II GSK 427/07

II GSK 427/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I SA/Bk 361/07 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2007-07-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
art. 179, art. 183 ust. 2
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 52 ust. 1a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Czesława Socha Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Bk 361/07 w sprawie ze skargi Rady Miasta B. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu miasta oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 10 lipca 2007r., sygn. akt I SA/Bk 361/07 - po rozpoznaniu skargi Rady Miasta B. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta B. P. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 w sprawie uchwalenia budżetu na rok 2007 - uchylił zaskarżoną uchwałę jako podjętą z istotnym naruszeniem prawa i określił, że nie może być ona wykonana.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Wraz ze złożeniem do RIO uchwały budżetowej Burmistrz Miasta B. P. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, wskazując, że w przedmiotowej uchwale Rada Miejska w B. P. zmieniła - w stosunku do zaproponowanego przez Burmistrza projektu tej uchwały - zapis dotyczący zakresu upoważnienia do dokonywania zmian w budżecie oraz dokonała zmian polegających na zwiększeniu planu dochodów oraz zmniejszeniu planu wydatków - bez zgody Burmistrza - z naruszeniem art. 179 ustawy z 30 czerwca 2005 r. - o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – dalej: u.f.p.
Rozpatrując sprawę Kolegium RIO uznało, że zmiana dotycząca zakresu upoważnienia Burmistrza do dokonywania zmian w budżecie, nie narusza prawa. Natomiast w kwestii naruszenia prawa poprzez wprowadzenie do projektu uchwały budżetowej zmian, na które nie wyraził zgody organ wykonawczy, Kolegium RIO stwierdziło, iż art. 183 ust. 2 u.f.p. nie jest swoistym lex specialis w stosunku do fundamentalnej reguły z art. 179 u.f.p., określającej wyłączność inicjatywy uchwałodawczej w zakresie budżetu, poza szczególnymi przypadkami, gdy może zostać "zastąpiona" jego zgodą na propozycję organu stanowiącego.
Orzekając w sprawie WSA przyjął, że spór między Kolegium RIO w B. a Radą Miasta B. P. nie dotyczył ustaleń stanu faktycznego, lecz sposobu rozumienia prawa, głównie przepisów art. 179 i art. 183 ust. 2 u.f.p.
Sąd I instancji wywodził, że przepisy art. 179 i art. 183 ust. 2 u.f.p. są przepisami kompetencyjnymi, tj. przyznającymi określonym podmiotom kompetencje do dokonywania pewnych czynności konwencjonalnych. Determinuje to, jak podniesiono, sposób ich wykładni i wnioskowania o obowiązującej normie prawnej - pamiętając, że całą postać normy kompetencyjnej wyznacza zwykle nie jeden, lecz zespół przepisów.
Zdaniem WSA przywołane regulacje prawne dotyczą dwojakiego rodzaju kompetencji składających się na proces uchwałodawczy, tj. prawa do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej (przygotowania projektu budżetu), a także prawa do podejmowania uchwał. Sąd wskazał, że ustrój samorządu gminnego uregulowany zostały głównie w przepisach u.s.g. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, należą do właściwości rady gminy a zasada domniemania kompetencji rady jest przydatna w interpretacji innych przepisów kompetencyjnych.
Trzymając się rozróżnienia dwóch rodzajów kompetencji (prawa do inicjatywy uchwałodawczej i prawa do podejmowania uchwał) zauważono, iż w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. ustawodawca wskazał, że przygotowywanie projektów uchwał należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta), ale w zgodnej opinii doktryny i judykatury przepis ten nie wprowadził monopolu. Sąd podniósł, że tylko dla niektórych kategorii spraw ustawodawca wprost określił, kto może występować z inicjatywą uchwałodawczą. W przypadku projektu budżetu oraz projektu zmian do budżetu jedynym uprawniony podmiotem do ich zgłaszania jest wójt (burmistrz, prezydent) - art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. Zasadę tę ustawodawca powtórzył również w przywołanym na wstępie przepisie art. 179 u.f.p. Podkreślono, że przepisy te regulują kwestię kompetencji w zakresie przygotowania projektu i inicjatywy uchwałodawczej w sprawie budżetu gminy lub w sprawie zmiany budżetu, nie przesądzają natomiast o kompetencjach uchwałodawczych.
WSA zgodził się ze stwierdzeniem, że przepis art. 179 u.f.p. jest przepisem kompetencyjnym zrębowym zupełnym (wysławia wszystkie elementy syntaktyczne normy - adresata, okoliczności, zakaz lub nakaz, zachowanie się), ale zdaniem Sądu I instancji tylko w obszarze dotyczącym prawa do inicjatywy uchwałodawczej, a nie kompetencji do podejmowania uchwał.
Stwierdzono, że kompetencje do uchwalania budżetu gminy posiada rada gminy, a przepisem centralnym jest w tym zakresie art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. W przepisie tym brak jest ograniczenia kompetencji rady gminy do kształtowania ostatecznej treści podejmowanej uchwały budżetowej, jednak nie jest to przepis zupełny. Ustawodawca zastosował w tym zakresie technikę rozczłonkowania treściowego normy prawnej, która polega na tym, że poza przepisem centralnym istnieją jeszcze jakieś inne przepisy, (co najmniej jeden), które wpływają na treść tej normy, współwyznaczając ją z przepisem centralnym. Przepisy te określono jako modyfikujące przepis centralny (modyfikatory). Takim modyfikatorem zasady wyrażonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest zawarty w tej samej ustawie przepis art. 52 ust. 1 "a". Podobna regulacja zawarta jest też w przywoływanym wyżej przepisie art. 183 ust. 2 u.f.p. Na tle powyższego można więc było stwierdzić, według Sądu, że w obszarze kompetencji do podejmowania uchwał budżetowych w gminie mamy do czynienia z przepisem centralnym niezupełnym (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a także przepisami modyfikującymi (art. 52 ust. 1 "a" u.s.g. i art. 183 ust. 2 u.f.p.).
W ocenie WSA uzasadnia to tezę, iż w zakresie kompetencji do podejmowania uchwał przez organy stanowiące j.s.t. w sprawach budżetowych, przepis art. 183 ust. 2 u.f.p. nie określa zasady, lecz wyjątek. Rada gminy jest ograniczona w kształtowaniu treści uchwały budżetowej tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z art. 183 ust. 2 u.f.p. Za całkowicie dopuszczalną uznał Sąd wykładnię a contrario tego przepisu.
Zdaniem Sądu fakt, iż organ wykonawczy jest odpowiedzialny za realizację uchwały budżetowej i jest z tego tytułu rozliczany przez organ stanowiący po zakończeniu roku budżetowego nie daje podstawy do stwierdzenia, że tylko organ wykonawczy ma "merytoryczną" kompetencję odnośnie przewidywania realnych możliwości wykonania zapisów podejmowanej uchwały budżetowej.
Całkowitego "ubezwłasnowolnienia" rad gmin w podejmowaniu uchwał budżetowych w ocenie Sądu nie można dopatrywać się w fakcie bezpośrednich wyborów na urząd wójta, burmistrza, prezydenta. Po pierwsze dlatego, że zniesienie wpływu rady na obsadę stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta) nie znalazło odzwierciedlenia w zmianie przepisów dotyczących zasad opracowywania i uchwalania budżetu. Po drugie, przepisy art. 179 i art. 183 ust. 2 u.f.p. mają zastosowanie nie tylko do budżetów gmin, ale także do budżetów powiatów i województw samorządowych, w których wybór organów władzy wykonawczej pozostawiony został w gestii organów stanowiących. Gdyby przyjąć, że rada gminy nie może bez zgody organu wykonawczego wprowadzać żadnych zmian w przedłożonym jej projekcie budżetu, wówczas przepis ten, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, były "martwy".
Suma tych wywodów - w ocenie WSA - kazała uznać, że skarga Rady Gminy B. P. miała uzasadnione podstawy. Zaskarżona uchwała nadzorcza naruszała przepisy art. 179 i art. 183 ust. 2 u.f.p., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy B. P. nie mogła dokonać zmian w przedłożonym jej przez Burmistrza projekcie budżetu mimo, że nie powodowały one zmniejszenia dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetowego Gminy. W konsekwencji nie zaistniały w tej sprawie przesłanki do zastosowania przez Kolegium RIO w B. przepisów art. 12 ust. 2 i 3 cyt. wcześniej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Regionalna Izba Obrachunkowa w B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia w całości skargi Rady Miasta w B. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta B. P. z dnia [...] lutego 2007 w sprawie uchwalenia budżetu na rok 2007 ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:
1. przepisów art. 179 i 183 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż oba przepisy regulują jedynie kwestię kompetencji organu wykonawczego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie budżetu lub w sprawie zmiany budżetu, a nie wyłączne prawo do kształtowania treści projektu, przyznając jednocześnie organowi stanowiącemu prawo do dokonywania zmian w złożonym projekcie bez zgody organu wykonawczego - w oparciu o zastosowane wnioskowanie a contrario z brzmienia 183 ust. 2u.f.p.;
2. przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 4 u.s.g., jako wiążącego wyłączną kompetencję organu stanowiącego do uchwalania budżetu z prawem do dokonywania przez radę gminy autonomicznych zmian w projekcie budżetu, ograniczonych jedynie regulacjami art. 52 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 183 ust. 2 u.f.p., z pominięciem regulacji zawartej w art. 179 u.f.p.
W uzasadnieniu RIO wskazała, iż Sąd, zauważywszy złożoność procesu uchwałodawczego, wprowadził rzutujące bezpośrednio na merytoryczne rozstrzygniecie daleko idące uproszczenie, zgodnie z którym - z punktu rozgraniczenia kompetencji - należy rozróżnić tylko dwa ich rodzaje, tj. inicjatywę uchwałodawczą (przygotowanie projektu) oraz uchwalanie budżet (obejmujące także fazę prac poprzedzających podjęcie uchwały), oczywiście z uwzględnieniem istniejących ograniczeń. Zaznaczono, iż formułowane przez doktrynę pojęcie inicjatywy uchwałodawczej - zresztą per analogiam do występującego na gruncie obowiązujących przepisów terminu inicjatywy ustawodawczej - nie ma jednakowego zakresu ze sformułowaniem "przygotowanie projektu" (art. 179 u.f.p.). I tak: "przygotowanie projektu uchwały to zespół czynności i działań zmierzających do opracowania pisemnego dokumentu wyrażającego treść zamierzonego rozstrzygnięcia, zdolnego ze względu na swoją treść i formę do tego, aby stać się przedmiotem obrad organu samorządowego i w razie pomyślnego głosowania, przybrać postać uchwały tego organu". Zatem, jeśli na gruncie materii spraw budżetowych używa się określenia inicjatywa uchwałodawcza, należy pod nim rozumieć zarówno wyłączną kompetencję do merytorycznego opracowania projektu budżetu (zob. też A. Borodo, Słownik finansów samorządowych, Ton 2007, s. 96), jak i wyłączne prawo do przedłożenia go radzie, a to oznacza, iż owa "inicjatywa" posiada zarówno walor merytoryczny, jak i formalny. Wskazano też, iż mylnie utożsamiane z inicjatywą uchwałodawczą prawo przygotowywania projektów uchwał przez organ wykonawczy (art. 30 ust. 2 pkt u.s.g.) doznaje pogłębienia w treści art. 179 u.f.p. poprzez wskazanie na wyłączność kompetencji w tym zakresie w przypadku uchwały budżetowej (czego ustawodawca nie uczynił stosunku do innych spraw podlegających regulacji w drodze uchwały rady). Przepisy nie rozróżniają, jakiego momentu procesu uchwałodawczego, poprzedzającego uchylenie budżetu, ma dotyczyć wyłączność kompetencji do przygotowania projektu. Projektem uchwały budżetowej jest bowiem zarówno dokument przedstawiany radzie przez dniem 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 181 u.f.p.), jak i dokument przedstawiony do uchwalenia. Ustawa o finansach publicznych posługuje się ogólnym pojęciem projektu także w sytuacji, gdy minął już ustawowy termin podjęcia uchwały budżetowej - art. 183 ust. 3 "(...) Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały (...)". Nie może zatem istnieć, na żadnym etapie procesu uchwałodawczego, projekt uchwały budżetowej w wersji naruszającej wyłączną kompetencję organu wykonawczego do jego przygotowania, a zatem będący de facto projektem przygotowanym przez radę na podstawie pierwotnego przedłożenia organu wykonawczego. Wywodzono, że podstawowe fazy prac dotyczących aktu budżetowego j.s.t, tj. przygotowanie projektu, przedstawienie organowi stanowiącemu i RIO, prace nad przedłożonym projektem budżetu, uchwalenie budżetu lub zastępcze ustalenie budżetu - zakreślone są także przez powszechnie obowiązujące przepisy. Ponadto każda rada zobowiązana jest, na mocy art. 53 ust. 1 u.s.g., określić mieszczące się w ustawowych ramach szczegółowe kwestie dotyczące procedowania nad budżetem. Stwierdzono, że uchwały takie nie mają wprawdzie charakteru aktów prawa miejscowego (podobnie zresztą jak sama uchwała budżetowa), bowiem są aktami kierownictwa wewnętrznego, ale nie można ich postanowień pomijać, a to z uwagi na fakt, że organ stanowiący wyznacza w nich pożądany przez siebie szczegółowy tok prac nad przyszłym budżetem. Przytoczono zapisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. P. z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie procedury opracowania i uchwalania budżetu oraz szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu. Wywodzono, iż podjęcie uchwały budżetowej poprzedzają prace nad przedstawionym przez organ wykonawczy projektem. Ten właśnie etap - zdaniem strony - powinien był stać się przedmiotem badania co do wzajemnego podmiotowego przedmiotowego kształtowania się kompetencji organów j.s.t, czego w dostatecznym stopniu Sąd nie uczynił, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż kompetencja uchwałodawcza rady w zakresie uchwalania budżetu modyfikowana jest przez przepisy art. 52 ust. la u.s.g. oraz ar 183 ust. 2 u.f.p. Taki pogląd, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, oznacza, że kompetencje organów j.s.t. Sąd w swym wnioskowaniu określił jedynie w ujęciu statycznym, tymczasem procedura uchwałodawcza ze swej istoty jest sformalizowanym przebiegiem określonych działań. Przedstawiono pogląd, zgodnie z którym w przypadku procedury budżetowej w pewnych jej etapach dochodzi do "zlewania się i wzajemnego zachodzenia na siebie uprawnień" poszczególnych organów (por. T. Dębowska - Romanowska Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego wraz z częścią ogól prawa finansowego, Warszawa 1995, s. 142).
W zakresie wykładni przepisu art. 183 ust. 2 w zw. z art. 179 u.f.p. skarżąca wskazała, że unormowanie zawarte w art. 183 ust. 2 u.f.p. dotyczy wyróżnionego przez ustawodawcę etapu prac nad projektem budżetu, już po przekazaniu go organowi stanowiącemu. Takie zapatrywanie potwierdza - zdaniem strony - usytuowanie powołanej regulacji, która następuje po określeniu przez ustawodawcę rangi i znaczenia projektu uchwały budżetowej (ust. 1 art. 183 u.f.p.) oraz przed ustaleniem procedur "awaryjnych" związanych z brakiem podjęcia uchwały budżetowej (ust. 3 art. 183 u.f.p.). Zatem przepis ten dotyczy fazy wnoszenia poprawek, co z kolei powoduje konieczność rozpatrzenia możliwego ich zakresu z uwagi na treść normy kompetencyjnej zawartej w art. 179 u.f.p., bowiem poprawki dotyczą materii budżetowej, do której projektowania wyłączność posiada organ wykonawczy. Wskazano, że wprawdzie sądy administracyjne niejednokrotnie zajmowały się problematyką wzajemnej relacji kompetencji na gruncie samorządowej procedury budżetowej, niemniej jednak nie rozważały zakresów pojęć "przygotowanie projektu", "inicjatywa uchwałodawcza" i ich wpływu na stosowanie przepisu art. 183 ust. 2 u.f.p.. Wyjątkiem w tym zakresie jest wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt I SA/Łd 1544/06, OwSS 2007, Nr 2), w którym Sąd ustosunkował się nie tylko do określenia zakresu wyłączności organu wykonawczego do projektowania zmian w budżecie (a zatem także podstawowych czynności, tj. opracowania projektu budżetu i przedłożenia go radzie) i konsekwencji, które wywołuje w zakresie możliwości dokonywania zmian przez organ stanowiący w stosunku do przedłożonego projektu, ale także zajął stanowisko co do rozumienia sformułowania "wyrażenia zgody" przez organ wykonawczy na zmiany wprowadzane przez radę. Co do pierwszej z wymienionych kwestii, Sąd porównując dokonane przez radę zmiany z zapisami zawartymi w przedłożonym przez organ wykonawczy projekcie uchwały stwierdził, że "(...) daleko idąca modyfikacja przedłożonej propozycji jest w istocie niczym innym jak przedłożeniem i uchwaleniem przez Radę "własnej" propozycji. Naruszono tym samym przysługujące Burmistrzowi wyłączne prawo do zgłaszania takich wniosków. Twierdzono, że powołana wykładania nawiązuje do koncepcji wypracowanej przez orzecznictwo, a także doktrynę w zakresie możliwości dokonywania poprawek odnośnie przedkładanych projektów ustaw, w tym ustawy budżetowej (art. 220 ust. 1 Konstytucji RP). Wprawdzie dotyczą one szczebla państwowego, a nie samorządowego, nie mniej jednak, jak zauważa C. Kosikowski (Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2007, j 378 - 379), regulacje te są w swej istocie analogiczne, stąd też uzasadnionym jest w tym względzie ich skrótowe przytoczenie. Zgodnie z poglądami Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca oddzielił instytucje inicjatywy ustawodawczej oraz wnoszenia poprawek w sposób świadomy, w celu uniknięcia ich zamiennego stosowania. "Prawo wnoszenia poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej" (m.in. wyrok TK dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, OTK ZU 1998, Nr 4). Stąd też w każdym przypadku dopuszczalność poprawki winna być ona rozpatrywana w kontekście jej "szerokości" i "głębokości". Zatem dopóty, dopóki poprawki "służą doskonaleniu bądź modyfikacji projektu, a zarazem mieszczą się w zasadniczych granicach polityki budżetowej (...) nie będzie uchybiać rozsądnie rozumianym ograniczeniom prawa wnoszenia poprawek ze względu wyłączność inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów w zakresie gospodarki budżetowej państwa" (M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2001 203; podobnie K. Działocha, Opinia w sprawie dyskontynuacji prac legislacyjnych nad projektem ustawy budżetowej, "Przegląd Sejmowy" 2006, Nr 3, s. 85). W świetle przytoczonych argumentów, zdaniem organu, Sąd, dopuszczając możliwość ingerencji Rady Miasta w tworzenie projektu budżetu, winien był rozpatrzyć istotę tej ingerencji i ocenić, czy de facto nie stanowiła ona opracowania części projektu budżetu a przez to "wejścia" w kompetencję przysługującą wyłącznie Burmistrzowi, które to działania - w myśl art. 179 u.f.p. - nie są dopuszczalne.
Podniesiono także, iż Sąd rozpatrując sprawę nie odniósł się do zasadniczej kwestii - podnoszonej przez Kolegium RIO w B. - jaką jest konieczność wyrażenia zgody przez organ wykonawczy na wprowadzane przez radę zmiany. Brak ten spowodowany był przyjęciem, iż dopuszczalne jest zastosowanie wnioskowania a contrario z dyspozycji zawartej w art. 183 ust. 2 u.f.p., co w przedmiotowej sprawie doprowadziło do określenia, jaka zgoda w innych przypadkach zmian (niż zwiększenie deficytu) nie jest konieczna, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przyjęcie takiej argumentacji jest nie do przyjęcia. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zastosowanie przez Sąd wnioskowania a contrario w interpretacji przepisu art. 183 ust. 2 u.f.p. było niedopuszczalne. Po pierwsze, wnioskowanie to nie jest zaliczane do dyrektyw wykładni prawa, ale do typu wnioskowań o niewiązaniu skutków prawnych z przypadkami nienormowanymi. Z tego też m.in. względu w doktrynie prezentowany jest zgodnie pogląd, że ten typ wnioskowania jest zawodny, a jego stosowanie uzależnione jest od przyjętego modelu wartościowania (np. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycze 2002, s. 218; J. Stelmach, B. Brożek, Metody prawnicze, Kraków 2006, s. 212 — 213; T. Kotarbiński, Kurs logiki dla prawników, Warszawa 1974, s. 165). Ponadto, podnosi się - co nie stanowiło przedmiotu rozważań Sądu na gruncie dyspozycji ust. 2 art. 183 u.f.p. - że rozumowanie a contrario uznać można za niezawodne tylko wówczas, gdy stosowane jest do przepisów, które normują w sposób wyczerpujący wszystkie sytuacje (J. Nowacki. Z. Tobor, op. cit; T. Kotarbiński, op. cit., s. 166). Natomiast analiza powoływanego wyżej przepisu u.f.p. jednoznacznie wskazuje, iż nie normuje on wszystkich możliwych sytuacji. Poza jego zakresem leżą bowiem zmiany projektu budżetu niepowodujące zwiększenia deficytu lecz niezwykle ważkie z punktu widzenia prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej. Po drugie, w prawie administracyjnym niepodważalną regułą jest zasada "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa", niedopuszczalne natomiast jest postępowanie w myśl reguły "co nie jest zakazane jest dozwolone". Zastosowanie natomiast argumentowania a contrario de facto oznacza zaś, że to co nie jest zakazane - w tym przypadku dokonywanie bez zgody organu wykonawczego innych zmian niż takie, które wywołują zwiększenie deficytu do pierwotnie planowanego - jest dozwolone.
Podniesiono, że skutki wykładni Sądu w aspekcie funkcjonalnym stanowią zagrożenie dla szeroko pojętego ładu finansów samorządowych i swoiście pojętej równowagi budżetowej, wyznaczonym ogólną ustrojową pozycją organów gminy.
Ustawodawca uchwalając 20 czerwca 2002 ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, po 984 ze zm.) w sposób jednoznaczny opowiedział się za zwiększeniem niezależności organu wykonawczego w stosunku do rady gminy, dążąc do zwiększenia zakresu odpowiedzialności za sprawy gminy poprzez jej personifikację. W związku zmianą tej ustawy nie dokonano wprawdzie żadnych zmian w przepisach kompetencyjnych jednakże w zakresie kompetencji, których wyznaczenie - jak w omawianej sprawie - wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, przepisy art. 179 i 183 u.f.p. nie są "zawieszone w próżni", a ich wykładnia wobec pojawiających się wątpliwości - musi uwzględniać także aspekty funkcjonalne i systemowe, zgodne z ratio legis przepisów ustrojowych zmodyfikowanych w czasie ich obowiązywania. RIO przeczyła, aby dokonana przez Kolegium wykładnia prowadziła do "całkowitego ubezwłasnowolnienia rad w podejmowaniu uchwał budżetowych". W ocenie autora skargi kasacyjnej zaprezentowana przez Kolegium RIO wykładnia sprowadza zakres kompetencji w zakresie spraw budżetowych do poziomu akceptowalnego z punktu widzenia rozpatrywanej systemowo i funkcjonalnie treści art. 179 i 183 u.f.p. Twierdzono, że zakres możliwości wpływania przez radę na treść projektu uchwały budżetowej jest szeroki, jednakże nie może być bezpośredni. Interpretacja zaprezentowana przez Sąd nie stanowi zatem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zapobieżenia rzekomemu "ubezwłasnowolnieniu" organów stanowiących w zakresie spraw budżetowych, lecz prowadzi do ubezwłasnowolnienia organu wykonawczego w zakresie określania treści projektu uchwały budżetowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym art. 174 powołanej ustawy określa podstawy, na jakich oparta może być skarga kasacyjna. W szczególnością podstawą skargi kasacyjnej może być: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej - jako przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji, sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy - wyznaczają kierunek i zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie błędnej wykładni przepisów, w oparciu o które - zdaniem strony - wadliwie zrekonstruowano zawarte w nich normy kompetencyjne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 179 i art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, przez błędną ich wykładnię - polegającą na przyjęciu, iż oba przepisy regulują jedynie kwestię kompetencji organu wykonawczego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie budżetu lub w sprawie zmiany budżetu, a nie wyłączne prawo do kształtowania treści projektu, przyznając jednocześnie organowi stanowiącemu prawo do dokonywania zmian w złożonym projekcie bez zgody organu wykonawczego - w oparciu o zastosowane wnioskowanie a contrario z brzmienia 183 ust. 2 u.f.p.
Normy kompetencyjne określają zakres formalnoprawnych upoważnień, jakie przysługują organowi administracji. Częstokroć punktem wyjścia wykładni zmierzającej do rekonstrukcji normy kompetencyjnej są różne przepisy, także znajdujące się w różnych aktach prawnych.
Wśród przepisów, z których odkodowuje się regułę kompetencyjną szczególną rolę odgrywa - jak trafnie podnoszono w sprawie - tzw. przepis zrębowy; zawierać musi on co najmniej oznaczenie podmiotu oraz określenie czynności konwencyjnej, która jest przedmiotem kompetencji.
Z uwagi na powyższe trafnie, unormowaniu zawartemu w art. 179 ustawy o finansach publicznych - stanowiącemu, że przygotowanie projektu uchwały należy do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego - przypisano charakter przepisu zrębowego.
Zgodzić należy się też z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że przytoczony przepis stanowi jednak wyłącznie o upoważnieniu zarządu do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej. Tymczasem kompetencję inicjatywy uchwałodawczej - pojmowanej jako przygotowanie projektu uchwały oraz jej przedstawienie organowi stanowiącemu, odróżnić należy od kompetencji do podjęcia uchwały.
Kompetencje do uchwalania budżetu gminy radzie gminy bezsprzecznie przyznaje art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W świetle obu powyższych norm kompetencyjnych rację ma autor skargi kasacyjnej, że istota sporu w rozpatrywanym przypadku dotyczy kształtowania się kompetencji na etapie prac nad projektem poprzedzających podjęcie uchwały.
Zdaniem składu orzekającego, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, fakt, że poprawki / zmiany projektu uchwały budżetowej dotyczą materii budżetowej - nie świadczy o tym, że projektowane mogą być tylko przez podmiot, uprawnienia którego wynikają z art. 179 ustawy o finansach publicznych.
Takie rozumowanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 183 ust. 2 powoływanej ustawy. Zgodnie z nim "Bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego".
W sposób niewątpliwy z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że ustanowiona art. 179 ustawy o finansach publicznych wyłączna inicjatywa organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - w szczególnych przypadkach wymienionych w art. 183 ust. 2 u.f.p. - może być zastąpiona jego "zgodą" (akceptacją) na propozycje zmian pochodzące od organu stanowiącego.
W literaturze przedmiotu niejednolicie zaś rysuje się możliwość dokonywania przez organ stanowiący zmian w projekcie ustawy budżetowej - o których mowa w art. 183 ust. 2 powoływanej ustawy - w sytuacji braku zgody organu wykonawczego na dokonanie prawem przewidzianych zmian w projekcie uchwały budżetowej.
I tak: wedle jednego z poglądów, unormowanie zawarte w art. 183 ust. 2 u.f.p. nie może być traktowane jako swoiste lex specialis w stosunku do fundamentalnej reguły, określającej wyłączność inicjatywy uchwałodawczej w zakresie budżetu. W konsekwencji tylko wyrażenie zgody na zmiany, przewidziane omawianą regulacją, pozwala na odstąpienie od konieczności składania w tym zakresie stosowanego formalnego projektu, zastępując go wyrażeniem zgody.(vide: Joanna M. Salachna – artykuł z dnia 19 maja 2007 r. "Procedura uchwalania budżetu i jego zmian – kompetencje organów wykonawczych i stanowiących jednostek samorządu terytorialnego" LEX 59475/3 i 4).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę jednakże zasługuje odmienne stanowisko, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi mieć wpływ na kształt przyjmowany w uchwale budżetowej. Artykuł 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wprowadza istotne ograniczenia organu stanowiącego w tym zakresie, w szczególności organ stanowiący nie może bowiem zmieniać zawartych w projekcie uchwały propozycji wysokości dochodów i wydatków budżetowych - ale tylko w sposób, który prowadziłby do zwiększenia wysokości deficytu budżetowego przedstawionego w projekcie. Z omawianego przepisu nie wynika natomiast zakaz dokonywania przez radę gminy bez zgody organu wykonawczego zmian innych niż powodujące zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednoczesne zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym możliwe są inne zmiany. (vide: C. Kosikowski - "Finanse publiczne. Komentarz"; LexisNexis; Warszawa 2007 r., komentarz do art. 179 i 183; G. Jyż, Z.Pławecki, A. Szewc - "Samorząd gminny. Komentarz".; Dom Wydawniczy ABC, 2005; komentarz do art. 52 u.s.g.).
Do opowiedzenia się za ostatnim z przedstawionych poglądów prowadzi posłużenie się przy interpretacji art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych regułą interpretacyjną a contrario.
Nie znajduje oparcia w zasadach interpretacji przepisów prawa twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że wnioskowanie a contrario w interpretacji przepisu art. 183 ust. 2 u.f.p. jest niedopuszczalne, m.in. z tego powodu, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, iż "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Wbrew wywodom skargi kasacyjnej argumentowanie w omawianym zakresie a contrario nie podważa tej zasady. Ze względu na bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawa administracyjnego wykluczona jest jedynie dopuszczalność stosowania analogii. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, likwidowanie których drogą analogii prowadziłoby do honorowania zasady niemającej racji bytu w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane. Odróżnić jednak należy wnioskowanie z przeciwieństwa od stosowania reguły analogia iuris czy analogia legis. Wnioskowanie z przeciwieństwa uważane jest wręcz za odwrotność wnioskowania opartego na analogii. Argumentum a contrario zinterpretować można jako zakaz analogii iuris (vide: "Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny" A. Bator, W. Gromski, A. Kozak, S. Kaźmierczyk, Z .Pulka; LexisNexis; W-wa 2006).
Nie bez znaczenie jest i to, że uregulowanie zawarte w art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych znajduje dodatkowe wsparcie w unormowaniu z art. 52 ust. 1 "a" ustawy o samorządzie gminnym.
W świetle dotychczasowych wywodów chybiony jest zatem i zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym - polegającej na powiązaniu wyłącznej kompetencji organu stanowiącego do uchwalania budżetu gminy z prawem dokonania przez rade gminy zmian w projekcie budżetu, ograniczonych jedynie art. 52 ust. 1 "a" u.s.g i art. 183 ust. 2 u.f.p..
Nie można się też zgodzić się ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że dokonując wykładni art. 179 i art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie pominął wykładnię systemową i funkcjonalną.
Przede wszystkim wskazać należy, iż zasadą jest, że w sytuacji, gdy wykładnia językowa wraz z zastosowanymi regułami interpretacyjnymi prowadzi do jednoznacznego wyniku, nie należy sięgać po żadne inne dyrektywy wykładni.
Ponadto - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - Sąd I instancji odniósł się do twierdzeń strony o wpływie uregulowania zawartego w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta na interpretacje spornych norm kompetencyjnych. Z wywodami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie należy się zgodzić. Zdaniem składu orzekającego trafny jest też pogląd, że fakt, iż organ wykonawczy jest odpowiedzialny za realizację uchwały budżetowej i jest z tego tytułu rozliczany przez organ stanowiący po zakończeniu roku budżetowego nie daje podstawy do stwierdzenia, że tylko organ wykonawczy ma "merytoryczną" kompetencję odnośnie przewidywania realnych możliwości wykonania zapisów podejmowanej uchwały budżetowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres zmian, jakich może dokonać w projekcie uchwały budżetowej organ stanowiący, aby nie naruszyć wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, uregulowanego art. 179 u.f.p. – wynika z uregulowania zawartego w art. 183 ust. 2 ustawy. Z tych względów chybiony jest zarzut nierozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty ingerencji dokonanej przez organ stanowiący i oceny czy nie stanowiła ona "wejścia" w kompetencje przysługujące – na mocy art. 179 u.f.p. - wyłącznie Burmistrzowi.
Konkludując: skarga kasacyjna, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.