II GSK 429/19

II GSK 429/19 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2019-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1065/18 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2018-12-05
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1769
art. 117 ust. 1, art. 117 ust. 3 pkt 8a, art. 121a ust. 3
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 45
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 1 pkt 1, art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 2087
par. 11
Rozporządzenie Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie superwizji pracy socjalnej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1065/18 w sprawie ze skargi M.S. na pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczenia do egzaminu na superwizora pracy socjalnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1065/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M.S. na pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2018 r. w przedmiocie niedopuszczenia do egzaminu na superwizora pomocy socjalnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z [...] października 2017 r. Centralna Komisja Egzaminacyjna ds. Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych Działająca Przy Ministrze Rodziny Pracy i Polityki Społecznej poinformowała M.S. (dalej "skarżący"), że nie spełnia on kryteriów wskazanych w art. 3 ustawy z dnia 5 października 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1310) i tym samym nie ma podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku o dopuszczenie do egzaminu na superwizora pracy socjalnej.
Skarżący złożył odwołanie od powyższego pisma i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
Pismem z [...] marca 2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej "Minister") wyjaśnił, że zawarty w § 12 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie superwizji pracy socjalnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2087; dalej "rozporządzenie") zwrot "podejmuje decyzję" nie jest tożsamy z pojęciem "wydaje decyzję", jakim posługuje się kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, przepisy ww. rozporządzenia nie mówią o wydawaniu decyzji administracyjnej ani też nie określają procedury odwoławczej. Centralna Komisja Egzaminacyjna nie ma więc podstaw prawnych do podejmowania czynności w sprawie odwołania od niedopuszczenia do egzaminu na superwizora pracy socjalnej. Skoro ani rozporządzenie, ani ustawa o pomocy społecznej nie przewidują trybu odwoławczego do wniesienia odwołania, brak jest także podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Działająca przy ministrze właściwym do spraw zabezpieczenia Centralna Komisja Egzaminacyjna ds. Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych nie jest organem uprawnionym do wydawania aktów o charakterze władczym, takich jak decyzje administracyjne. Komisja Egzaminacyjna nie jest także organem administracji powołanym do władczego działania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
W zakresie postępowania na superwizora pracy socjalnej jej rola ogranicza się do czynności związanych z przeprowadzaniem postępowania egzaminacyjnego (egzaminu) oraz nadawaniem certyfikatu superwizora pracy socjalnej. Organ uznał, że przepisy ww. rozporządzenia, jak i przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.; dalej "u.p.s.") nie nakładają na Centralną Komisję Egzaminacyjną ds. Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych obowiązku wydania decyzji w sprawie niedopuszczenia do egzaminu. Dlatego też pismo Centralnej Komisji z dnia [...] października 2017 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie podlega zaskarżeniu.
WSA w Warszawie odrzucił skargę na powyższe pismo.
WSA podkreślił, że pismo z [...] października 2017 r. Centralnej Komisji Egzaminacyjnej ds. Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych Działającej Przy Ministrze Rodziny i Polityki Społecznej powiadamiające skarżącego o niespełnieniu kryteriów wskazanych w art. 3 ustawy z dnia 5 października 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1310; dalej "ustawa o zmianie u.p.s.") ma wyłącznie charakter informacyjny. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej, który pismem z [...] marca 2018 r., którym organ udzielił wyjaśnień odnośnie do superwizji pracy socjalnej.
Zdaniem Sądu zaskarżone pismo z [...] marca 2018 r. nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ponieważ stanowi wyłącznie informację w zakresie brzmienia przepisów ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej. Sąd uznał, że zarówno pismo z [...] października 2017 r., jak i pismo z [...] marca 2018 r. nie zawiera niezbędnych elementów, jakie winna posiadać decyzja administracyjna czy postanowienie. Stwierdzenie braku spełniania wymogów stawianych przed osobą, która złożyła aplikację do przystąpienia do egzaminu na superwizora pracy socjalnej nie jest decyzją administracyjną. Nie można zatem poczytywać zawartych w zaskarżonym piśmie stwierdzeń jako mających charakter rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie w zakresie praw czy też obowiązków strony skarżącej, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W konsekwencji, Sąd uznał, że skarga wniesiona na tego rodzaju pismo, niemieszczące się w podanym wyżej zakresie kognicji sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalne.
Z uwagi zatem na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także o skierowanie sprawy na rozprawę.
Zarzucił naruszenie przepisów:
1. art. 58 § 1 pkt 1) i pkt 6) p.p.s.a. przez ich zastosowanie i uznanie, że skarżone postanowienie z [...] marca 2018 roku: nie ma charakteru administracyjnoprawnego, nie mieści się w kognicji sądu, co ma wynikać z art. 3 § 2 pkt 2 i 1 p.p.s.a., zatem skarga na nie podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, niedopuszczalna oraz że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi
2. art. 145 § 1 pkt 2 oraz, ewentualnie, §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 58 k.p.a. w zw. z art. 104 oraz 127 k.p.a., art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 k.p.a., a także art. 117 ust, 3 pkt 8a u.p.s. i § 12 rozporządzenia polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2) oraz ewentualnie § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., mimo że doszło do naruszenia przez organ przepisów. wskazanych w niniejszym tiret jako pozostające w zw. z art. 145 p.p.s.a., polegającego na ich niezastosowaniu i uznaniu, że skarżona decyzja Centralnej Komisji Egzaminacyjnej do spraw Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych w sprawie odmowy dopuszczenie do egzaminu. nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji jej adresatowi nie przysługuje odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół zagadnienia charakteru prawnego działań Przewodniczącego Centralnej Komisji Egzaminacyjnej do spraw Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych oraz dopuszczalności ich kontrolowania przez sąd administracyjny. Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego, zasadniczą kwestą jest ustalenie, jaki charakter ma pismo Przewodniczącego Centralnej Komisji Egzaminacyjnej do spraw Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych z dnia [...] października 2017 r. i Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] marca 2018 r., czy pochodzi od organów administracji publicznej oraz czy stanowi ono rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej. Potwierdzenie, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, a tym samym określenia sądu administracyjnego jako właściwego do rozpoznania sprawy.
Zagadnienie prawne, jakie występuje w rozpoznawanej sprawie dotyczy wywołującego kontrowersje w orzecznictwie oraz w doktrynie prawa administracyjnego problemu określenia prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy prawa nie wskazują wyraźnie, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Przykłady ustaw, w których w taki sposób uregulowane są sprawy administracyjne są nader liczne. Należy zgodzić się z tym kierunkiem orzecznictwa sądowego oraz wypowiedziami w piśmiennictwie prawniczym, z których wynika stanowisko, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, że określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych, załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafny jest pogląd wyrażony między innymi w uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99 i OPK 25/99 oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OPK 10/01, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, że w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy /np. zezwala, przydziela, potwierdza, wyraża zgodę/. W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. trafnie podniesiono, że w przypadku gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że nie można zgodzić się z poglądem, organu i Sądu I instancji, że brak wskazania w przepisach ustawy, że sprawa jest rozstrzygana w drodze administracyjnej, przemawia przeciwko stosowaniu tej formy prawnej załatwienia sprawy. Dlatego też brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej dopuszczenia do egzaminu na superwizora pracy socjalnej, o którym mowa w art. 121a ust. 3 u.p.s., bez konieczności odbywania przewidzianego tam szkolenia nie przemawia przeciwko uznaniu, że sprawa ta ma charakter administracyjny, wymagający wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji.
Ustalenie, w jakiej prawnej formie sprawa o dopuszczenie do egzaminu na superwizora pracy socjalnej ma być załatwiona, wymaga analizy przepisów ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie superwizji pracy socjalnej.
Zgodnie z art. 117 ust. 1 u.p.s. do załatwiania spraw w zakresie postępowania oraz egzaminu na superwizora pracy socjalnej powołana została Centralna Komisja Egzaminacyjna do spraw Stopni Specjalizacji Zawodowej Pracowników Socjalnych. Działa ona przy ministrze właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego (Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) i jest organem kolegialnym. W skład Komisji wchodzi dziesięć osób powoływanych przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Kolegialne kierowanie CKE wyraża się przez podejmowanie uchwał dotyczących wszystkich zakresów działania (§ 7 regulaminu). CKE podejmuje uchwały i rozstrzygnięcia, w których zatwierdza, opiniuje i wnioskuje w sprawach związanych z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych pracowników socjalnych. Obsługę CKE prowadzi Departament Pomocy i Integracji Społecznej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (§ 26 Zarządzenia nr 24 Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 sierpnia 2017 roku w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej). Do zadań Komisji należy m.in. przeprowadzanie postępowania oraz egzaminu w zakresie uzyskiwania certyfikatu superwizora pracy socjalnej w terminie wyznaczonym przez komisję oraz informowanie osób ubiegających się o dopuszczenie do egzaminu na superwizora pracy socjalnej o terminie egzaminu (art. 117 ust. 3 pkt 8a ustawy).
Do kompetencji CKE należy również dopuszczanie osób do egzaminu na superwizora pracy socjalnej (§11 rozporządzenia).
Po weryfikacji dokumentów, o których mowa w §11 rozporządzenia, CKE podejmuje decyzję w sprawie dopuszczenia osób do egzaminu, wyznacza termin egzaminu oraz czuwa nad jego właściwym przygotowaniem i przeprowadzeniem (§12 rozporządzenia).
W świetle powyższej regulacji nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że CKE występuje w zakresie realizacji zadań wskazanych wyżej – mających charakter publicznoprawny – w roli organu administracji publicznej. CKE posiada wyodrębnioną kompetencyjnie i organizacyjnie część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną) powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych. Postępowanie toczące się przed CKE zostało szczegółowo uregulowane, wprowadzono pewne rozwiązania proceduralne właściwe dla omawianej kwestii związanej m.in. z weryfikacją osób dopuszczonych do egzaminu na superwizora pracy socjalnej. Niewątpliwie powierzenie przez prawodawca takich kompetencji o charakterze władczym rzutuje na przyjęcie, że CKE jest organem administracji publicznej.
Z tych też powodów uznać należy, że tylko do tego podmiotu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym mogą być adresowane wnioski o dopuszczenie do egzaminu na superwizora pracy socjalnej. Pod pojęciem administracji publicznej nie należy rozumieć tylko i wyłącznie organów ustrojowych, ale także organy wykonujące powierzone im zadania w zakresie administracji publicznej (organy w zakresie funkcjonalnym).
CKE, wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji, zostało wyposażone do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym. Odmowa dopuszczenia do egzaminu na superwizora pracy socjalnej definitywnie pozbawia osobę należącą do kategorii podmiotów uprawnionych możliwości podnoszenia kwalifikacji zawodowych, a w konsekwencji możliwości awansu zawodowego.
Przyjęcie, że następuje to na podstawie arbitralnego rozstrzygnięcia, bez prawa do poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej, stanowiłoby nie tylko naruszenie wynikającego z art. 45 Konstytucji prawa do sądu, ale również naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie możliwości kontroli zasadności odmowy dopuszczenia do egzaminu. Pamiętać zaś należy, że zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej jest istotną cechą demokratycznego państwa prawnego. Kontrola legalności postępowania władz administracyjnych w sporze ich z obywatelem przez organ sądowy uważana była i jest za element sine qua non państwa praworządnego. Stąd też w demokratycznym państwie prawnym niezbędne jest poddanie kontroli sądowej i ochronie sądu wszystkich działań administracji publicznej, za pomocą których mogą być nakładane obowiązki na obywatela, jak również ograniczane jego prawa. Tak rozumiane prawo do sądu stanowi publiczne prawo podmiotowe jednostki wobec państwa.
Z całą pewnością odmowa dopuszczenia do egzaminu jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Niewątpliwie istnieje związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienie skarżącego (dopuszczenie do egzaminu na superwizora pracy socjalnej) a rozstrzygnięciem organu (odmowa dopuszczenia do egzaminu).
Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie pismo Przewodniczącego CKE z dnia [...] października 2017 r. i Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2018 r. należało potraktować jako decyzje administracyjne. Zawarte w tych pismach rozstrzygnięcia wypełniają przesłanki pozwalające na uznanie ich za jednostronny, władczy przejaw woli uprawnionego organu. Na skutek rozstrzygnięć zawartych w tych pismach jego adresat, tj. skarżący, został pozbawiony możliwości podwyższenia kwalifikacji zawodowych. Rozstrzygnięcie to zatem jednostronnie i władczo zadecydowało o prawach indywidualnego adresata w konkretnej sytuacji faktycznej, spełniając wymogi decyzji administracyjnej, albowiem zawierało tzw. elementy konstytutywne decyzji administracyjnej, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a., tj. oznaczenie organu, który sporządził pismo, oznaczenie strony, treść rozstrzygnięcia oraz podpis.
Odmienna wykładnia przytoczonych powyżej przepisów prowadziłaby do sytuacji, że odmowa wydania świadectwa dopuszczenia do użytkowania wyrobów, ograniczająca lub pozbawiająca stronę prawa prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, następowałaby na skutek rozstrzygnięcia organu niepodlegającego kontroli sądowej.
Stanowiłoby to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Strona ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski stron załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami.
Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" z 2008 r., seria A, nr 10, poz. 178), "w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej".
Biorąc te poglądy pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym rozstrzyganie o prawach i obowiązkach strony, zagadnieniach dotyczących jego interesu prawnego, będzie dokonywane w sposób dowolny, nieregulowany prawem. Sprzeciwiałoby się to bowiem wywodzonej z tego przepisu zasadzie sprawiedliwości proceduralnej, z której należy wyprowadzić domniemanie o decyzyjnym charakterze rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego określenia prawnej formy działania organu administracji publicznej powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone określonego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika właśnie z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko doktryny prawa administracyjnego, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (por. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 r., s. 17-18).
Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 1185/04, Lex nr 165713).
Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej. To przepisy prawa materialnego zatem powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Analizując bieżące ustawodawstwo, nietrudno zauważyć, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia
" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).
W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej więc podlegają decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak również decyzje oparte na uznaniu administracyjnym.
Tak też jest w przypadku odmowy dopuszczenia do egzaminu na superwizora prac socjalnych. W tym zakresie należy oprzeć się na zasadzie domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego, statuującej standardy sprawiedliwości proceduralnej (art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym, a w rozpoznawanej sprawie tak właśnie jest. Toteż w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej.
W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. dopuszcza, zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, publik. ONSA z 1999 Nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, publik. ONSA z 1988 Nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, publik. OSPiKA z 1986 z. 9-10, poz. 176, s. 381).
Skoro wynik weryfikacji osób starających się o dopuszczenie do egzaminu na superwizora prac socjalnych jest decyzją administracyjną, to zarówno do jej wydania, jak i do wszelkich dalszych działań organu w stosunku do tej decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Dlatego też rozstrzygnięcie w sprawie dopuszczenia do egzaminu na superwizora prac socjalnych u.o.p. powinno przybierać postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej z wszystkimi jego konsekwencjami.
Rozstrzygając sprawę ponownie Sąd I instancji, stosując wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu, rozpozna skargę M.S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2018 r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.