II GSK 424/21

II GSK 424/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Gabriela Jyż
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
III SA/Lu 121/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-11-05
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art.  77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2008 nr 26 poz 152
§ 6 ust. 1, 2, 3
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi  nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów  pomiarowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del.WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. w M. (Republika Białoruś) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 121/20 w sprawie ze skargi O. w M. (Republika Białoruś) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 13 stycznia 2020 r. nr 0601-IGC.48.157.2019.AS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z 31 października 2019 r. nr 301040.5063.1.108.2019.AT; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz O. w M. (Republika Białoruś) kwotę 810 (słownie: osiemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 121/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę O (...) z siedzibą w Mi (...)dalej powoływana jako skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej powoływany jako organ, DIAS) z dnia 13 stycznia 2020 r. nr 0601-IGC.48.157.2019.AS w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 16 maja 2019 r. na terenie przejścia granicznego w Koroszczynie wyjeżdżający w Polski pojazd członowy złożony z dwuosiowego ciągnika samochodowego oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej, o numerach rejestracyjnych (...), został poddany kontroli, w ramach której dokonano między innymi pomiaru masy całkowitej. Pomiaru masy całkowitej pojazdu dokonano przy użyciu wagi statycznej typu RPT 95268, nr fabryczny 4201100498, posiadającej świadectwo legalizacji ponownej. Wynik pomiaru masy całkowitej wagą statyczną, opisany w pkt 5b protokołu kontroli nr (...), wskazał na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 40 kg (0,1%), przy przewidzianej przepisami prawa dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 40000 kg. W wyniku kontroli nie stwierdzono natomiast przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdów ani jego wymiarów zewnętrznych.
Po przeprowadzonym postępowaniu, Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej uznał, że doszło do naruszenia określonego w lp. 10.20.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm., dalej powoływana jako "u.t.d." tj. dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona mniej niż 5% i decyzją z dnia 31 października 2019 r. nałożył na skarżącą spółkę, jako podmiot wykonujący przejazd, karę pieniężną w kwocie 1000 zł.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją DIAS z 13 stycznia 2020 r. Organ podkreślił, że czynności pomiaru masy całkowitej pojazdu dokonano wagą nieautomatyczną znak typu RPT 95268, posiadającą ważne świadectwo legalizacji ponownej wydane w dniu 5 lipca 2017 r. przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S.. Masa całkowita pojazdu ustalona przy użyciu wagi statycznej wykazała 40040 kg, co oznacza przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 40 kg. Powyższe czynności zostały udokumentowane w protokole kontroli z dnia 16 maja 2019 r. W trakcie procesu ważenia system wagi statycznej nie sygnalizował nieprawidłowości pomiaru. Kierujący pojazdem bez podania przyczyny odmówił podpisania protokołu. DIAS podkreślił, że kierowca nie wniósł do protokołu kontroli uwag odnośnie sposobu i warunków przeprowadzonego pomiaru oraz przyrządów pomiarowych używanych podczas kontroli. Jednocześnie brak podpisu kierowcy nie pozbawia protokołu kontroli waloru dokumentu urzędowego. Strona nie przedstawiła dowodów, które obalałyby wiarygodność tego dokumentu. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości pomiarów przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie oraz ich wyników, które należy uznać za wiarygodne i potwierdzające, że kontrolowany pojazd był nienormatywny w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d.
Organ odwoławczy wskazał również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. Jednocześnie organ stwierdził, że ustawa o transporcie drogowym reguluje kwestie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych, zaś norma kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IV a k.p.a.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 listopada 2020 r., WSA w Lublinie oddalił skargę skarżącej spółki, podzielając stanowisko organów. Po przytoczeniu przepisów u.t.d. mających w sprawie zastosowanie, sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena prawidłowości pomiaru masy całkowitej pojazdu.
Zdaniem sądu pierwszej instancji obowiązujące przepisy prawa nie zawierają żadnego szczegółowego uregulowania trybu przeprowadzania ważenia pojazdów dla celów ustalenia, czy wykonywany przejazd mieści się w odpowiednich kategoriach normatywnych. Przy dokonywaniu pomiaru masy pojazdu kluczowe znaczenie ma to, czy użyte w tym celu urządzenie odpowiada określonym wymogom oraz czy ważenie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z instrukcją obsługi wagi ustaloną przez producenta urządzenia. Z tych też względów ważenie przeprowadzone na wadze spełniającej wymogi normatywne, wykonane w sposób określony w instrukcji obsługi urządzenia uznawane jest za prawidłowe.
W okolicznościach sprawy pomiaru masy pojazdu dokonano wagą statyczną posiadającą ważne świadectwo legalizacji ponownej, a więc spełniającą wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 152 z późn. zm., dalej powoływane jako "rozporządzenie wykonawcze"). Określa ono wymagania w zakresie wykonania i charakterystyk metrologicznych podlegających sprawdzeniu podczas legalizacji ponownej wag nieautomatycznych, wprowadzonych do obrotu lub użytkowania w wyniku dokonania oceny zgodności, szczegółowy zakres sprawdzeń wykonywanych podczas legalizacji ponownej wag nieautomatycznych oraz sposób i metody przeprowadzania sprawdzeń. W rozporządzeniu nie unormowano sposobu użytkowania wag. Określono jedynie wymogi, jakim urządzenia muszą sprostać, aby były dopuszczone do użytku. Oceny spełnienia tych wymogów dokonują organy administracji metrologicznej, a potwierdzeniem spełnienia warunków jest świadectwo legalizacji pierwotnej, ewentualnie świadectwo legalizacji ponownej, wydawane przez naczelników obwodowych urzędów miar.
W rozpoznawanej sprawie waga nieautomatyczna użyta do statycznego ważenia pojazdu posiadała aktualne świadectwo legalizacji ponownej, wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S.. Zastosowane podczas pomiaru urządzenie miało zatem aktualne świadectwo legalizacji, co oznacza, że urządzenie spełniało formalne kryteria dopuszczające je do użytku, określone w odpowiednich przepisach. Akcentowanego w skardze odchylenia od normy polegającego na stwierdzeniu przy użyciu opisanej wagi przekroczenia dopuszczalnej całkowitej masy pojazdu o 40 kg nie można utożsamiać z błędami granicznymi, o którym mowa w § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. Błędy graniczne ocenia się podczas legalizacji urządzenia, a nie w czasie ważenia nim.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kierujący pojazdem został poinformowany o przysługujących mu uprawnieniach, jednakże nie zgłaszał żadnych uwag odnośnie wykonanych czynności kontrolnych. W szczególności kierujący pojazdem nie zgłaszał uwag dotyczących sposobu i warunków wykonania czynności kontrolnych, urządzenia wykorzystanego w procesie ważenia oraz wyników tego procesu. Kierowca nie zgłosił również, aby w trakcie ważenia występowały jakiekolwiek czynniki zewnętrzne, w tym takie warunki atmosferyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik ważenia. Nie sygnalizował również żadnych czynników nieprawidłowości pomiaru. Jednocześnie, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w trakcie czynności ważenia system wagi statycznej nie sygnalizował nieprawidłowości pomiaru. Co istotne, z protokołu kontroli nie wynika także, aby kierowca wnosił o dokonanie powtórnego ważenia pojazdu.
Obowiązkiem organów posługujących się wagami jest użytkowanie wag posiadających świadectwa legalizacji w sposób zgodny z instrukcją obsługi, określoną przez producenta. Z akt sprawy nie wynika, aby te obowiązki zostały naruszone przy dokonywaniu pomiaru. Powoływane przez skarżącą błędy graniczne to kryteria, które są badane przez organ administracji metrologicznej wydający świadectwo legalizacji, a nie kryteria prawidłowego użytkowania wagi. Takich kryteriów przy użytkowaniu urządzeń nie ma. Stosując wagę z ważną legalizacją zasadne jest przyjęcie wskazań wagi, bez dodatkowych interpretacji tego wyniku związanych z analizą błędu. Tym samym, w ocenie sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania legalności użytych do ważenia urządzeń oraz co do prawidłowości procedury ważenia. Ważenie pojazdu zostało przeprowadzone w sposób zgodny z prawem.
Zdaniem sądu pierwszej instancji brak jest również podstaw do przyjęcia, że naruszony został zakaz podwójnego karania. Przede wszystkim wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nałożono na skarżącą karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Naruszenie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków określonych w ustawie o transporcie drogowym podlega karze na podstawie art. 92a tej ustawy. Natomiast naruszenie warunków ruchu pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej, podlega karze na podstawie art. 140ab ust. 2 w zw. z art. 140aa Prawa o ruchu drogowym. Kara za przejazd pojazdu nienormatywnego ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. Zgodnie z art. 140ae ust. p.r.d., kary pieniężne, o których mowa w art. 140aa ust. 1 i 1a, są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Celem tych kar jest zapobieżenie niszczeniu sieci drogowej i niebezpieczeństwu w ruchu drogowym. Natomiast kary wymierzane na podstawie ustawy o transporcie drogowym za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają na celu zapobieganie naruszaniu przez podmioty wykonujące przewozy drogowe obowiązków nałożonych tą ustawą. Na podstawie tych przepisów ochronie podlega inny interes prawny. Kara wymierzana jest co do zasady profesjonalnemu podmiotowi gospodarczemu. Jej celem jest wymierzenie sankcji przewoźnikowi, który przy wykonywaniu działalności nie stosuje się do wymogów wynikających z przepisów prawa, co może, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej zmianę do ustawy o transporcie drogowym, prowadzić, zgodnie z unormowaniami unijnymi, do utraty przez przewoźnika drogowego dobrej reputacji. Dobrem chronionym jest w tym przypadku prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu. Ochrona prawidłowości prowadzenia działalności transportowej wiąże się również bezpośrednio z ochroną uczciwej konkurencji.
W obu wymienionych wyżej przypadkach nie zachodzi zatem tożsamość chronionego interesu prawnego. Nałożone na skarżącą kary zostały wymierzone za różne naruszenia, mimo że dotyczą tej samej okoliczności faktycznej – przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości. Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.
1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu przez sąd pierwszej instancji istotnej okoliczności polegającej na nie przedstawieniu przez organy administracji technicznych warunków użytkowania wagi użytej do ważenia pojazdu, w zakresie dopuszczalnych błędów pomiaru dokonywanych za pomocą tego urządzenia, jak również dopuszczalnych warunków dokonywania pomiarów tym typem wagi nieautomatycznej, które to informacje zazwyczaj zawarte są w instrukcji obsługi producenta wag. Co w konsekwencji uniemożliwiło ocenę poprawności dokonania czynności ważenia pojazdu i poprawności interpretacji zebranych danych, a to wobec nieujawnienia dopuszczalnego przez producenta błędu odczytu mierzonych parametrów (błędów granicznych), w warunkach gdy każdy pomiar, nawet na poziomie atomowym, taki margines błędu przewiduje i wiedza ta ma techniczny charakter notoryjny. Czym też naruszono zasadę informowania strony o istotnych okolicznościach faktycznych sprawy, jak i zaufania do organów państwowych.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
2) poprzez odmowę zastosowania, względnie błędną wykładnię § 6 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych w zw. z załącznikiem do rozporządzenia zgodnie z którymi to przepisami błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia, tj. wynosił on nie mniej niż 0.5 % "w sytuacji gdy odczyt z urządzenia wskazywał na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 40 kg, tj. o 0,1 %. I normy te nie mają zastosowania do dokonywania wyłącznie legalizacji urządzeń, jak przyjął sąd pierwszej instancji, lecz także odnoszą się do użytkowania urządzeń mierniczych, a co wprost wynika z treści § 6 ust. 2 rozporządzenia, w którym mowa jest o błędach granicznych " w użytkowaniu" wag i co potwierdza przepis delegacyjny art. 9a pkt 1 ustawy o miarach.
- w konsekwencji wadliwe zastosowanie normy sankcjonującej l.p. 10.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a to wobec braku naruszenia przewidzianego w tym przepisie polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu pojazdem ponadnormatywnym. Wskazując przy tym, że norma ta jest co do zasady niemal identyczna z normą art. 140aa ust. 1, ust.3 pkt 1 oraz art. 140ab ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w których przewidziano kary za przejazd bez zezwolenia "o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, którą to nałożono na skarżącego w sprawie III SA/Lu 121/20. Co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Z tej przyczyny merytoryczna treść obu skarg jest w zasadzie identyczna, jak i uzasadnienie obu wyroków, różniące się wyłącznie powołaniem normy sankcjonującej o nieco inne stylizacji.
Wobec powyższych zarzutów, pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości jak i poprzedzających go decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd lub organy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje lub pozostawienie tego orzeczenia sądowi pierwszej instancji Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny NSA jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno przepisów postępowania, w stopniu mającym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez odmowę ich zastosowania, względnie błędną wykładnię.
W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, sprowadzającego się do naruszenia szeregu przepisów k.p.a. w zakresie niekompletnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nie przedstawienia przez organy dokumentów dotyczących warunków użytkowania wagi statycznej w tym dopuszczających warunków dokonywania pomiarów (instrukcji obsługi wagi), co uniemożliwiło ocenę poprawności dokonanej czynności ważenia pojazdu, w tym dopuszczalnego przez producenta błędu odczytu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługiwał on na uwzględnienie.
Stwierdzić przede wszystkim należy, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zwłaszcza w postępowaniach odnoszących się do podmiotów, którym organ przypisuje delikt administracyjny. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać rezultaty tych ustaleń w szczególności fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Zgodzić się należy ze skarżącą spółką, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, jak i wyjaśnienia organu zawarte w zaskarżonej decyzji, nie pozwalają na ustalenie kluczowej w sprawie kwestii, dla możliwości nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, mianowicie, czy stwierdzone naruszenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 40 kg (0,1% masy całego zespołu pojazdów) zostało ustalone w sposób prawidłowy. Kara pieniężna została nałożona za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona mniej niż 5%., a zatem kwestią zasadniczą, która powinna zostać wyjaśniona w sprawie jest okoliczność, czy ww. norma została przekroczona, prawidłowość tego ustalenia i jego udowodnienia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że ważenie zespołu pojazdów zostało dokonane przy pomocy wagi statycznej typu RPT 95268, nr fabryczny 4201100498, posiadającej świadectwo legalizacji ponownej wydane w dniu 5 lipca 2017 r. przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S.. W treści świadectwa legalizacji ponownej podano, że legalizacja jest ważna do dnia 31 lipca 2019 r., zaś waga posiada III kasę dokładności. Wynik uzyskanego pomiaru wykazał, że masa całkowita kontrolowanego pojazdu wyniosła 40 040 kg, co stanowi przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 40 kg. Czynności ważenia zostały przedstawione w protokole kontroli nr (...). Zaznaczyć przy tym należy, że z treści tegoż protokołu wynika, że nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi, zaś masa całkowita liczona jako suma nacisków osi wyniosła dokładnie 40 000 kg. W trakcie kontroli nie kwestionowano również wymiarów zewnętrznych pojazdu (nie dokonano ich pomiarów).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle postawionych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia, istotne wątpliwości budzą kwestie związane z wynikami ważenia pojazdu w dniu kontroli, które miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji oraz DIAS nie odniósł się do argumentacji skarżącej spółki powołującej się w zakresie dopuszczalnego błędu ważenia na informacje, jakie mają być zawarte w pochodzących od producenta specyfikacji wagi oraz instrukcji jej obsługi.
Zaznaczyć należy, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kilkukrotnie wskazywał, że przy dokonywaniu pomiaru masy pojazdu kluczowe znaczenie ma to, czy użyte w tym celu urządzenie odpowiada określonym wymogom oraz czy ważenie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z instrukcją obsługi wagi ustaloną przez producenta urządzenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że pomiar masy pojazdu został przeprowadzony prawidłowo, zgodnie z wymogami stawianymi przez producenta (brak sygnalizowania przez wagę błędu pomiaru), mimo iż w aktach sprawy nie znajdują się żadne dokumenty wskazujące jak należy użytkować wagę, w szczególności instrukcja jej obsługi. Zatem stanowisko sądu pierwszej instancji, wskazujące że ważenie zespołu pojazdów zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z instrukcja obsługi producenta nie znajduje oparcia w zgromadzonym i udostępnionym, zarówno skarżącej spółce jak i sądowi, materiale dowodowym.
W orzecznictwie podnosi się, że zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia związane z przekroczeniem dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 2223/15).
W przedmiotowej sprawie kara pieniężna została nałożona za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona mniej niż 5%, bowiem dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów została przekroczona o 40 kg. Kwestią zasadniczą, która powinna zostać wyjaśniona w sprawie jest zatem okoliczność, czy ww. norma została przekroczona, to zaś powodowało konieczność przedstawienia dokumentów potwierdzających fakt dokonania prawidłowego ważenia pojazdu, z wykorzystaniem przeznaczonego do takiego pomiaru odpowiedniego urządzenia (wagi). Rodziło to w konsekwencji po stronie organu obowiązek pełnego wykazania prawidłowości dokonania procedury pomiaru wagi pojazdu. W tym zakresie organ powoływał się na posiadanie ważnego świadectwa legalizacji ponownej wagi, brak komunikatu o nieprawidłowości ważenia oraz nie wniesienie przez kierowcę podczas kontroli uwag do przeprowadzonych czynności kontrolnych w zakresie sposobu i warunków przeprowadzenia pomiaru. Powyższe, w świetle jednoznacznego stanowiska skarżącej spółki poddającego w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonego pomiaru, prezentowanego już na etapie postępowania administracyjnego, było niewystarczające. Brak dołączenia przez organ instrukcji obsługi zastosowanej wagi, uniemożliwiało weryfikację prawidłowości ustaleń organów zarówno przez stronę jak i przez sądy administracyjne. Konsekwentnie niezbędnym było więc przedłożenie do akt sprawy dokumentu (instrukcji obsługi wagi), który potwierdzałby okoliczność, że waga została użyta w sposób prawidłowy i mogła służyć do zważenia kontrolowanego pojazdu, co przekłada się na ocenę wniosków w zakresie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Nie można również wykluczyć, że w takiej instrukcji obsługi wagi wskazane byłby dopuszczalne błędy pomiarowe.
Przyjąć zatem należy, że skarżąca kasacyjnie spółka słusznie podniosła, że poprzez niewłączenie instrukcji obsługi wagi przez organy do akt sprawy, skarżąca pozbawiona została możliwości ustosunkowania się do stanowiska zajętego przez organ drugiej instancji odnośnie prawidłowości przeprowadzonego pomiaru, a w konsekwencji także sądy administracyjne nie mogły dokonać oceny prawidłowości stanowiska organu w tym względzie, a w konsekwencji legalności ustaleń organów w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - odmowę zastosowania względnie błędną wykładnię § 6 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (rozporządzenia wykonawczego) - wskazać przede wszystkim należy ich treść. Stosownie do § 6 ust. 1 – 3 tegoż rozporządzenia, błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych podczas legalizacji ponownej określa załącznik do rozporządzenia. Błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia. W przypadku wskazania cyfrowego błąd wskazania wagi nieautomatycznej powinien być skorygowany o błąd zaokrąglenia stanowiący różnicę między wskazaniem cyfrowym a wynikiem wskazanym przez wagę, gdyby wskazanie to było analogowe.
Istota postawionego zarzutu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie regulacje prawa metrologicznego mają zastosowanie do czynności organów administracji innych niż organy administracji miar, a zatem czy te pierwsze organy mogą być adresatami określonych regulacji tegoż prawa. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1204/20. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy uzasadnienia wskazanego orzeczenia, gdyż są one trafne również w okolicznościach niniejszej sprawy, szczególnie że ww. wyrok zapadł na tle stanu faktycznego, odnoszącego się do procesu ważenia zespołu pojazdów przeprowadzonego na tym samym przejściu granicznym, wagą statyczną tego samego typu o tym samym numerze fabrycznym.
W powyższym wyroku NSA podkreślił, że przepisy prawa o miarach w zakresie, w jakim odnoszą się do przyrządów pomiarowych używanych oraz urzędowych czynności pomiarowych wykonywanych przez organy administracji publicznej inne niż organy administracji miar, mogą mieć zastosowanie do tych pierwszych organów, o ile organy te wprowadzają tego rodzaju przyrządy do użytkowania lub użytkują je w celu wykonywania zadań publicznych. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w wynikach wykładni językowo-systemowej przepisów ustawowych i podustawowych prawa metrologicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując szczegółowej analizy przepisów zarówno ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz.U. z 2022 r., poz. 2063 ze zm., dalej powoływana jako u.p.m.) jak również przepisów wykonawczych, we wskazanym powyżej wyroku doszedł do konkluzji, że przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być legalnie wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane przez organy administracji publicznej w toku wykonywania zadań publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.p.m., tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu, ważną legalizację lub decyzję o uznaniu dokumentów potwierdzających dokonanie prawnej kontroli metrologicznej przyrządu pomiarowego przez właściwe zagraniczne instytucje metrologiczne (art. 8a ust. 1 i 2 u.p.m.) oraz jeżeli zostały zachowane określone na podstawie art. 9a pkt 1 u.p.m. warunki właściwego stosowania tych przyrządów oraz miejsc umieszczania na nich cech legalizacji i zabezpieczających. Ponadto organy administracji publicznej użytkujące urządzenia pomiarowe, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.p.m., mają prawny obowiązek uwzględniania z urzędu utraty z mocy samego prawa ważności legalizacji z przyczyn wskazanych w art. 8n ust. 4 u.p.m.
W sprawie istotnym zagadnieniem było również, w aspekcie rozważanej podstawy kasacyjnej, obowiązku uwzględniania przez organy administracji publicznej w toku użytkowania przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej (np. wag nieautomatycznych) błędów pomiaru w określonych dopuszczalnych granicach, pomimo formalnej ważności legalizacji urządzenia pomiarowego. W ocenie DIAS, co zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, tego rodzaju błędy graniczne wag nieautomatycznych (błędy graniczne dopuszczalne wskazań) są badane i uwzględniane tylko przez organy administracji miar, natomiast inne organy administracji publicznej są uprawnione do przyjmowania jako miarodajnych jedynie wskazań nominalnych urządzenia pomiarowego.
Z takim stanowiskiem organu i sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. Zgodnie z literalną treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego błędy graniczne dopuszczalne (określone w wymaganiach wartości skrajne błędów – zob. § 3 pkt 9 ww. rozporządzenia) wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że niezależnie od prawnego ustalenia w załączniku (pn. "Błędy Graniczne Dopuszczalne Wskazań Wag Nieautomatycznych Podczas Legalizacji Ponownej") do rozporządzenia wykonawczego wartości błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej prawodawca ustalił normatywnie także wartości błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu (a więc w procesach używania wag nieautomatycznych poza procesami prawnej kontroli metrologicznej, w tym poza legalizacją ponowną – por. art. 4 pkt 16 u.p.m.), których uwzględnienie musi nastąpić w toku stosowania tego rodzaju przyrządu pomiarowego przez użytkowników, także będących organami administracji publicznej. Należy zatem przyjąć, że organy administracyjne, w tym również celno-skarbowe, stosujące w toku wykonywania zadań publicznych, w zakresie wyznaczonym w art. 8 ust. 1 u.p.m. lub przepisach szczególnych, przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, mają prawny obowiązek uwzględniania ustalonych normatywnie wartości błędów granicznych dopuszczalnych wskazań tych przyrządów w użytkowaniu. W przypadku wag nieautomatycznych wartość błędów granicznych dopuszczalnych wskazań tych urządzeń w użytkowaniu jest równa dwukrotności wartości błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, natomiast te ostatnie wartości, jak już stwierdzono, zostały wiążąco określone w załączniku do rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 stycznia 2008 r.
Z treści załącznika do rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. wynika, że największy dopuszczalny błąd graniczny dla wagi nieautomatycznej klasy lll wynosi +/- 1,5 e, przy pomiarze od 2.000e ˂ m ˂ 10.000e, gdzie e = 20 kg. W odniesieniu do wagi, przy pomocy której dokonano pomiaru będzie to zatem 30 kg. Stosownie do § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia, co oznacza, że maksymalny błąd graniczny przy dokonywaniu pomiaru powyżej 40 000 kg (2.000 e) wynosi 60 kg. Organ w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych wyżej przepisów poprzestając tylko na argumencie posiadania świadectwa legalizacji dla wagi użytej do pomiaru masy zespołu pojazdów.
Mając powyższe na uwadze zasadnym okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego – poprzez niezastosowanie przez organy, jako podmioty użytkujące wagi nieautomatyczne - § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego wskazującego na konieczność prawnego uwzględnienia z urzędu ustalonych normatywnie wartości błędów granicznych dopuszczalnych wskazań przyrządów w użytkowaniu oraz korygowania w tym zakresie wskazań nominalnych pomiaru.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że organy w niniejszej sprawie naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego - § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niezastosowanie oraz przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. DIAS wydając zaskarżoną decyzję nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w szczególności nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie wyjaśnił w pełni podstaw swojego stanowiska oraz nie odniósł się do przeciwnych argumentów podnoszonych przez skarżącą spółkę.
Ponownie rozpatrując sprawę organy obu instancji uwzględnią powyższe wskazania i podejmą czynności w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz rozważą wszystkie zarzuty i argumenty podniesione przez skarżącą spółkę, w szczególności dołączą do akt sprawy instrukcję obsługi wagi, którą dokonano zważenia zespołu pojazdów oraz uwzględnią błędy graniczne pomiaru wynikające z § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w zakresie użytkowania wagi nieautomatycznej określonej kategorii.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję DIAS z 13 stycznia 2020 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z 13 października 2019 r.
O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), na które złożyły się poniesione przez skarżącą spółkę wydatki na wpis od skargi i skargi kasacyjnej (200 zł), opłatę sądową za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za reprezentowanie skarżącej spółki przed sądami obu instancji (510 zł). O zwrocie wydatków poniesionych przez spółkę na uwierzytelnione tłumaczenia dokumentów z języka rosyjskiego na język polski, do których przedłożenia zobowiązał pełnomocnika sąd pierwszej instancji, NSA orzekł w sprawie II GSK 315/21.