałożyć obowiązek pełnienia dyżuru w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy jedynie na apteki usytuowane w S. - mieście, będącym siedzibą powiatu szczecinieckiego - przy pominięciu aptek mających swoją siedzibę w innych miejscowościach powiatu.
Skarżący kasacyjnie w dwóch pierwszych zarzutach materialnych (sformułowanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) jednoznacznie twierdzą, iż powyższe ograniczenie przez Radę Powiatu w Szczecinku obowiązku pełnienia dyżuru w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy jedynie do aptek mających swoją siedzibę w Szczecinku stanowiło nierówne traktowanie aptek ogólnodostępnych położonych w mieście Szczecinek, tym samym naruszało konstytucyjne zasady państwa prawa, proporcjonalności i równości, a także stanowiło przekroczenie ustawowej delegacji określonej w art. 94 ust. 2 p.f.
Rozpatrując te zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż wspomniany przepis delegacyjny art. 94 ust. 2 p.f., w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania spornej uchwały przez Radę Powiatu w Szczecinku, stanowił: "rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu zawodu farmaceuty." Granice legislacyjne rady powiatu w tym zakresie wyznaczał także przepis art. 94 ust. 1 p.f. wskazując, iż "rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy." Podjęta na podstawie art. 94 ust. 2 p.f. sporna uchwała Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 29 października 2021 r., nr XLIV/289/2021 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. niewątpliwie była aktem prawa miejscowego, którego legalność powinna być rozpatrywana przy zastosowaniu odpowiedniej wykładni ustawowego przepisu delegacyjnego, z uwzględnieniem dyrektyw językowej, systemowej i celowościowej, jak również - w rozpatrywanym przypadku – dyrektywy historycznej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż kompetencje prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego (w tym samorządu powiatowego) wynikają ze szczególnej roli tego samorządu wyznaczonej przez Konstytucję RP. Zgodnie z jej art. 16 ust. 2 samorząd terytorialny wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przysługującą mu "istotną część zadań publicznych". Realizacji istotnej części zadań publicznych, w coraz większym zakresie przypisywanych jednostkom samorządu terytorialnego, powinien więc towarzyszyć odpowiednio szeroki zakres kompetencji prawodawczych, gdyż to one dają gwarancję większej skuteczności prawa oraz lepszego dostosowania do lokalnych uwarunkowań. Wykonywanie kompetencji prawodawczych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego podlega przy tym określonym standardom (zasadom) legislacyjnym, które niejednokrotnie wywołują trudności z ich zdefiniowaniem i prawidłowym stosowaniem, podlegając przy tym nadzorowi administracyjnemu (w niniejszym przypadku – nadzorowi wojewody), a także kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowienie prawa miejscowego odbywa się na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), jednakże w odniesieniu do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym istotnym problemem jest ogólny charakter tego upoważnienia, który jest wskazywany jako cecha odróżniająca od upoważnień ustawowych do wydania rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).
W doktrynie wskazuje się, iż akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym (do których należy sporna uchwała Rady Powiatu w Szczecinku) są wydawane na mocy i w granicach delegacji ustawowej. Mają one za zadanie uszczegóławiać ustawy, normując zagadnienia techniczne z uwzględnieniem specyfiki lokalnej społeczności oraz warunków i potrzeb miejscowych. Są więc przepisami o wykonawczym charakterze w tym znaczeniu, że wypełniają normatywnymi treściami luzy pozostawione w regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę terenową (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 76). Taki charakter miały właśnie uchwały rad powiatów w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych podejmowane na podstawie normy upoważniającej art. 94 ust. 2 p.f. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Uchwały te wydawane były na mocy i w granicach delegacji ustawowej art. 94 ust. 2 p.f., uzupełnionej o wytyczne ustanowione w art. 94 ust. 1 p.f. Z przepisów tych jednoznacznie wynikało, iż wydawany przez radę powiatu akt prawa miejscowego powinien: 1) określać rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie, 2) być podjęty po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu oraz samorządu zawodu farmaceuty, 3) być dostosowany do potrzeb ludności, 4) zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.
Należy stwierdzić, iż kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała Rady Powiatu w Szczecinku spełniała wszystkie powyższe wytyczne przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Uchwała ta określała rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu szczecinieckiego, została podjęta po zasięgnięciu opinii burmistrzów miast i wójtów gmin powiatu szczecinieckiego oraz opinii Środkowopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Koszalinie, a także dostosowana była do potrzeb ludności oraz zapewniała dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, co zostało przez Radę Powiatu szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu projektu uchwały, jak i w odpowiedzi na skargę złożoną przed Sądem I instancji. W zakresie dwóch ostatnich wytycznych przedmiotowego aktu prawa miejscowego (dostosowanie do potrzeb ludności oraz zapewnienie dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy), Sąd I instancji słusznie wskazał na trzy czynniki przemawiające za zgodnością z prawem kontrolowanej uchwały: usytuowanie Miasta S. geograficznie w środku powiatu, umiejscowienie w tym mieście największego skupiska ludności oraz największej liczby placówek ochrony zdrowia.
Należy także zauważyć, iż do 1 stycznia 2024 r., czyli do dnia wejścia w życie istotnej nowelizacji art. 94 p.f. zmieniającej zasady prowadzenia dyżurów aptecznych, przepis delegacyjny art. 94 ust. 2 p.f. do wydania przedmiotowej uchwały Rady Powiatu w Szczecinku posiadał ogólne brzmienie, ograniczone ogólnymi wytycznymi wskazanymi w art. 94 ust. 1 p.f. Tym samym, ustawodawca, uznając radę powiatu za organ posiadający największą wiedzę o lokalnych uwarunkowaniach, przekazał mu znaczną samodzielność w ustaleniu (określeniu) przesłanek dostosowania do potrzeb ludności oraz dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, przy podejmowaniu uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. Analiza przepisu delegacyjnego art. 94 ust. 2 p.f. (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2024 r.) wskazuje, iż rada powiatu nie posiadała samodzielności w zakresie jedynie dwóch wymogów, które zobowiązana była spełnić przy podejmowaniu przedmiotowego aktu: zasięgnięcia opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu oraz zasięgnięcia opinii samorządu zawodu farmaceuty (co w rozpatrywanym przypadku zostało spełnione).
W rozpatrzeniu zarzutów materialnych niniejszej skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma także wykładnia historyczna przepisu delegacyjnego art. 94 ust. 2 p.f. Należy zauważyć, iż wspomniana nowelizacja art. 94 p.f. wprowadzona z dniem 1 stycznia 2024 r., reformująca system pełnienia dyżurów aptecznych, w miejsce dotychczasowego pojęcia "na danym terenie" wprowadziła pojęcie "na terenie powiatu". Ponadto w nowej metodologii wyboru przez zarząd powiatu apteki ogólnodostępnej wyznaczonej do pełnienia dyżurów nowelizacja ta wprowadziła właśnie kryteria, które zostały zastosowane przez Radę Powiatu w Szczecinku przy podejmowaniu spornej, historycznej już uchwały, czyli "lokalne uwarunkowania geograficzne i demograficzne oraz położenie lokalu apteki ogólnodostępnej". W świetle nowej regulacji art. 94 ust. 3 p.f. dyżury nocne lub w dni wolne od pracy są odgórnie wyznaczane przez zarząd powiatu w miejscowościach będących siedzibami powiatów nieprzekraczającymi 40 tys. mieszkańców według danych Głównego Urzędu Statystycznego. W miejscowościach zaś liczących więcej niż 40 tys. mieszkańców, będących siedzibą powiatu, pełnienie dyżurów odbywa się na zasadach fakultatywności, a decyzję o tym każdorazowo podejmuje powiat, uwzględniając potrzeby miejscowej ludności i własne możliwości finansowe (art. 94 ust. 9 pkt 3 p.f.). Na dzień podejmowania spornej uchwały Miasto Szczecinek liczyło ok. 38 tys. mieszkańców (Tablica 9, Ludność według płci i miast, Wyniki badań bieżących, rok 2021, woj. zachodniopomorskie, https://demografia.stat.gov.pl/bazademografia), a więc w świetle obecnych regulacji właśnie w tym mieście obowiązuje zasada odgórnego wyznaczania przez zarząd powiatu dyżurów nocnych lub w dni wolnych od pracy aptek ogólnodostępnych.
W uzasadnieniu do powyższej nowelizacji projektodawca wskazywał: "ponieważ powiaty potrafią znacząco różnić się między sobą, determinując różne specyficzne potrzeby i trendy wśród ich mieszkańców, projektowane przepisy narzucają na zarząd powiatu dodatkowo rozważenie i wzięcie pod uwagę, w procesie wyznaczania apteki do dyżurowania, różnego rodzaju swoistych i specyficznych względów i uwarunkowań charakterystycznych dla danego powiatu (np. geograficznych związanych z istnieniem barier fizycznych w łatwym dostępie do aptek, dużych odległości wymuszanych wielkością obszaru powiatu). W dokonywanej ocenie poprzedzającej wybór i wyznaczenie realizatora dyżurów z oczywistych względów wyznaczający musi brać pod uwagę możliwości takiego podmiotu znajdujące przekucie na realność wywiązywania się przezeń z powierzonego mu zadania." (Uzasadnienie projektu ustawy, Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw, druk nr 3408, Sejm RP, IX kadencja, s. 52, https://www.sejm.gov.pl).
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Rady Powiatu w Szczecinku, Sąd I instancji słusznie więc podkreślił, że "wbrew twierdzeniu skarżących, z art. 94 ust.1 p.f. nie wynika obowiązek obciążenia wszystkich ogólnodostępnych aptek w powiecie dyżurami w godzinach nocnych. W przepisie tym jest mowa tylko o zapewnieniu dostępu mieszkańcom do świadczeń, co oznacza, że rada ma przede wszystkim uwzględnić warunki danego powiatu (...) m.in liczbę ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu." Nakładając sporną uchwałą z dnia 29 października 2021 r. obowiązek pełnienia dyżuru w porze nocnej, święta i dni wolne od pracy jedynie na apteki ogólnodostępne usytuowane w Szczecinku - mieście, będącym siedzibą powiatu szczecinieckiego, Rada Powiatu nie naruszyła obowiązujących wówczas przepisów p.f., w tym w szczególności nie przekroczyła upoważnienia ustawowego z art. 94 ust. 2 p.f.
Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 1 i 2 rozpatrywanej skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawne.
Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 p.p. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty. Przywołując powyższe przepisy, skarżący twierdzą, iż Sąd I instancji, poprzez ich niezastosowanie "pominął ich uzasadnione interesy jako przedsiębiorców, na którym spoczywa obowiązek samodzielnego podejmowania decyzji w zakresie sprawowania opieki farmaceutycznej, udzielania usług farmaceutycznych lub wykonywania zadań zawodowych w zakresie, w jakim są one związane z prowadzoną przez nią działalnością". Zgodnie z przywołanym w skardze art. 9 p.p. przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów, a także poszanowania oraz ochrony praw i wolności człowieka. Natomiast art. 35 ust. 2 u.z.f. wyznacza granice samodzielności pracy aptekarza, stanowiąc, iż podmiot prowadzący aptekę, punkt apteczny lub dział farmacji szpitalnej ma obowiązek umożliwić aptekarzowi samodzielne podejmowanie decyzji w zakresie sprawowania opieki farmaceutycznej, udzielania usług farmaceutycznych lub wykonywania zadań zawodowych w zakresie, w jakim są one związane z prowadzoną przez ten podmiot działalnością.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż prowadzenie apteki, jak również wykonywanie zawodu farmaceuty nie odbywa się w ramach prowadzenia nieograniczonej działalności gospodarczej, lecz jest działalnością licencjonowaną, polegająca ściśle określonym ograniczeniom prawa (w tym prawa miejscowego). Ponadto przywołane w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej unormowania – art. 9 p.p. i art. 35 ust. 2 u.z.f. – odnoszą się do kwestii stosowania prawa (przez przedsiębiorców i aptekarzy), nie zaś jego stanowienia, stąd też nie mogą być w rozpatrywanej sprawie wzorcem kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej okazał się być nieuzasadniony.
Nieuwzględnienie zarzutów materialnych skutkuje także brakiem podstaw do uwzględniania zarzutów procesowych rozpatrywanej skargi kasacyjnej, tym bardziej, że przywołują one również aspekty geograficzne i ludnościowe, których zastosowanie w niniejszej sprawie zostało przez Naczelny Sąd Administracyjne zanalizowane powyżej w ramach rozpatrzenia zarzutów materialnych.
Należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.